农民合作经济组织，若从1805年丹麦农民组建第一个地方农民联盟算起，迄今已有200多年的历史了。总结200多年来的发展历程，我们可以窥见，各国农民合作经济组织具有两种不同的发展模式：市场推动型和政府推动型。无论何种发展模式，政府的作用都至关重要。但在不同的发展模式下，政府的职能作用并非完全相同，从而对农民合作经济组织发展的影响也不尽相同。本文试图从典型的市场推动型和政府推动型国家的实践中，探寻和比较政府在其间的行为特征，以期对我国目前蓬勃兴起的农民合作经济组织的发展得出一些有益的启示。
　　一、国外农民合作经济组织发展的两种模式
　　世界各国农民合作经济组织的发展模式，依据其产生和发展的途径或促动力量，可以被归纳为两种：一种是市场推动模式，一种是政府推动模式。
　　所谓市场推动模式，就是农民在共同的市场需求下，为了提高市场竞争力和组织化程度，获取合理的市场交易利益，自我联合起来组成自己的服务组织的这样一种发展模式。这种发展模式的特点是坚持“民办、民营、民管和民受益”原则，不以承担政府赋予的任务为主要职能，政府不干预合作社的业务经营和内部管理，政府与合作社的关系是法律上的平等关系，政府的作用在于通过法律法规为合作社提供一个宽松而有序的发展空间，使合作组织在市场机制的作用下不断得到成长和壮大。欧美国家的农业合作社的成长模式基本属于市场推动模式，比较典型的有美国、法国、德国、丹麦等国家。
　　政府推动模式是指政府为贯彻农业发展战略，落实农业政策而号召农民联合起来，并具体指导和帮助农民组成具合作性质的农村经济组织的一种发展模式。这种类型的合作社，其组织体系、经济功能等都是在政府的直接推动下实现的。可以说，政府的推动，在合作社的产生和发展过程中起到了决定性的作用。因此，这类合作社往往带有官办的色彩。亚洲许多国家和地区的合作社成长模式都属于政府推动模式，如日本、印度、泰国、韩国、越南等都属此种模式。政府推动模式具有以下特点：一方面合作社是在政府积极推动下产生的，其发展和壮大均离不开政府的支持和援助；另一方面合作社要兼负政府委托的农业政策职能，将国家的农业发展战略落实到每个农户，不可避免地，政府对合作社的干预也往往较多。政府推动模式中最为典型的是日本农协。
　　二、两种模式下的政府行为比较
　　从各国农民合作经济组织发展的历程看，政府的行为包括立法行为、政策行为等等在其间的影响和作用都是客观存在且至关重要的，无论其发展模式属市场推动型还是政府推动型。但发展模式不同，政府行为的表现形式亦不同，对农民合作经济组织发展的影响和作用也不同。
　　在典型的市场推动模式下，政府并非无所作为，其行为特征大致可以归结为以下四个方面：（1）政府对农民合作组织的成立不加限制。甚至不要求到政府机关登记，农民合作经济组织完全是农业商品化或经济市场化的自发产物，是农民为保护自身利益的一种自愿联合。美国历史上最早出现的奶牛协会以及其后纷纷成立的“格兰其”组织，就是农场主们在农业不断商品化、市场化和应付随时爆发的农业危机的过程中，为了保护自身利益不受损害，而在销售、储运和加工方面所进行的联合。在丹麦，合作社的成立及运行自下而上，不需要任何权力机构的审批。当农民决定成立合作社时，只需满足如下条件即可：一是具有约束性的建立合作社的决议或者协议，可以是口头的，也可以是书面的；二是必须通过合作社的章程，可以是口头的，也可以是书面的；三是必须选举合作社的管理人员；四是有两个或更多成员的入社申请。（2）政府不充任农民合作社的管理机关。在美国等欧美国家，均没有特别的行政性公共机构管理合作社。合作社坚持所有者控制原则，即合作社为全体成员所有，由全体成员民主管理和控制，一人一票，人人平等，农民们自己制定章程，选举董事会和任命经营管理人员，合作社所获利润根据会员与合作社的交易额返还给会员。