一

开鲁县建华镇阻拦春耕事件刷爆了网络，事情的真相还没有大白，各种怀疑、猜测、“审判”已经满天飞。作为长期关注农村土地法、草原法的人士，本人也许有必要对在家乡发生的事情说两句自己的看法。对网络上传播的碎片化信息进行整理后，事情的真相似乎是这样的：

2004年，开鲁县建华镇双胜村村委会与外来人员张某某签订了《土地承包合同书》，将村集体所有的“荒沼草甸子”承包给了张某某。承包地面积5600亩（包括耕地110亩），承包期限为自2004年3月20日至2034年3月20日，年承包费4元/亩，承包地用途为兴建奶牛养殖场。合同还约定，“乙方在承包期内不改变土地用途并保证奶牛养殖头数的前提下，可以对所承包的土地进行转让、出租、抵押、继承”。不久，张某某将该承包地以每年700元/亩的价格转包给了部分村民。

村民受让转包地后，投入资金改造土地，种植苜蓿草、玉米青贮等，后来慢慢就种植粮食改变为耕地。按照村民的说法：“全是用推土机一点点平、一点点垫，拉牛粪改造的，20年了”，“（每户）投入100~200万元，国家给政策了，一亩地投入1万多元”，现在已经改造成“一般的地块每亩产1700斤（玉米）的水浇耕地”。由于开鲁县搞新增耕地高效利用试点，双胜村村民代表会议通过决议将新增耕地承包费调整为200元/亩/年。张某某和受让承包地的村民不同意提高承包费，并且下地翻耙，村干部上去阻拦耙地的村民，发生冲突。后来镇领导和派出所强制扣押村民农机，矛盾进一步激化，出现了网络上传播的这一幕。事件曝光后，网络上舆论纷飞，说法迥异、声音嘈杂。

二

法律人看这个事件，看到的自然是法律问题。按照法律人的惯性思维，不被媒体带节奏，不被“专家”所迷惑，依据法律规定分析该事件，以下几个问题可能是关键所在。

1.张某某有没有承包该土地的权利？

根据《农村土地承包法》的规定，承包集体所有土地的方式有两种，一是以家庭承包，二是以其他方式承包。以家庭承包的特点是：1.必须具有本村集体的成员资格；2.承包的土地性质为耕地、草地等农用地；3.一般情况下无偿承包。以其他方式承包的特点是：1.承包主体不限于本村集体成员；2.承包的土地性质为四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地）。如果在草原牧区，集体保留的机动草场可以以其他方式承包；3.通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，言外之意就是有偿承包。《草原法》第13条规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议2/3以上成员或者2/3以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。显然，开鲁县双胜村以其他方式承包方式将该土地承包给张某某的。张某某具有承包该土地的权利。

2.张某某可否将承包地转让给村民？改变土地用途的情况下，村委会可否解除合同，收回土地？

建华镇双胜村村委会与张某某的《土地承包合同书》中明确约定：“在不改变土地用途并保证奶牛养殖头数的前提下，可以对所承包的土地进行转让”，因此，张某某可以将承包地转让给村民经营。但问题的关键是，转让合同是否有约定改变土地用途，让村民种植粮食的内容。因为媒体和开鲁县政府没有公开张某某和村民之间的承包地转让合同，因此转让合同的内容不得而知。如果承包地转让合同中约定了改变土地用途的规定，则该合同违反法律法规强制性规定而无效。开鲁县政府公开的文件里明确，该土地在“二调”数据中显示“林草地”。那么，无论张某某与村民之间的承包地转让合同如何约定，从双胜村村委会的角度看，张某某已经根本违约，可以解除《土地承包合同》，收回发包的土地，追究张某某的违约责任。

3.改变土地用途，开垦林草地应该承担什么法律责任？

改变林草地的用途，应当依法承担刑事责任。《土地管理法》第25条规定：“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”，该法第72条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”

