(声明：本站转载本文只为传播更多信息，如作者不同意转载，请联系027-88386009或ndfcn@yahoo.com.cn） 当前，我国农村改革发展正站在新的历史起点上。新一轮农村改革的突破口究竟放在哪个支点上，成为政府决策部门和理论界广泛关注的一个焦点问题。 众所周知，30年前的中国改革率先从农村突破，而农村改革的突破口就是从调整土地政策入手，逐步形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但经过30年的改革，目前我国面临最严重的经济社会问题乃至政治问题，似乎都与土地制度有关联。从地方各级政府、房地产开发商，到城市市民、郊区农民以及乡村的普通农民，几乎所有地方都存在违犯我国现行土地法律、法规、政策的强烈冲动。一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，而解决问题的根本途径惟有“彻底变法”。人们不禁要问：新中国诞生后进行的第一场农村革命就是解决农民的土地问题；30年后进行的第二次农村改革仍然是解决农民的土地问题；60年后进行的第三次农村改革还是解决农民的土地问题。这种“马拉松”式的农村土地制度变革为什么会没完没了地持续进行下去呢？问题的症结就在于，自上世纪50年代中期以后我国实行农村集体土地所有制，使亿万农民失去了土地所有权，时至今日国家仍然没有恢复让农民合法拥有土地财产的权利。制度经济学派的创始人诺思曾经说过：“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权制度的安排，因而政府最终要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责” [1](P11)。 事实上，我国在建国之初确立的土地制度是“公益性土地归国家所有、经营性土地归农民所有”二元复合型产权结构。1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》，明确规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。当时，凡是分配给农民的私有土地财产，县级以上人民政府均发给土地所有权证，承认其自由经营、买卖、出租、典当、抵押等一系列权利。但在1955～1958年间，由于我国强制推行农业社会主义集体化改造运动，农民依照宪法和法律拥有的土地所有权和其他生产资料所有权很快就被剥夺了。到了1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式出台后，农民就连祖传下来的宅基地也被收归农村集体所有了。直到“文革”结束时，中国8亿多农民几乎处于一种“食不果腹，衣不避体，家贫如洗”的极端贫困状态。1978年底，全国农村人口年均收入只有70多元，其中在50元以下的特别贫困人口就有2.5亿人。全国平均每个生产大队集体积累资产还不到10000元，多数地方的农村甚至还不能维持简单再生产。于是在上个世纪70年代末、80年代初，安徽小岗村18户农民冒死搞起了土地“大包干”，由此拉开了中国农村改革的序幕。当时，农民群众真正期盼的是土地归个人所有而不是归农民使用，他们希望根据所有权而不是租佃权占有土地。但是，“在三中全会召开后不久、农村改革一开始，由于当时的特殊政治环境，用‘包产到户’取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把‘包产到户’和‘包干到户’统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验――‘永佃制’（即无限期租赁）来设计承包制。权衡过利弊，提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为不符合责任制概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。到1984年决定先定承包期为15年，看看各方反应，准备随机做出决策，再递增延长期。这样做，今天看来算不上最好的选择，但在当时却是不可避免的。总的来说，80年代初期的中国农村改革尽管取得了令人瞩目的成就，可是不论哪一项只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一堆问题待解决。而到1987年，中国农业的进一步改革受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，再也不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落。”[2](p150-151) 从上世纪80年代中期开始，与耕地承包责任制同步进行的林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）工作也因由此引起“乱砍滥伐”而被迫中断了。之后，我国农村土地制度改革仅仅局限于“延长耕地承包期”和“促进耕地使用权流转” 两项内容，而忽视了耕地之外广阔的国土资源如林地、草地、沙地、湿地、海洋资源和农村建设用地、“四荒地”(荒山、荒坡、荒沟、荒滩)、农民宅基地等的改革与治理。这说明，我国近30年来的农村土地制度改革是不全面的、不彻底的、不完善的。 2006年9月2日，国务院副总理回良玉同志在全国农村综合改革工作会议上作总结讲话时，明确指出：“我们在农村搞的‘大包干’，很好地解决了18亿亩耕地的问题，但耕地之外广大的国土资源（60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已严重制约农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐。”[3]其实，即使是18亿亩耕地的问题，至今也没有完全解决。譬如说，我国现行的农村集体土地所有制一直存在两大“制度缺陷”：一是农村集体土地所有权只能单项向城镇国有土地转移，由此造成了农业耕地资源大量的流失和浪费现象；二是农村集体土地所有制隐含着“土地产权模糊”和“集体成员权平等”的平分机制，由此造成了地权分散化和经营细碎化的趋势不断加剧，严重地影响和制约现代农业的发展。从1978年到2007年，全国耕地总面积由21.47亿亩下降到18.26亿亩，净减少了3亿多亩。即使是1996年中国政府提出了“要实行世界上最严格的耕地保护政策”以后，最近10年间全国耕地面积仍继续减少了1.24亿亩。