在丹麦，农民合作社独立于政府，合作社的最高机构“丹麦农业理事会”也不是政府组织，而是一个民间机构，是农民政治、经济利益的代言人，其目标是为农民创造最佳的经济环境，使农民得到最大利益的回报。（3）政府通过立法对合作组织的活动提供法律保护。美国政府为支持合作组织的发展，1922年，国会就通过了《卡帕―沃尔斯坦德法》，把合作社从《谢尔曼反托拉斯法》的限制中豁免出来，确立了合作社的合法地位，这对美国农业合作事业的发展具有划时代的意义。德国早在100多年前的1898年就颁布了合作社法，其后经多次修改、补充和完善，成为与公司法同等重要的主体法。加拿大有着比较完备的专门针对合作社的法律体系，在联邦一级，有适用于全国的《合作组织法》。在省一级，也有各自独立的合作社法律。在个别省，此类法律甚至高达13个。与其它欧美国相比，丹麦农民合作社的发展模式可以说是市场推动模式的一种极端形式，它几乎是世界上唯一一个没有对合作社进行专门立法或者制订规定的国家。但丹麦能成为世界上农民合作社最发达和拥有数量最多的国家，其根本原因就在于宪法赋予农民自由结社的权利。换句话说，丹麦合作社的蓬勃发展是受到宪法的极大保护的。（4）政府对农民合作社进行政策支持和资金支持。大多市场推动型国家每年都要从财政经费中拨出一定经费支持合作组织的活动，为其提供贴息贷款、减免税款等优惠经济政策。如意大利一个奶制品合作社，其新厂房投资的50% 是来自欧盟无偿的农业补贴。意大利中央政府和省政府还提供合作社运行所需的技术支持和培训，无偿在学校和社区举办普及和促进合作社发展的培训课程。法国政府从20世纪60年代开始，就特别重视并积极推动农业合作社的发展和完善，从财政、信贷、税收等方面，对农业合作社的发展予以支持和鼓励。如给予农业合作社的创办投资补贴，免收多种税费，提供低息贷款等。法国政府还通过制定《农业指导法》，将国家对农业的扶持资金大部分用于扶持农业合作社，对于合作社购买农产品加工和农业机械设备所需资金也给予一定比例的无偿资助等。德国政府为支持合作社的发展# 对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税，支持信贷合作社向农民提供低息贷款，给予合作社一定的财政支持。
　　在合作社的发展属政府推动型的国家，政府的行为特征更为鲜明：（1）合作社的建立靠政府的发动和扶持。例如，日本的农民合作社基本上不是农民的自发组织，而是在政府倡导、扶持下组织起来的。早在19 世纪末，明治政府为了摆脱农业落后和商品化程度低下的状况，就受西欧合作社理论和实践经验的影响，在日本广泛建立农民合作组织，从上到下形成了全国性的组织系统。二战期间，几乎吸纳了所有农户参加，并逐渐演变成政府的御用机构。战后，日本政府在全国普遍建立了官办色彩极浓的“农业协同组合”（即日本“农协”的全称），参加这一组织的农户高达99%以上。（2）政府是合作社的管理机关。由于属政府推动型的合作组织都带有一定程度的官办色彩，因此它必须接受政府的管理和监督。如日本政府对日本农协的子系统―――农村合作金融体系管理极其严格，其成立时要接受审批，运行时要接受随机检查和常规检查，干部改选、解散、清算等都要由政府发布命令并接受其监督。目前日本农村合作金融体系的高层机构―――农林中央金库虽已改成民间组织，但仍然受政府的很大制约。在印度，自1904年以来就建立了关于政府办合作社的立法，在这一法律框架下，“注册管理机关”作为政府推动发展、监督合作社行为的主管部门，拥有很大权力，甚至可以在合作社出现问题时直接插手合作社的管理。越南政府建立了自上而下的管理体系。政府对合作社进行统一管理，并颁布条例，对部、部级机构和地方当局管理合作社进行明确的分工界定。各级人民委员会也要依法在其辖区内负责对合作社进行管理。