保护进城农民集体成员权益 促进城乡融合发展
——兼谈农村集体经济组织法
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，明确提出以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略。这为新型城镇化工作指明了方向、提供了基本遵循，推动我国城镇化进入提质增效新阶段。2024年8月2日，国家发展改革委有关负责人在国务院政策例行吹风会上介绍，我国新型城镇化建设取得重大进展，常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，但这仍低于中高收入国家的平均城镇化率。可见，我国人均国民收入水平和城镇化水平仍有较大提升空间。值得关注的是，我国户籍人口与常住人口的城镇化率之间存在显著差异。根据国家统计局的调查，目前，我国有1.7亿进城农民工及其随迁家属尚未在城镇落户，即相当一部分进城农民仍需依靠农村土地及其收益维持基本生存。
《中华人民共和国农村集体经济组织法》的出台，首次以立法形式明确，因就学、务工、经商等原因进城的农民，并不必然丧失农村集体经济组织成员身份，且在农村集体经济组织成员概念界定中，将农村集体经济组织成员的户籍认定因素扩展为“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”，为进城落户农民提供了更多法律保障。
保护进城农民的集体成员权益有利于促进城乡融合发展
保护进城农民的集体成员权益，是推动城乡融合发展的重要一环。在新型城镇化进程中，我们把推进农业转移人口市民化作为首要任务，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分尊重人民意愿，调动和发挥好人的积极性主动性创造性。这一以人为本的新型城镇化战略，不仅促进了人的全面发展和社会公平正义，也使全体居民共享现代化发展成果，对保护进城农民的集体成员权益具有重要作用。
在实现进城农民市民化进程中，依法保护其集体成员权益是重中之重。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次重申，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。需要注意的是，在此过程中必须充分尊重农民意愿，谨慎行事，不能简单以几万元就彻底买断农民的土地权益，而应充分考虑农民的长远利益，这也是对2024年7月印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中“以人为本”原则的贯彻执行。进城农民如同城乡之间的桥梁，其成员权益得到有效保护，将极大地增强城乡之间的经济联系，促进城乡经济协调发展，实现城乡融合发展。
稳定是改革与发展的基石。保护进城农民的集体成员权益不被剥夺、不受损害，对维护农村社会和谐稳定具有重要意义。首先，进城农民市民化并非一蹴而就，一方面需要降低城市入户门槛，增强城市社会保障的可及性，促进其更快融入城市；另一方面，在市民化之前，要依法保留农民的集体经济组织成员身份和成员权益，尤其是土地权益，保障他们不至于流离失所，让农村作为农民的大后方，对进城农民形成向上托举之势。其次，也必须充分考虑农民留城的意愿和不同的能力基础，对于愿意返乡的农民，通过保护他们的土地权益和财产权益，为其畅通回乡路径，避免其陷入困境。最后，保护进城农民的集体经济组织成员权益，能有效减少因权益受损而引发的社会冲突和矛盾，进而维护社会稳定，为城乡融合发展创造和谐的社会环境，还可以增强他们对农村社会的认同感和归属感，促使其更加积极地参与农村社会治理和公共事务。此外，保护进城农民的集体成员权益，还有利于引导人才返乡创新创业。乡村振兴，人才是关键。近年来，多个文件都强调了农业农村人才的重要性，并明确提出要创新人才培养模式，为乡村振兴培养专业化人才。相较于从城市引进人才支持乡村建设，引导“农二代”“农三代”及离村入城的“农一代”返乡参与家乡建设，更具有实施的可能性和经济效益性。因为这部分人无论是对农村村情的了解程度，还是对家乡的情感归属，都更为深厚。依法赋予部分离村农民的集体经济组织成员资格，或者在一定期限内保留他们的集体成员权益，将为引导其返乡提供更多便利，激发他们参与农村集体经济发展的积极性，为农村集体经济发展注入新活力。
农村集体经济组织法为进城农民权益保驾护航
