【农地法律网编者按】改革开放以来，随着国家农业税费免收、粮食补贴和惠农政策的实施，农民从土地上获得的收益增多，由此引发的土地利益纠纷相应增加。通过对海南省第二中级人民法院及辖区基层法院近两年来关于涉农土地案件的调研发现，基层政府化解涉农土地案件方面的职能管理尚存缺失。基层政府应当树立理性思维，健全机构、完善制度，才能做到进‘位’不出‘位’，有‘为’不乱‘为’，真‘为’求真‘位’。”

　　现状纠纷复杂冲突性强

　　海南省二中院调研显示，2012年该院审理一审涉农土地民事案件10件，二审259件，分别占年度民事案件864件的1.20%和30%；审理一审涉农土地行政案件120件，二审28件，分别占年度行政案件252件的47.60%和11.11%；2013年审理一审涉农土地民事案件5件，二审185件，分别占年度民事案件763件的0.70%和24.24%；审理一审涉农土地行政案件185件，二审65件，分别占年度行政案件309件的60.02%和21.23%。

　　同时，在该院辖区基层法院，2012年审理涉农土地案件1555件。在这些案件中，民事案件有1293件，占年度一、二审民事案件的19.22%。基层法院一审1024件，占涉农土地案件80%；行政案件有208件，占年度一审、二审行政案件442件的47%，基层法院一审60件，占13.60%。2013年审理涉农土地案件1643件，其中，民事案件有1278件，占年度一审、二审民事案件的17.6%，基层法院一审1088件，占15.00%；行政案件有317件，占年度一审、二审行政案件的59.92%，基层法院一审85件，占26.81%。

　　“从以上调研数据分析，除刑事案件外，海南民事、行政涉农土地案件数量多，占比大，上诉率高，在11%至50%之间。而且，涉农土地案件类型多，民事案件包括土地承包经营权、土地承包补偿费用分配等纠纷；行政案件包括土地登记、房屋拆迁等；刑事案件包括非法占用农用地罪等。当事人的诉求与选择纠纷解决方式多。”海南省第二中级人民法院院长王萍表示。

　　王萍介绍，涉农土地案件主体广泛，包括农户、合作组织、村民委员会、县乡政府等；涉农土地案件范围广，系列案件多。而且，涉农土地案件纠纷背景复杂、所涉关系复杂，加大了案件纠纷的化解难度。同时，因政府部门作出的土地行政具体行为存在瑕疵，常引发村民与政府部门之间的纠纷。

　涉农土地案件高发，有以下原因:首先，随着农村土地政策调整及新农村、城镇化建设，农民土地利益增加，但农村法律实施不力，由此造成土地利益冲突生成矛盾纠纷。其次，农村土地承包期限过长、面积过大、租金过低，这“三过”案件占涉农土地案件高达30%以上。另外，基层政府职能部门监管不力，2012年至2013年两个年度发生涉农土地刑事案件均是监管不到位所致。

　　问题基层执法存在瑕疵

　　调研显示，农业土地案件政策性强，法律法规庞杂，基层政府职能管理尚存缺失，亟待解决的问题很多。

　　王萍说，海南西部一些县的农业局，尚未设立农业执法大队和仲裁委员会，一些乡镇仍然未设立农业经济工作站。一些县虽然职能机构健全，但处于瘫痪状态。同时，在工作人员配置上，也存在不固定、缺乏专业性等问题。这些缺失均给化解涉农土地纠纷带来影响。

　　据介绍，当前，海南西部地区还没有形成县、乡镇、村委会三级监督管理农村土地制度与机制，各自为政现象突出。一些地方的预防涉农土地犯罪工作不到位，无相关预防制度。在大调解格局下，一些地方的社会联动调解机制运作不畅，政府部门没有起到领导、协调作用。

　　与此同时，政府职能部门很少受理案件，在化解纠纷时存在推拖、敷衍应付等问题。久而久之，农业、土地执法大队、仲裁委员会失去农民的信任。案件进入诉讼程序时，诉调对接又不到位。政府职能部门与司法机关沟通不畅，甚至不沟通，导致一些本该及时化解的纠纷案件未能得到妥善处理。

　　“涉农土地具体行政行为也存在诸多瑕疵。”王萍说，比如，有的国土部门给一块地颁发两个以上承包经营权证或土地使用权证，甚至乱发证。在未实施土地勘测卫星定位前，有的部门在确认土地经营权、使用权、承包经营权的四至界限时未到现场勘查，未对土地实际丈量，采取扬胳膊、模糊指定的方式，仅凭一方当事人口述就确定土地四至界限范围。

　　据介绍，在涉及农村土地行政行为中，有的具体行政行为程序不规范，未依法履行公告、告知义务，未依法送达；有的滥用行政自由裁量权，导致行政裁决显失公平；有的监管不到位，导致村民抢、占使用土地，无相关承包经营权证，同样引发纠纷。

　　对策扛起化解纠纷担当

　　基层政府如何在化解涉农土地案件上扮演更加积极的角色，让功能复归，做到进“位”不出“位”，有“为”不乱“为”，真“为”求真“位”?

　　王萍表示，基层政府要养成化解涉农土地案件的理性思维，即要符合农村土地市场发展的规律，形成依法化解矛盾纠纷的自身特点。

　　王萍建议，基层政府部门应明确涉农土地案件的利益诉求与矛盾争议的多元化。在大调解格局下，应完善基层人民调解制度，定位政府职能部门在化解矛盾纠纷的功能。政府职能部门的功能定位应在“为”与“位”上，体现在“能动、大局、为民”六个字。具体而言，化解涉农土地案件，政府职能部门要能动地去作为，找准位子，进“位”不出“位”；政府职能部门要有大局意识，有法可依，即有“为”不乱“为”；在化解矛盾纠纷时，政府职能部门要有“为民”主旨意识，做到真“为”求真“位”。

　为了更加积极化解涉农土地纠纷，基层政府部门应当健全农业、土地执法机构，在县乡(镇)设置涉农仲裁委员会，隶属农业部门，配备法律专业人员，并充分发挥农业仲裁委员会功能作用，同时强化农业、土地执法监察大队执法，使其执法活动积极主动、长效化、社会化。完善县、乡镇、村三级联动的土地台账管理制度，随时掌握每一块土地经营管理情况。

　　“构建村乡镇司法所、农经站、国土所、农业土地仲裁委员会、法庭双向互动、协同化解纠纷模式，一旦发生纠纷，从下至上或从上至下，均应互动、协同，积极参与化解纠纷矛盾。”王萍说，同时，政府部门应设立涉农业、土地保护专项资金和奖励制度，在县农业委员会设立涉农土地保护专项资金，监督管理和拨付使用专项资金。在乡(镇)政府设立涉农土地案件纠纷解决奖励制度，将村委会、人民调解委员会、乡镇农经站、国土所、司法所、农业仲裁委员会、乡镇包片领导、驻村干部作为奖励对象。

　　王萍表示，更重要的是建立事前、事中、事后监督机制，始终将纠纷案件控制在萌芽状态，将涉农土地纠纷案件的化解作为村级领导、乡政府包片领导、驻村干部业绩考核指标。通过这些举措，推动基层政府在化解涉农土地纠纷方面扛起更多的担当。

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