越南政府对合作组织的管理具体体现在以下方面：颁布、宣传和组织实施有关合作社的立法；解释和实施合作社发展的战略和计划；组织经营注册，指导合作社和合作社联合会的有关工作；组织教育和专业培训，提高管理人员和合作社人员的基本知识；依法进行合作社执法检查；组织并指导合作社的国际交流工作。(3) 政府将合作组织作为农业政策的执行机构。在日本，协助政府推行农村基本经济政策是农协的责任和义务。比如日本政府限制大米的生产，鼓励水田旱作的计划，就是由农协最终落实到每个农户的；同时，政府对农业生产的保护措施诸如价格补贴等以及先进农业生产技术的推广普及，低息贷款发放，都是通过农协的工作完成的。日本政府把分散的农户组织起来，置于国家的影响之下，可以说没有农协组织，日本政府的农业政策很难得以在农村实现。（4）政府为农业合作组织提供政策和资金方面的支持。在日本，政府对农协的补贴条件比其他法人更加优惠。在税制方面也推行不同于一般性营利企业法人税的“减税措施”，规定农协各种税收均比其他法人纳税税率低10% 左右。各都道府县也都有为促进农协健康发展而实施的补贴项目。日本政府为支持农协开展信用事业* 还给予贴息贷款或无息贷款等以确保农协的资金来源。（5）立法保护。日本政府为了保护合作社的发展，制定了一系列法律。1899年明治政府制定了“农会法”，1900 年又制定了“产业组合法”，1943年颁布了“农业团体法”，二次大战以后对“农协”的前身“农业会”进行了改组，恢复了合作组织的民主原则。于1947年通过了“农业协同组合法”，这便成为日本现代农业合作社的基本法律。在法律的保护下，日本农协目前已发展成为从中央到地方的具完整组织体系的日本最大的农民合作组织。
　　对比上面所概述的两种模式下政府的行为特征，我们可以清楚地发现，在不同的发展模式下，政府行为的表征及其对合作组织发展所产生的影响和作用是不同的。在市场推动模式下，由于政府对合作社的成立和营运不加限制，政府不是合作社的管理机关，因此较为充分地体现了合作组织的民办、民营、民管等性质，合作组织也由此而具有更为宽松和广阔的发展空间。而在政府推动模式下，合作组织被赋予了或多或少的官办色彩，被赋予了落实国家农业政策的职能，因此在接受政府管理和监督的过程中，在经营和拓展自身业务的过程中，难免会受到政府或多或少的干预。由此可见，政府行为的规范与否，行为边界界定的合理与否，是合作社能否健康成长或有序发展的前提条件。纵观世界各国合作组织发展的历史，我们不难看出，各国政府都对建立健全合作社的法律、法规体系以及政策支持体系十分重视。一方面，政府的行为需要用法律加以界定，需要用政策加以约束；另一方面，合作社的发展也需要用法律加以保护，用政策加以扶持。这也正是世界各国关于合作社的法律体系和政策支持体系十分发达的重要原因。这又进一步向我们表明，尽管市场推动模式和政府推动模式下的政府行为互异，但至少政府对农民合作组织的政策支持和立法保护这一点是共同的，不可或缺的。
　　三、几点启示
　　国外农民合作经济组织发展的两种模式及其政府的行为特征对我们的启示是多方面的。
　　首先，我们认为，现阶段我国农民合作经济组织的发展应以政府推动为主。从前面的分析我们可知，世界各国农民合作组织的发展无非两种模式，而在这两种模式下，政府行为特征各不相同，存在明显差异。这些差异是由各国不同的历史制度、社会经济制度、农村经济体制、农业发展状况及文化制度等诸多因素造成的。北欧一些国家的合作社传统色彩较浓，美国现代合作社商业性更强，而日本农协在政府推动下，则完全是一个半官半民的组织。日本大田原教授在总结日本农协的组织制度特征时曾说过的一段话对我们很有启发，他说：“本来日本政府是按照合作社精神制定和宣传《农业协同组合法》的" 但日本农民在封建制度下生活得太久了" 不可能在短期产生民主意识" 所以农协组织的成立正像人们批判的那样" 只是涂改了农会的招牌。