2011年底，经中央农村工作领导小组批准，农业部共安排全国24个农村改革试验区分别承担相关改革试验任务，以改革促进农业农村经济发展。时隔三年，2014年底，农业部又在全国新批了34个县市作为第二批农村改革试验区，并安排5个方面共19项试验任务。全国农村改革试验区数量达到58个，覆盖全国28个省（区、市）。

第一批试点主要围绕稳定和完善农村基本经营制度、改革农村产权制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六大制度建设推进改革。而第二批新增试验任务重点安排涉及中央确定的改革事项，需要创新政策制度或完善法律法规的改革事项，以及目标明确但具体办法还需要探索的改革事项，其中排在首位的就是深化农村土地制度改革。

从今天起，本报将持续关注全国农村改革试验区的试点工作。我们希望，为这项正在进行中的具有深远意义的农村改革提供专家、学者的真知灼见。

“‘十三五’时期深化农村改革任务艰巨紧迫，要以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导，坚持问题导向，聚焦突出矛盾，明确试验主题，寻求体制突破，积累可复制、可推广的经验，为全局改革探索路子。”近日，全国农村改革试验区工作交流汇报会在北京召开，国务院副总理汪洋如是强调。

正如汪洋所指出的，“试验区的试点工作直接关系农村改革进程，使命重大”“充分发挥农村改革试验区的示范、突破、带动作用”。会上，浙江温州、江苏洪泽、广东清远等第一、二批58个试验区中的8个试验区作了经验交流。

2011年底，浙江省温州市承担“农村产权制度改革”试验项目。温州一向被视为改革的前沿，《中国科学报》记者近日对他们的实践情况进行了采访。

入股建社红利初显

“农村产权制度改革是按建立健全市场经济体制、加快推进城镇化要求，对集体经济有效实现形式的探索。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员刘长全接受《中国科学报》记者采访时表示，“关键是消除当前农村集体产权依然存在的计划经济体制和城乡二元结构特征，解决产权不清、流转不畅、保护不严等突出问题。”

为对试验区设立以来改革试验的经验和遇到的问题进行总结，温州市委农办委托中国社会科学院农村发展研究所开展了“温州农村产权制度改革研究”课题。课题组先后与温州市相关政府部门及各区县农业部门座谈，并在村、农户两级开展问卷调查。作为课题协调人，刘长全曾多次前往温州调研。

他认为，温州市自试验区设立以来，实施政经分开、资地分开、户产分开、股改、地改、户改等改革举措，把握了农村产权制度改革的关键问题，在股份量化改革等方面也探索了许多经验。

“比如说，一些城中村、城郊区的集体土地上盖起了厂房、住宅楼，以前是村干部代管这些集体资产，现在要怎么做呢？”农业部农村经济研究中心副研究员、农村改革试验研究室副主任赵海告诉《中国科学报》记者，温州试点集体经济产权改革，他们以集体资产为媒介，建立股份合作社，量化股权、明细制度，保障农民对集体资产的股份享有。

温州市委副书记、代市长徐立毅表示，将村集体经营性资产量化到人（户），明确集体经济组织成员权，实现对集体资产产权长久化、定量化享有。在股权设置与确认上，引导农村不设集体股，只设个人股；倡导股权“生不增、死不减”静态管理；股权可继承、转让和赠予等。

数据显示，目前全市村集体经济组织股改完成率达99.6%，量化集体净资产165亿元、认定持股社员680.9万人。

“如何赋能股权，让村民增收，这是温州村级股改中最具借鉴意义的探索。”温州市委农办农村改革处处长徐炯介绍。股改赋予农民对集体资产的收益权能，可以直接按股分红。温州也试点开展了股权流转交易与抵质押，探索股权投融资增值新途径。

改革红利初显。苍南县河底高村经社员代表会议通过，以全社社员股权为标的物进行抵质押，获得苍南县农商银行授信2.5亿元，用于村民安置房建设和农贸市场提升改造。洞头县岙仔村将300万元集体资金量化到人后，组建资金互助会，用于会员开展海产养殖、捕捞和发展渔家乐，近三年时间获得收益120万元。

确权登记明晰权益

2015年8月，国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确可以在试点地区开展以农村承包土地的经营权抵押贷款。“这对完善农村承包土地权能、破解农民缺乏有效抵押物难题、提高农民贷款可得性具有积极的作用。”赵海指出。

