【农地法律网编者】中国的城镇化正在加速推进，在这个过程中，城乡建设用地需求双双增长，怎么解决这个基础性的现实难题？深化土地制度改革，盘活农地成为最重要的一招。这方面，重庆市“地票改革”的做法走在前列，从制度上打通了农民土地财产权的实现通道，值得借鉴。

　　重庆市地票改革的主要思路是：以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。其主要做法有，首先是确权颁证，从2010年-----2012年，该市全面完成新一轮农村土地房屋登记发证工作，做到集体土地所有权证、宅基地使用权证和农村住房所有权证应发尽发。其次，2010年8月组建重庆市农村土地整治中心，出台了复垦标准体系，建立起市、区县、乡镇三级严格监管复垦机制，累计完成复垦20.1万亩，保障了地票来源真实可靠、数量充足。第三，注重依规推进，守底线、定边界、建规则，先后出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村建设复垦项目管理办法》等60个政策性文件和12个技术性文件，形成了“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体系。今年，《重庆市地票管理办法》颁布实施，这是我国首部专门规范地票的地方规章，标志着地票制度体系进一步健全。

　　截至今年5月上旬，重庆市公开举办了47场地票交易会，累计交易地票17.7万亩、353.4亿元，年均交易地票3万亩左右，与该市每年新增经营性建设用地规模大体匹配，地票市场平稳运行，价格调控在城镇发展可承受、农民权益有保障的合理区间。

　　我国深化农村土地制度改革，十分重要的是不能打破18亿亩耕地“红线”。从重庆市地票改革的效果看，这个“红线”是守得住的。该市实行先造地、后用地，地票生产过程中，复垦产生了90%以上的高质量耕地，实现了“占优补优”。而地票落地使用时，征地范围仅占耕地的60%左右，平均省出30%左右的耕地。截至2015年底，全市累计使用地票11.75万亩，实际占用耕地7.32万亩，实现了耕地占补平衡有余。

　　那么，农民和农村在地票改革中得到何种实惠？重庆市规定，复垦宅基地生成的地票，纯收益按85:15的比例分配给农户和集体经济组织。通过这一制度安排，重庆农村户均宅基地0.7亩，已参与地票交易的农户平均一次性获得收益约10万元，而农村集体累计获得的地票收益约125亿元，取得了助推农民脱贫增收和支持农村发展的“双收益”。

　　重庆市的地票来源于农村，尤其来源于边远山区农村，而落地于城镇，等于建立起统筹城乡发展的市场化通道。实行以来，相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺资金300多亿元。已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南两个承担生态涵养和保护功能的地区，引导了两地超载人口的转移，95%以上落在了承担人口和产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。

重庆市的地票改革是在城镇化、工业化、农业现代化的大背景下开展起来的，注重与户籍制度改革、新农村建设、深化农村金融改革、农业产业化等改革统筹推进，地票成为支持和配合相关改革的重要政策工具，产生了改革的综合效应。首先是发挥出市场在配置建设用地空间方面的作用，使得建设用地空间布局更切合实际需求，用地更加节约集约，也促使农村土地管理更加精细化，避免了有些地方在城市发展中出现的“空城”“鬼城”现象。其次是起到价格发现功能，地票作为有价证券，本身可以质押融资，也为农房抵押评估提供了估值参照。截至2015年底，重庆办理农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款144.23亿元，农房抵押融资166.9亿元，地票质押贷款12.23亿元。还有，地票为进城落户居民处置农村财产提供了路径，目前已有9.7万户进城落户居民申请复垦宅基地，实现带着财产进城。此外，地票为农村产权制度改革奠定了一定基础，引导农民成为农村土地市场的主体，有利于推动农村产权要素的市场化进程。

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