从1978年到1995年，全国平均每个农户承包耕地面积由0.57公顷下降至0.41公顷，平均每个农业劳动力经营耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷。截止2007年底，我国耕地总面积已减少至18.26亿亩，其中有三分之一的省份人均耕地面积不到1亩，还有660个县人均耕地不到0.5亩，已经低于联合国粮农组织确定土地/人口承载力最低标准0.8亩的“警戒线”。如果按照我国现行的农村土地政策“路径依赖”继续走下去，那么让全国2.5亿个农户长期经营平均半公顷左右的有限耕地资源，必然将导致农民在高劳动强度和过密型种植模式下出现土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或负数的极端现象。 总的来看，迄今为止我国并没有建立起与社会主义市场经济发展相适应的现代土地产权制度，其主要构成要素包括：土地产权界定制度；土地产权配置制度；土地产权运营制度；土地产权法律保护制度。目前，我国9亿农民的土地权益仍得不到有效的法律保护，地方各级政府低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题十分突出，农村土地纠纷案件频繁发生，已成为导致农村社会不稳定的第一因素。追根溯源，问题的关键在于我国现行的农村集体土地所有制存在着法律上的所有权与其经济上的所有权相分离的“有意识的产权模糊”，致使其成为一些地方政府建立“第二财政金库”和政府官员与不法商人勾结起来谋取暴利的工具。相比西方发达国家农民拿土地换财富的做法，原本最具增值潜力的土地非但没有成为中国农民发家致富的主要来源，相反却在改革开放30年中造就了四五千万“三无农民”（失地、失业、无保障）这一独具中国特色的庞大弱势群体。据有关专家测算，从1952年至1990年，中国农民为国家工业化建设贡献资金11594.14亿元，这其中有13.2%来自农业税，有75.1%来自工农业产品价格“剪刀差”，有11.7%来自银行储蓄。但经过30年的改革开放，我国城市居民早已通过国有、集体企业股份制改造和楼市、股市等途径拥有了个人的财产性收入。全国9亿农民却由于失去了合法拥有土地财产的权利，而难以发挥土地作为增加个人财产性收入的“财富母体再生功能”。据有的专家推算，“自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地达到400万亩以上，25年间共征用农村集体耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产。”[4]“从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年农民无偿贡献的土地收益为7858亿元推算，则相当于农民无偿放弃了价值26万亿的土地财产权。”[5]这是导致目前我国城乡居民收入差距越拉越大最根本、最核心、最关键的一项制度障碍。因此，中国农民的土地问题不解决，其他几乎所有的经济社会问题乃至政治问题都不可能从根本上解决。 中国即将进行的“新土改”预料将成为今年10月召开的中共十七届三中全会讨论解决的最重要的一项议题。其改革的最终目标是“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，主要是让9亿农民真正从土地中取得合法性个人财产性收益的权利。为此，国家将进一步明晰农村集体土地的财产权归属，进一步完善政府土地征用制度，进一步延长农民承包土地经营权的期限，鼓励农村建设用地的市场交易和自由流转，甚至会允许农民宅基地的“永久性用益物权”等等一系列政策前所未有的重大突破。但在今后相当长一个时期里，凡是涉及国家“粮食安全”的18亿亩耕地和涉及国家“生态安全”的25亿亩集体林地私有化的问题，恐怕很难进入中央高层决策的正式议程。因此，我国新一轮农村土地制度改革的“第一道闸门”，应该放在产权归属争议不大、且对整个国民经济发展影响较小的农民宅基地上（大约2亿亩），国家应鼓励和支持各地积极探索宅基地流转和抵押的办法，并在法律上赋予农民对宅基地的永久性用益物权。这对于我国整个农村土地制度的变革乃至农村经济社会都将产生巨大的影响。同时，“我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但我国国土辽阔，自然资源和劳力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来。””[6](p849)因此，我国下一步我国土地制度改革的重点应从偏重于农业耕地使用权的改革，逐步向耕地之外的林地、草地、沙地、湿地、江河、湖泊、海洋和农村建设用地、“四荒地”(荒山、荒坡、荒沟、荒滩)、农民宅基地等诸多领域延伸和拓展。但不管怎样改革，我国建立现代土地产权制度法律体系的基础和前提是，必须首先明晰和界定涉及9亿农民切身利益的土地财产权归属问题。世界著名的发展经济学家德尔博格曾经提出：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”。这说明，广大农民群众对国家依照宪法和法律赋予他们完整的土地财产权有着强烈的需求。从这个意义上说，今后我国农村土地制度根本性的变革还有很长一段路程要走。 参考文献： [1]道格拉斯・C・诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，2002. [2]杜润生.中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005. [3]回良玉.在全国农村综合改革会议上的讲话[Z].中国农业信息网（http://www.agri.gov.cn），2006-9-21. [4]乔新生.工业反哺农业应当从土地入手[J].人民论坛，2006，（18）：40～41. [5]崔克亮.建立权利平衡、结构稳定的农村社会――中国社科院研究员党国英谈农民组织与农村社会稳定[N].中国经济时报，2005-06-27. [6]国家农委.关于积极发展农村多种经营的报告[A].21世纪乡镇工作全书编委会.21世纪乡镇工作全书[M].北京：中国农业出版社，1999.     通信地址：464000 河南省信阳市谭山包・信阳师范学院图书馆  张新光书记/教授收 联系电话：013939708336（手机）/ 0376-6392861（办）/6393322（宅） 电子邮箱:  zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn /zhangxg482@163.com