《草原法》第46条规定禁止开垦草原。《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第2条规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定，非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上，应当以《刑法》第342条规定的非法占用农用地罪论处。根据刑法理论，谁实施开垦行为，谁承担刑事责任。本案中改变土地用途，开垦林地草原的主体是受让承包地的村民，应当依法承担刑事责任。对于张某某，若采用欺诈手段掩饰隐瞒土地用途不得改变的事实，虚构可以开垦的景象，导致村民陷入错误认识签订合同，在此情况下，张某某可能涉嫌构成诈骗罪。

4.已经开垦的林草地，如何依法规范管理？

“三调”前后土地用途发生变化的，按照《自然资源部、国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》：“‘三调’为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理，产权归属及经营主体不变；没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依法依规按照林地管理。”《内蒙古自治区自然资源厅、林业和草原局、农牧厅关于以第三次全国国土调查成果为基础明确草地管理边界规范草地管理的通知（〔2024〕5号）》：“‘三调’为耕地，实际属于内政发〔1999〕1号印发以后发生的草原开垦，已划入耕地保护红线的，要依法依规查处，并收回国有或集体后按现行耕地政策统一经营管理，避免造成私开滥垦合法化的假象，引发新的矛盾。未划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑，恢复草原植被并落实补充耕地后，及时变更地类，依法依规按照草原管理”的规定做出处理。如果被开垦的土地已经被划入基本农田的，应由集体收回统一经营；未被划入基本农田的，恢复植被按照林地草原管理。

开鲁县人民政府新闻办公室2024年4月24日的情况说明中明确，开鲁县是新增耕地高效利用试点单位，《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》规定的原则是，“三调”时新增未确权的耕地不再承包到户，由村集体统一经营。已经承包的新增耕地按照《民法典》第533条情势变更的规定，调整承包费用。这里需要明确的是，开鲁县试点的做法可否与中央和自治区的相关规定不一致？对于此问题，本人认为，中国的改革试点本身就是开拓创新的试验场，试点单位一般有试错纠错的自由空间。因此，《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》的规定即便与上级政府部门的规定不相一致，依然具有效力。双胜村村委会按照试点要求将土地承包费用增加到200元/亩/年具有规范依据。

三

法律问题之后，接着说一点中国农村社会的人情世故。在中国农村，国家管理规则与农民行为之间很少有完全相吻合的情况。虽然法律法规明确清晰，但法律秩序和农民利益相冲突时，往往法律秩序退让妥协。每亩承包价4元到700元，再到每年1700多斤的高产量加政府投资、补贴，土地流淌的是金钱，而背后呻吟的却是管理秩序。开鲁县试点“违背”中央和自治区调整“三调”成果的规定，完全接受农民非法开垦的事实，仅仅提出了调整承包费用的巧妙做法。可惜，这点小小的动作最终还是引发了轩然大波。

事情炒到现在还没有降温的迹象，开鲁县有关部门还面临着很多问题需要处理。例如，查清张某某与双胜村村委会签订的《土地承包合同》是否正常、认定张某某与村民间的改变土地用途的转让合同的效力、查清违法改变土地用途的耕地上政府有无违规提供资金支持、依法追究非法改变土地用途破坏森林草原的法律责任、张某某有无隐瞒真相导致村民违法犯罪的情形、依法确权发证新增耕地等等。这些问题被一查到底还是被低调掩盖，还需要我们共同见证。

四

最后还得对相关专家的观点做一点回应。某专家解释到“本案中荒地草甸改为水浇地是承包人努力经营的结果”，“对于荒地草甸改为水浇地，村委会应该有预期的，你应该预见而没有预见，这就属于商业风险，村委会应该承担这个责任”。至于这个问题在上文的分析中已经有了答案，在此不赘述。如果按照这个逻辑，“我承包呼伦湖，然后通过努力经营改变为耕地。对国家而言，这是属于商业风险，应该要国家承担责任”。子曰：“知之为知之，不知为不知，是知也。”不知可不言，不言不添乱。

来源：公众号“草原前沿”4月26日

原题目为：失序的农村：开鲁县建华镇阻拦春耕事件的法律问题该怎么办？

作者：代琴 内蒙古大学法学院副教授

编辑审定：曹益凤 周子涵