4月26日，本人在团队的公众号《草原前沿》上发表“失序的农村：开鲁县建华镇阻拦春耕事件的法律问题该怎么办？”一文后，受到社会各界的广泛关注，甚至有读者通过私人渠道提供了该事件更多的细节信息。本人原本不想再过多关注此事件，打算回去继续“搬砖”。然而《某某周末》报纸登载的“‘蹊跷的增补承包费’，是对农村土地承包经营权的一次考验”一文言语犀利，论辩似乎有理，引发很多人的共鸣。本人抱着学习的态度“拜读”文章后发现，作者应该不是学法律人士，而且并不了解自然资源管理法律政策，更不懂《土地管理法》《草原法》《森林法》等法律法规的相关知识，甚至对《农村土地承包法》条文的理解也有很大的偏差。鉴于《某某周末》是国内具有影响力的报纸，其发表的文章必然引起广泛的社会反响，如果发表的观点不是很准确，不仅会带偏舆论导向，还可能影响政府部门对该事件的处理结果。为此，本人还是再谈几句该事件的法律问题，供社会各界作为参考。

一、张某某以其他方式承包“荒沼草甸子”的，纯粹是商业行为，与集体成员以家庭承包耕地有着本质的区别。

本人在“失序的农村：开鲁县建华镇阻拦春耕事件的法律问题该怎么办？”一文中已经提到：《农村土地承包法》规定的土地承包方式有两种，一是以家庭承包，二是以其他方式承包。以家庭承包的特点是：1.必须具有本村集体的成员资格；2.承包的土地性质为耕地、草地等农用地；3.一般情况下无偿承包；4.承包期为30年。我国家庭承包土地的第二轮承包工作在1997-1998年间进行的，30年的承包期在2027-2028年到期。对于延包工作，2019年的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中明确规定相应的要求。以其他方式承包土地的特点是：1.承包主体不限于本村集体成员；2.承包的土地性质为四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地）。如果在草原牧区，集体保留的机动草场可以以其他方式承包；3.通过招标、拍卖、公开协商等方式有偿承包；4.承包期由发承包方协商确定，一般不超过50年。《草原法》第13条规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议2/3以上成员或者2/3以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。

本案中，不具有双胜村集体成员资格的张某某以其他方式承包双胜村“荒沼草甸子”，其承包主体、承包方式、承包期限、权利义务内容完全符合《农村土地承包法》第三章其他方式的承包部分的规定。《某某周末》报纸登载的“‘蹊跷的增补承包费’，是对农村土地承包经营权的一次考验”一文中“而农村土地承包法规定，对以家庭承包方式承包农村土地的，在承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整承包地。开鲁县的试点指导方案，要求包括家庭承包方式承包土地在内，凡是新增耕地的，都要多交承包费，否则就要收回承包地，显然违反土地承包法的规定”的结论是错误的，混淆了家庭承包和其他方式承包的性质，“张冠李戴”，使读者产生错误的判断。

《农村土地承包法》第27、28条“承包期内发包方不得收回、不得调整承包地”的规定针对的是以家庭承包方式承包的土地，保障的是集体成员权利、生存权益。以其他方式承包的土地不适用该法第二章家庭承包部分的内容，自然不适用第27、28条的规定，而适用该法第三章其他方式承包部分的规定，该部分没有规定的，适用《民法典》的相关规定。本案中，外来人员张某某承包“荒沼草甸子”兴建奶牛场是纯粹的商业行为，与集体成员农民以家庭承包有本质的区别。张某某严重违反承包合同的情况下，双胜村村委会可以收回承包地或要求其纠正承包经营行为，追究其违约责任。同理，村民受让张某某承包的土地，也是属于商业行为，不能变成以家庭承包方式承包的土地。

二、双胜村村委会具有解除或变更与张某某之间的《土地承包合同书》的权利？如果张某某在不补交土地租赁费的情况下，可以终止《土地承包合同书》？

从私法自治和合同相对性的角度解释，双胜村村委会与张某某在2004年签订的《土地承包合同书》中明确约定：“乙方（张某某）承包甲方（双胜村）双胜荒沼草甸子兴建奶牛养殖场”，“六、乙方在承包期内不改变土地用途并保证奶牛养殖头数的前提下，可以对所承包的土地进行转让、出租、抵押、继承”。后来，张某某将该承包地转包给部分村民后，村民自行改造土地开垦种植玉米，改变为耕地。从村委会的角度看，受让张某某承包地的村民和村委会之间没有直接法律关系，但村民开垦“荒沼草甸子”就是张某某根本违约，双胜村村委会可以解除承包合同，当然也有权变更合同内容，增加承包费用后，继续履行合同。如果张某某不同意补交增加的土地承包费，村委会当然可以终止承包合同，阻止种植土地的行为。这里并不存在有观点所认为的“双胜村村委会不能增加土地承包费”的情形。