作为试验区的温州自发探索，先行先试。《温州市农村产权交易管理暂行办法》已于2013年10月1日起实施，规定可以进行交易的12类农村产权包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等。

而不管是出让、互换还是抵押，这些流转交易的前提都是确权。如果农村各类产权不能明晰与稳定，流转交易也无从谈起。

2013年中央一号文件提出，要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，为农地改革推进铺路。事实上，确权登记是很有必要的。

“基于一些历史问题和现实农情，农村土地承包经营权存在产权不清、缺乏保障等问题，土地地块也有边缘不明的争议，在流转或征用时可能会发生不确定的风险和矛盾。”赵海告诉记者，“确权登记也是以国家意志满足农户维护土地权益、保障其财产权的内在需求。”

2011年，温州市将农村土地承包经营权确权登记作为重要改革试验项目开始试点。2013年，土地确权工作逐步全面推开。刘长全所在的课题组调研表明，286个有效样本户中的70.6%认为确权有必要，281个有效样本户中的23.1%表示愿意负担确权中定位、画图产生的费用。

“将确权分解开来，一方面是包括丈量面积、空间定位、画图、颁证等在内的事务性内容，另一方面则是对承包经营权作为一种财产性权利长久不变的承诺。后者是确权的本质所在。”刘长全在其考察报告中写到。

他还发现，仅就事务性内容来说，各项内容对农民的价值也是不同的。“确权过程中，实测面积可以解决耕地变动引起的证实不符问题，但仅限于此，确权对农户的价值依然有限。据调查，农户更关注定位和画图等在承包经营权的明晰、保护与继承中的作用。”

总的来说，“通过改革，赋予农民更多财产权利，在更加有效地维护农民财产权益的基础上推进城乡要素平等交换、流动，激活农村资源，为新常态下中高速经济增长的实现注入新的动力。”刘长全向记者表示。

流转交易广泛保障

“稳定土地产权和推动土地流转是现代农业建设过程中相辅相成、不可偏废的两个方面。稳定不意味着不流转，而是让农民成为土地承包经营权流转的主体。”刘长全说，改革的方向不应局限于促进流转，而应是更广泛地保障流转。

2011年，温州市提出建立土地合作社，并将其放在土地承包经营权流转制度改革的中心位置。赵海认为：“按入股土地面积所占股份比例享有土地流转、征收补偿和安置等权益，体现了土地的价值和优势。”

刘长全表示：“土地合作社为农户提供托管土地的渠道，可破解耕地供求信息分散于众多主体引起的信息不对称、受让方与众多出让方交易引起的交易成本高两大难题。”不过，他也指出，引入土地合作社的一个重要目的是构建新的土地管理主体，促进土地流转，特别是规模流转。这本身与农户的目标也不完全一致。

“农户关心的是流转的选择权以及其后的权益保障等，规模连片流转不构成农户的目标。应防止一些基层干部将促进规模连片流转作为强制流转土地的借口、将土地合作社变为强制流转的工具。”刘长全建议。

土地流转之前需要评估其价值。“当前各地普遍缺乏土地资产评估的专门机构以及抵押资产评估的相关办法。”赵海建议，可以依托地方建立的农村产权交易平台，如土地流转服务机构，构建土地经营权评估的专业化服务机制。

“如果农村里面没有交易平台，往往村干部利用手中的职权进行灰色的交易，谋取个人利益，造成集体利益的损害。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示。

按照政经分开的要求，温州村集体经营性资产交易在农村产权交易服务机构中公开进行。“温州市农投集团和金投集团共同出资，设立了市农村产权服务中心，下辖8个县市相应成立农村产权交易分中心，108个乡镇和涉农街道建立了农村产权交易服务站。”温州市农村产权服务中心有限公司总经理郑朝晖介绍说。

数据显示，2014年~2015年10月底，温州市农村产权交易平台共完成交易1083宗、金额10.49亿元，交易后平均溢价18%。

“以保障为核心推动改革，既保障已发生和将发生的流转的权益，更保障不流转的权利和利益。只有在明晰产权、保护权益的基础上，市场机制才能成为推动土地流转的决定性力量，土地才能向最有效率的经营者流动。”刘长全说。