山东农民有望把土地承包权和房屋抵押给农村金融机构。这突破了现有农地管理法规，学者认为对中国土地制度改革具有示范意义      在中国现行土地管理法规中，农地承包权抵押一直是“禁区”。近日，山东省政府出台的一份文件有望在此方面有所突破。5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》（下称《通知》），明确提出农村土地使用权可抵押贷款。　　山东省政府出台的这份文件，主要是为了促进就业。而为了鼓励农民工返乡创业，《通知》提出：“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵（质）押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权”等“均可作为抵（质）押品” 。　　据牵头制定该文件的山东省劳动保障厅就业办副主任衣军强介绍，上述文件中的“土地使用权”，其实就是指农村土地承包权。而所谓“房屋产权”，也主要是指农民建在农村宅基地上的房屋。　　“农民工返乡创业，必须有资金投入。而农民工户籍在农村，允许以土地使用权抵押贷款，其实抵押的只能是农地承包权。之所以如此表述，是因为中国农地属于集体所有，农地承包权也是一种土地使用权。”衣军强对《财经》记者解释说。　　土地学者指出，按照现行《土地管理法》《农地承包法》，中国的农地承包权和农村宅基地使用权属于集体所有，不能抵押。而山东省的上述规定实际上突破了上述限制，该省农民，如果被认定为属“返乡创业”，就有望把土地使用权抵押给农信社等农村金融机构。这对中国农地制度的改革具有示范性意义。　　更有土地学者指出，依照现行政策，农村宅基地不能抵押。如果山东省农民能以房屋做抵押贷款，一旦实现了抵押权，房屋的所有权就会转移。而在现行政策下，农村房屋所有权易主，宅基地使用权也相应转移。这无疑等同于“宅基地使用权抵押”，更是具有地方制度性创新的价值。　　据《财经》记者了解，上述《通知》出台前，山东省发改委、财政厅、劳动保障厅、农业厅等20多个部门参与调研和协商。同时，山东省政府也就上述条款征求了中国人民银行济南分行、山东银监局的意见，“几乎没有什么分歧”。　　作为负责农地承包合同管理的部门，山东省农业厅一位不愿透露姓名的官员告诉《财经》记者，山东省政府《通知》规定“农地承包权可作为农民贷款的抵押品”，这是一种地方性的激励政策，其目的主要是为了拓宽返乡创业农民的就业渠道。　　对农地承包权抵押问题，山东省农业厅上述官员认为，这只是一种新型的土地流转形式，并未改变农地的集体所有权，也没有改变农用地的性质。其在现实中能否真正执行，还要取决于农村金融机构是否接受农民把土地承包权作为抵押品。　　据山东省劳动保障厅就业办副主任衣军强介绍，近年来，山东省城镇居民就业已有了长效化、制度化的安排，但在农村依然存在“劳动力外流、学龄儿童留守”等问题。因此，降低农民贷款门槛，鼓励农民工返乡创业，是山东省政府未来工作的重点之一。　　据衣军强介绍，中共十七大报告提出“要促进以创业带动再就业”。2008年初，国务院出台了旨在促进就业的五号文件。为了贯彻落实中央政策，山东省借鉴外省经验，并结合山东省实际，提出“就地就近就业为主”，扶持“农业零转移就业贫困家庭”。农地使用权抵押贷款也是其具体措施之一。　　据《财经》记者了解，为落实《通知》的相关政策，山东省政府正在研究起草与之配套的相关文件，其中包括农地使用权和房屋抵押的操作细则。配套文件有望于7月底出台。