以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度。自实行家庭承包经营以来，党中央一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民土地承包权益。近日，2025年中央一号文件提出，“坚持‘大稳定、小调整’，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，扩大整省试点范围，妥善化解延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定”。这是继2024年中央一号文件要求“启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”后，党中央对二轮延包试点作出的接续性部署，彰显了顶层设计层面对做好这项工作的有计划、有步骤、分阶段考量，这是巩固和完善农村基本经营制度、长久保护农民土地承包权益的鲜明体现。
为何要有序推进二轮延包试点。第二轮土地承包到期后再延长30年，是党和国家作出的重大决策。据统计，2024—2025年全国有近3000万农户土地承包到期，“十五五”时期约有1.6亿户到期，当前是延包试点的关键期，主要任务是在前期摸清问题、明晰政策的基础上，细化配套措施，推动到期地区稳妥有序推进延包工作，确保平稳过渡。2025年，有的省份基本完成绝大多数农户土地延包工作，有的省份承包合同迎来集中到期。继2024年安徽、湖南、广西三个省区试点之后，四川、江苏、山西等承包地确权登记颁证工作完成较早的省份，也具备了开展整省试点的可能。同时，有序推进二轮延包试点也是贯彻落实党中央进一步深化农村改革重大决策的重要举措。党的二十届三中全会《决定》的第六部分“完善城乡融合发展体制机制”第二项“巩固和完善农村基本经营制度”第一句就明确“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，足见这项工作对于巩固家庭承包经营这个农村基本经营制度“分”的基础之重要。在目前阶段，2025年中央一号文件明确提出“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，可谓恰逢其时。
有序推进二轮延包试点的总体要求。有序推进二轮延包试点，总体要求是坚持四个原则政策底线、守牢“五个不得”政策红线。
坚持四个原则政策底线：一是坚持农村土地集体所有制不动摇。农村土地集体所有制不是抽象的概念，其所有权边界清晰明确。坚持农村土地集体所有制，既尊重了历史发展，又尊重了农民集体所有权，保证了集体经济组织内部每个成员的平等权利。二是坚持农户家庭承包经营。二轮延包试点就是要继续巩固家庭承包经营在农村基本经营制度“分”的层面的基础地位，继续发挥这种经营形式的制度优势。三是坚持农民主体地位。要把尊重农民意愿和发挥其主动性与创造性贯穿试点始终，鼓励农民集体在法律政策范围内因地制宜，探索延包具体路径和办法，不得违背农民意愿，不搞“一刀切”。四是坚持维护农村社会稳定。对承包农户的合理诉求要深入研究、审慎决策，尊重历史、兼顾现实，统筹考虑、循序渐进，科学合理安排进度，健全矛盾纠纷调处机制，保持农村社会稳定安宁。
守牢“五个不得”政策红线：一是不得打破原集体土地所有权的界限，在全村范围内搞平均承包。二是不得违法调整和收回农户承包地，不能削弱家庭承包经营这一基础。三是不得违反法律规定新增机动地，若机动地面积超过本集体经济组织耕地总面积5%的，要严格依法承包到户。四是不得违背农民意愿强行搞确权确股不确地，已经确权到地块的，不能借延包之机搞确股，以前没确地但现在具备条件且农民有要求的，要尽量确地到户。五是不得回避矛盾搞“一延了之”，对承包农户的合理诉求，要逐一摸清，分类推动解决，不能无视问题，为农村社会稳定留下隐患。
有序推进二轮延包试点需要把握的关键政策问题。一是坚持延包原则。本次延包要以承包地确权登记颁证成果为基础，以第二轮土地承包到期为起点，保持现有农户承包地总体顺延，不推倒重来、不打乱重分、不借机违法调整或收回农户承包地。二是依法依规从严掌握“小调整”。“小调整”的范围是严格限定的，有序推进试点，对“小调整”的把握要谨慎为之。不调是常态，调是特殊；原则上不调，特殊情形允许小调整，但要从严把握，严格程序。三是妥善解决突出矛盾。核心是通过“地、利、岗、保”特别是地外手段，解决无地少地导致生活困难农户的合理诉求。“地”就是利用机动地、开荒地、依法收回和自愿交回土地等发包解决。“利”就是鼓励无地少地农户流转土地经营，集体给予补贴。“岗”就是帮助无地少地农户提高就业技能、寻找就业门路。“保”就是按规定将生活特别困难的无地少地农户纳入社会保障。四是保护外嫁女等特殊群体承包权益。要充分保障这些特殊群体的知情权、参与权，健全跨区域协调解决工作机制，底线是既不能“两头空”，也不能“两头占”。要切实保护好进城落户农民的合法土地权益，让农业转移人口离乡放心、进城安心。五是依法收回消亡户承包地。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，原承包方应得的承包收益，依照民法典规定继承。六是严格机动地和新增耕地管理。机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，且不得新增。农村集体新增耕地问题成因复杂、涉及面广，要依法依规、分类处置、有序推进。七是从严掌握确权确股不确地。要坚持确权到户到地，试点省份应结合自身实际，研究出台确权确股不确地的具体意见，明确条件、范围和程序等。
有序推进二轮延包试点是进一步深化农村改革的关键举措，使命重大、任务艰巨。试点地区需严格落实2025年中央一号文件要求，精心组织、周密部署，确保高质量完成试点任务，为进一步深化农村改革、推进乡村全面振兴和加快建设农业强国提供坚实支撑。
作者：尚旭东
来源：《学习时报》2025年3月26日第007版
编辑审定：周崇聪