至于本案中大家争论的能否适用《民法典》第533条情势变更的规定增加土地承包费用的问题？本人认为不能。首先，情势变更最主要的特点就是因不可归责于双方当事人的事由，合同的履行情况发生变化，导致合同之基础动摇或丧失。如果一方当事人故意为之导致情况发生变化的不能适用情势变更原则。其次，本案中，开鲁县试点方案适用情势变更原则变更土地承包费用本身就将开垦行为合法化作为前提、在不归责于合同的任何一方的前提下进行操作的，这与案件事实不符。如果村委会在认可农民开垦行为合法的前提下，增加承包费，就需要与张某某进行平等协商，如果协商不成，村委会不能单方面确定增加土地承包费，而应该起诉到审判机关，由审判机关裁判。

开鲁县县委明令禁止任何人阻止农机下地，是一个政策行为，是县委先不考虑法律问题，使社会利益最大化的态度，这不说明开鲁县县委承认自行变更土地用途的行为合法。

三、开鲁县新增耕地高效利用试点的做法是否有效？是不是“随意出台文件，置农村土地承包法于不顾，肆意践踏土地承包方的权益”了呢？

首先简单介绍一下开鲁县新增耕地高效利用试点的情况。2023年10月16日，国务院发布《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，安排部署内蒙古高质量发展事宜。意见规定：“（二十二）深化农村牧区改革。健全土地、草牧场经营权流转服务体系，在推进新增耕地确权登记颁证的基础上，探索开展高效利用试点。”2023年11月13日，内蒙古自治区党委农村牧区工作领导小组办公室发布《关于开展新增耕地高效利用试点的通知》，要求各盟市探索新增耕地经营管理方式，提升新增耕地经营管理效益，研究确定1个旗县作为试点单位开展试点，并提出：“对国土‘三调’新增加且未确权的耕地，原则上不再承包到户，由集体经济组织统一经营管理。对拱地头、平水坝、填沟渠等新增的过于分散、短期内无法整合使用的耕地，优先交由原承包户经营，村集体收取有偿使用费。”2024年3月14日，中共开鲁县委员会开鲁县人民政府发布《关于印发<开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案>的通知》，规定：“依据《土地管理法》《民法典》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知（自然资发〔2023〕53号）》等相关法律法规和政策文件，对拱地头、平水坝、填沟渠等三调新增的过于分散、短期内无法整合使用的土地，优先交由原承包户经营，主要采取‘完善合同、收取有偿使用费’方式进行处置；对较大规模的单独新增地块、无合同地块、较大规模的超合同面积地块，原则上由村集体收回统一管理，采取‘收回土地、统一规模经营’‘收回土地、组织其它方式承包’等措施，依法依规处置到位。”开鲁县制定该方案后在自治区党委农牧办备案。

从试点的来龙去脉可以看出，开鲁县党委、政府发布《关于印发<开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案>的通知》，并不是“随意出台文件，置农村土地承包法于不顾，肆意践踏土地承包方的权益”，而是落实中央和自治区新增耕地高效利用试点任务的具体举措。对于《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》的内容是否有效？本人在“失序的农村：开鲁县建华镇阻拦春耕事件的法律问题该怎么办？”一文中已经给了非常明确的答案：“中国的改革试点本身就是开拓创新的试验场，试点单位一般有试错纠错的自由空间。开鲁县的试点方案具有规范效力，双胜村村委会按照试点要求将土地承包费用增加到200元/亩/年具有规范依据”。

四、荒地变成良田就合法吗？何况开鲁县反复确认该土地在“二调”数据中显示为“林草地”。我们不仅需要谈论案件本身，还要扩大眼界调查一下在草原牧区和农牧交错地带还存在多少个“开鲁县违法开垦”的案例。

我们的“耕地以外的土地都是荒地”“不耕种就是浪费土地”的农耕文化固有惯性思维根深蒂固。费孝通先生在《乡土中国》一书中描述：“远在西伯利亚，中国人住下了，不管天气如何，还是要下些种子，试试看能不能种地”。在历史上，将草原看待荒地的例子比比皆是。例如当年我们所谓的“开发北大荒”，实际上是良好的自然资源变成田地的过程。我本人并不反对开发北大荒，但把开发之前的“北大荒”当做“荒地”，这是从农耕文化的视角看这片土地的结果。还比如，我国1954年、1975年、1978年《宪法》中没有草原的概念，都以“荒地”代表草原。我们的《农村土地承包法》规定的土地类型主要是耕地和四荒地。这种土地分类法在典型的农耕地区比较适合，但到了中国西部区农牧交错地带和草原牧区就不太合适了。

