编者按:30年前,农村家庭拥有土地承包经营权开启了中国土地改革,乃至经济改革的序幕；30年后,握有“经营权”的农民却在农地被动(征地)流转中难以收到相应的土地增值收益,在主动(入股、出租、转让)中屡碰“红线”。 　　中国土地改革能否仍从土地承包权领域改革再起步?农业部课题组提出,用土地永包制来解决土地规模经营难题。 　　“农村土地承包期三十年不变”是目前政府给农民手中的土地期限,课题组专家希望土地承包权永久“稳定下来”,成为农民永久性的财产权。不过,无论哪种承包年限,农地有效、有序流转是解决农地搁荒、规模经营,保障转让收益的关键。 　　土地承包权期限能否延长?经营权仅限“经营”?如何促使农地有序流转?和国内众多研究土地改革的专家们一样,农业部相关课题也落定在上述土地承包权领域上。 　　记者获悉,于今年上半年完成的、农业部软科学委员会委托研究课题提出,用土地永包制即永久性的土地承包权,来促进现代农业发展、解决土地规模经营难题。 　　“土地承包期年限是土地改革的重要内容之一。”该课题组成员、中国社科院农村发展研究所副研究员王小映对记者分析,尽管土地承包权不一定实施“永包制”这个名称,但多数接近决策层的土地问题专家建议把承包权期限进一步延长。 　　记者采访多位参与政府相关部门课题的土地专家们一致判断:新一轮土地承包权的“新步伐”锁定在“稳定、延长承包期”,并赋予承包权更深范围的权能,在此基础上开展有序、有规流转,并使得农民获得流转带来的收益。 　　土地永包制 　　“农村土地承包期三十年不变”是目前政府给农民手中的土地期限,课题组专家希望土地承包权永久“稳定下来”,成为农民永久性的财产权。 　　“目前的年限比城市用地(70年)还短,在现实中造成了很多问题。”王小映表示,首先,学者和基层政府管理者对此有各种理解:承包期到后,集体或国家收回土地再“发包”,也有地方判断―――今后土地承包不再调整了,永远承包下去。 　　王小映在调研中还发现,还有更混乱的解释,如有地方把征地补充和年限挂钩起来,也就是说,算出30年期限的农地补偿平均值,只补偿未达到承包期的年数。 　　为此,课题组认为,土地承包期应该有更长的期限。从操作路径上,课题组提出两点建议:一是,给农民承包地永久继承权。即土地永包可以通过给农民承包地永久继承权实现,给永久继承权就是自动启动了永包制。 　　二是土地承包现状不变,在30年承包基础上顺延。以县政府名义发放土地永久使用权证书,代替土地30年承包证书。 　　“这有利于形成共识。”王小映分析,长久性的土地承包权有助于限制过频的土地调整、稳定地权。当然,也有利于促进土地流转、集中,形成农业规模效应。 　　在课题组专家看来,土地永包制不仅仅解决上述问题,更重要的是厘清了农民和集体对土地的分权问题。 　　“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突,集体是什么,边界不清楚。”中国改革发展研究院农村经济研究所助理研究员夏锋称。 　　按我国现行《土地管理法》规定,农村土地属于三级所有,即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表,但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊,由谁来代表集体实施其权利与义务难以确定,“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次,在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。 　　因此,尽管土地承包权归属农户,但集体常常直接“干预”农户土地承包地流转和收益。 　　对此,课题组认为,土地永包制可以解决集体和农民合理分权。即农村土地所有权包括土地的占有、使用、收益和处分四个方面,若干个具体的权利,它们是一组权利束。 　　其中,集体作为土地所有者有土地的处分权,即土地继承和转让中的监督管理权。农民作为土地经营主体,有土地经营过程中的全部权利,即完整永久的土地使用权,包括继承权。国家有对土地进行规划、利用和征用的权利。 　　“实质上,这种永包制使得‘集体’在土地承包制上让位,农户或农民直接拥有土地承包地的财产权。”一位土地专家分析该政策建议。 　　“除非特殊情况,农地不能从农民手里收回。”王小映分析,“在不改变用途的前提下,农民有权转让农地,并得到相应收益。” 　　除土地承包权永久化建议,课题组还提出要扩展承包权的权能范围。 　　课题组认为,从目前土地政策和法规看,农民现在已经有了承包地经营权、收益权、转让权、出租权、入股权,但距完整的土地使用权还差抵押权,即用农地向银行抵押融资贷款等。 　　“出租、入股等形式各地方都在尝试,但从来没有践行过抵押权。”王小映分析,原因是,土地登记不完善容易产生纠纷、土地变现难银行需要控制金融风险等。 　　“实质上,从别国经验看,由于要考虑农民利益,土地抵押不是真正的商业抵押。”王小映称,他去越南考察调研发现,“土地抵押”常常和政策性贷款结合起来。如把农地“抵押”后,可以获得政策性银行设计好小额贷款项目。 　　这种贷款与土地价格无关,实际上是扶持农业、农民的措施,但同时也有利于控制银行风险,“毕竟是有土地在那押着。”王说。 　　建立农地流转配套机制 　　无论是30年承包期还是永久性承包年限,农地有效、有序流转是解决农地搁荒、规模经营,保障转让收益的关键。为此,课题组建议,要建立相应的农地流转机制和体制。 　　首先是要搭建两个载体:农地流转的中介组织和持有绿色证书的专业农民。中介组织的职能是“中间保有,再行分配”,即购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民,也就是持绿卡的专业农民。 　　这样,前者是农地的流转者,后者是农地的接收者。而农地流转的中介组织可以相应的享受两项政策:一是减税,只要将土地使用权出让给中介组织,农户就可以获得出让土地所得的税收优惠；二是对租地给中介组织的农户,由中介组织一次性付给租期内全部租金,以引导农户将多余土地出让或出租给中介组织。 　　而对从事农业经营、有扩大土地经营规模积极性,有一定经营业绩和专业知识的农民,授予“持绿卡专业农民”称号。这类农民在购进或租进农地使用权,享受税收、信贷方面的优惠政策,并成为支农资金扶持和培训进修的重点对象。 　　其次,制定相关税收政策。如建议某一家国有银行独家经营土地转让方面的信贷和相关业务,规范土地转让中的资金往来,发放土地转让长期低息贷款,支持农民土地转让；如果农民之间用于农业的土地转让,给予免税,除此外,“前提是农地土地承包证规范化”。王小映表示,目前农田土地承包证是一户一证,即该户所有地都在一个证中。如果转让其中一块地,没法形成正式转让合约。 　　据本报了解,地籍管理一体化已经排入国土资源部相关议程,该部门正在积极研究开展城乡统一包括农地、农村集体非建设用地统一登记制度。 　　“有效流转的根本障碍在于耕地的社会压力过重。”江西财经大学统计学系教授胡瑞卿强调土地之外的社会背景。 　　胡认为,保障农村居民最低生活和稳定农村劳动力就业,是国家和社会的两大目标,不应该完全由农户承包的耕地来承担。然而,中国的耕地却承载着巨大的社会压力:7亿农村居民的最低生活保障压力和5亿农村劳动力的就业压力。也就是说,耕地巨大的社会功能,加深了农民的“恋土情结”。 　　“我国经济已经得到了长足发展,不应该再把土地和社保放在一起了。”夏锋称,政府要承担更多的农村社会保障功能,而土地更应该承担财产性功能,即今年中央一号文件中提到的“让土地成为农民财产性收入来源”。