更不幸地是" 农协诞生在必须延续战时农产品统购统销制度的非常时期" 农会解散后" 毫无选择余地让农协填补了农村组织的空白" 成为政府农业政策的执行机构。日本农协的这种命运是历史决定的" 作为合作社以这种方式起步实为不幸。但在日本那样的历史条件下" 不依靠国家的农业保护政策" 纯粹的合作社是保护不了自耕农的。”目前，我国农村经济体制正处于变革时期，农业生产十分落后，商品化程度极其低下，不少老、少、边、穷地区还未从根本上脱离自给自足的自然经济状态。在这种格局下，我们不能寄希望于农民合作组织从一开始就由市场机制的力量来推动，而应主要依靠政府的力量进行倡导和扶持。目前我国一些农村地区普遍存在的“支部& 农协”组织，与日本的农协在其性质上颇有相似之处。因此政府应大力支持其发展，并不断加以规范。视农业经济发展的实际和市场化状况，再逐步还其“合作经济”的本来属性。事实上，我国农民合作经济已得到了中央和政府的高度重视，党的十六大明确提出要提高农民进入市场的组织化程度，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又进一步提出要“支持农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织”。这应该是政府推动在我国农民合作组织发展过程中的具体体现。
　　其次，同世界各国一样，在我国，发展农民合作组织同样需要政府的立法保护。国外农民合作经济组织发展的经验表明，政府的立法保护是农民合作经济组织发展的重要前提条件。美国历史上，政府曾认为农民合作社是一种“垄断联合”，因此制定了《谢尔曼反托拉斯法》将合作社纳入禁止之列。直至国会出台的《卡帕―沃尔斯坦德法》取消了这一限制，才使合作社取得了合法地位，并获得迅猛发展。目前" 我国《农民专业合作社法》已于今年7月1日正式出台，使农民专业合作社这一合作经济组织形式取得了法人地位，但我国更多地以其他形式存在的农民合作经济组织，其法人地位尚缺乏法律支持" 外部发展环境也不太理想。绝大多数的工商行政管理部门对合作组织未加登记" 农民合作组织只能在民政部门按社团登记" 致使其不能以独立的经济实体开展各项经营活动" 农民在销售产品、签订合同、解决贷款等等方面还存在许多困难，其合法利益也因此得不到保障。因此如何在立法上明确我国已经存在和迅速发展的其它多种形式的农民合作经济组织的法律地位，应成为当前有关政府部门亟待解决的重要问题。
　　最后，政府应加大政策支持力度，同时应明确政府的行为边界。由前可知，政府的政策支持是合作组织两种发展模式下政府行为的共同特征。各国政府对农民合作组织，都从财政、税收、信贷以及各种服务等诸多方面进行支持和鼓励。这种支持一方面是为了给农民以帮助，另一方面也是政府要通过合作组织贯彻政府的政策和发展规划，并促进农业发展。也正因为如此，许多农民合作组织成为半官半民的准合作组织。但即或如此，绝大多数国家的合作组织仍然在经济上、政治上是独立的，政府并不以行政方式对其进行干预，更不从经济上对合作社进行控制。同时，农民合作组织不仅是在经济领域中发展，而且还在社会、政治、文化等多方面发挥着作用，成为代表农民利益与政府进行对话的桥梁，成为形式多样、功能多元、结构多层并推动城乡协调发展的农村主要政治、经济和社会力量。因此，我国政府作为我国社会公共利益的代表，作为市场经济运行的组织者、调控者和市场失灵的补缺者，在支持农民合作组织建立和发展的过程中，要把握好推动和干预的“度”，要明确自身的行为边界，既要避免过度干预，又要避免推动和干预不足，既要充分考虑农民合作组织作为微观行为主体的利益驱动，又要兼顾国家长期发展的需要。唯其如此，才能使我国农民合作组织不断发展壮大，并以此消减我国二元经济结构，促进社会主义新农村的建设。