我国法律严格禁止毁林开垦、毁草开垦的时间并不长，1998年的《森林法》开始禁止毁林开垦。2003年的《草原法》才明确禁止开垦草原。之前的法律均没有严格禁止毁林开垦、毁草开垦。例如1985年的《草原法》第10条：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准”。而现实中，开垦草原没有人经县级以上地方人民政府批准。法律这样模棱两可的规定等于敞开了草原开垦的大门。

2003年的《草原法》虽然规定“禁止开垦草原”，但没有明确界定什么叫开垦，种植饲草料是不是开垦，种植青贮玉米是不是开垦？这种法律概念的模糊导致了人们变相开垦、“少女般的腼腆”的开垦。本次开鲁县春耕阻拦事件中的违法开垦就是活生生的例子。张某某刚开始承包“荒沼草甸子”时就不是来放牧的，而是先种植饲草料，再种一点玉米青贮，把土地转让给村民后，村民干碎改造成水浇耕地。双胜村村里、建华镇、开鲁县似乎都认为把“荒沼草甸子”改良成水浇地是天经地义的事。设想一下，如果这次春耕阻拦事件没有被曝光，谁还关心那点违法开垦的事情。大家把违法开垦的问题摆在台面上争来争去不就是为了证明在我对你错的博弈中把它作为争辩的筹码吗？像目前很多观点认为的：“承包人把荒地改成了耕地，产出了粮食，客观上为国家和社会做出了贡献，自己也有了回报，发包方却说，你改变用途就是违约了，甚至是违法了，就得涨价。难道承包地就得荒着？”。这就是我们社会对开垦行为的主流观点。可怜的是，只有自然资源、林草部门的工作人员虽然不认同这些观点，但无奈被“荒地不开垦就是浪费”的思想洪流所淹没。

现在需要回归问题的本质，张某某承包的土地究竟林草地还是荒地。开鲁县人民政府新闻办公室2024年4月24日的情况说明中明确，“‘国土二调’数据显示，该地块主要是林草地类。”但大家对这个解释并不满意，开始推测那块地肯定不是林草地。《某某周末》报纸登载“‘蹊跷的增补承包费’，是对农村土地承包经营权的一次考验”一文就猜测：“那块土地当时应该主要是荒沙沼，并不怎么长草，否则不太可能以4块钱一亩的超低费用承包出去。那“国土二调”（即第二次全国土地调查）这里为什么变成草地了？很有可能正是承包户投入巨资改良的结果。”如果通过这样的怀疑、揣测来推翻官方的标准，那事情永远不可能有确切的结论。

开鲁县春耕阻拦事件是对我国西部农牧区违法开垦乱象的折射。在西部农牧区还有多少个开鲁县违法开垦案例，这不是个数百数来计算的。从国土“二调”到“三调”，违法开垦的面积也不知有多少个5600亩。目前，在“三调”中发现的违法开垦案件还没有整治清楚，如果还推行“开垦荒地就无罪”的观念、理念，那就西部地区自然环境已危矣！内蒙古自治区是国家农畜产品生产基地，但也别忘了它也是建设我国北方重要生态安全屏障的主战场。

是时候改变“林草地就是荒地、荒地就可以开垦”的固有观念了。建国以来，我国因无序开垦带来的教训非常的惨痛。据国家林业和草原局2020年发布的白皮书《中国退耕还林还草二十年（1999—2019）》的数据显示，“1949—1998 年的50年间，我国耕地面积增加4.7亿亩。据第一次全国土地资源调查，全国19.5亿亩耕地中，15—25度坡耕地1.87亿亩，25度以上坡耕地9105万亩，绝大部分分布在西部地区。大面积毁林开荒造成土壤侵蚀量增加，水土流失加剧，土地退化严重，旱涝灾害不断，生态环境急剧恶化”。1998年的长江流域特大洪灾后，国家启动退耕还草重大工程，20年间中央财政累计投入5000多亿元，共实施退耕地还林还草2亿亩。

党的十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度，中央组建自然资源部、国家林草局，授予其国土空间规划、用途管制、生态环境保护修复的职责，划定“三区三线”，严格管控国土空间用途。土地用途变更不再是“荒地就可以开垦”的理念问题，而是严格按照国土空间规划、林草专项规划、乡村详细规划、耕地保护规划等规划严格审批管控的法律问题。

来源：公众号“草原前沿”4月29日

原题目为：再论开鲁县建华镇阻拦春耕事件的法律问题：《某某周末》报纸登载“‘蹊跷的增补承包费’，是对农村土地承包经营权的一次考验”一文的辩驳

作者：代琴 内蒙古大学法学院副教授

编辑审定：曹益凤 侯泽龙