农村集体经济组织法的出台，对促进农村集体经济高质量发展、全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展具有深远意义。作为该法的核心内容，农村集体经济组织成员制度为保护进城农民的权益，推动城乡融合发展提供制度支持。该法第二章专门就农村集体经济组织成员问题作出详细规定，第七章则明确了农村集体经济组织成员合法权益受侵害时的救济措施，从章节安排和条文数量上均凸显了农村集体经济组织成员问题的重要性。该法在农村集体经济组织成员内涵界定、确认规则、资格保留等方面，均体现出城乡融合发展的典型特色与时代考量。
考虑城乡融合发展实际，农村集体经济组织法通过多个要素来界定农村集体经济组织成员的内涵。该法第十一条明确规定了农村集体经济组织成员的定义，即户籍在或者曾经在农村集体经济组织，并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，且以集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民。这一规定既突出了户籍因素的重要性，又兼顾了城镇化进程和户籍制度改革的现实情况，将那些户籍曾在农村但现已迁入城市的居民也纳入其中。然而，并非所有进城落户居民都能被认定为农村集体经济组织成员。只有那些虽落户城镇，但并未切断与农村土地的联系，仍然以集体土地等财产作为基本生活保障的居民，才能被确认为农村集体经济组织成员。对于已经完全市民化并享受城市生活保障的居民，则不宜赋予或保留其农村集体经济组织成员身份。此外，实践中部分农村以户籍为唯一认定标准，导致挂靠户、空挂户等虽有本村户籍但并未在本集体实际生活的人员无法被排除在集体经济组织成员范围之外。为了弥补这一弊端，农村集体经济组织法第十一条在户籍基础上，增加权利义务和基本生活保障两个考量因素，使集体经济组织成员认定标准更加周延。另外，值得注意的是，农村集体经济组织成员的定义范围指向“居民”，而非原来草案中的“农村居民”。这一变化涵盖了“村改居”后农村居民全部或大部分转为城镇居民，但所在农村集体经济组织仍然保留的情况，体现了立法主动适应改革和经济社会发展需要的灵活性。
尊重城乡人口流动规律，法律对新增人口的集体经济组织成员身份认定作出了明确规定，其第十二条明确指出，对于因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为其成员。同时，对于因成员结婚、收养或政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般也应当确认为其成员。该条文实际上区分了两类情形。对于因出生而取得农村集体经济组织成员身份的情况，虽然基于出生事实，但考虑到农村集体经济组织成员的内涵界定并未完全脱离户籍因素，因此，出生取得成员资格也应以户籍在或曾经在本集体经济组织为基本前提，这也符合集体经济组织成员具有社区封闭性的制度逻辑和农民朴素的情感认同。例如，农村集体经济组织成员所生的子女，如果随父母一方落户并长期生活在城镇，难以推断其与父母另一方所在的农村集体经济组织产生权利义务关系和基本生活保障依托，则不宜再认定其为本集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，并非当然取得农村集体经济组织成员身份，其也存在虽然在本集体长期生活，却保留原集体经济组织成员资格等例外情形，自然不应再取得本集体经济组织成员身份。综合而言，该条文仅对新增成员可能涉及的法定情形予以列举厘清，并非当然赋予他们成员资格。
坚持以人为本，依法保留部分进城农民的集体经济组织成员资格。农村集体经济组织法第十八条明确规定，农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。即使因前述原因户籍转入城市，也不属于农村集体经济组织成员身份丧失的法定情形。进城落户人员，如果符合该法第十一条对农村集体经济组织成员内涵的界定条件，则为该集体经济组织成员，其享有受法律保护的集体成员权益。这是坚持以人为本、立法为民理念的重要体现。
农村集体经济组织法的出台与实施，将对农村集体经济组织的运行产生深远影响，并对当前农村集体经济组织成员认定标准中存在的单一化、片面化问题及成员固化的实践操作带来显著冲击。在完善城乡融合发展体制机制的目标指引下，对农村集体经济组织成员的认定及其权益保护，均需全面考量城镇化发展趋势和农村人口流动的现实状况。秉持尊重历史、实事求是、以人为本的基本原则，法律将依据农村集体经济组织成员身份的取得、丧失等变动规则，对实践进行规范化指导和矫正，进而将农村集体经济组织成员权益保护纳入规范化、法治化运行轨道，推动城乡融合发展，助力中国式现代化目标实现。
本文为国家社科基金项目“农村集体经济组织特别法人运行的百村实证研究”（项目编号：19CFX059）的阶段性研究成果。
作者：曹益凤 广东外语外贸大学土地法制研究院
来源：《民主与法制时报》2024-08-29
