作者：王博勋
来源：《中国人大》2019年第9期
继去年8月民法典各分编草案首次集体亮相全国人大常委会会议后，今年4月，民法典物权编草案再次提请常委会审议。据了解，相较一审稿，草案二审稿调整了体例，进一步分为通则、所有权、用益物权、担保物权、占有五个分编，完善了农村集体所有土地的相关制度，并针对现实问题就业主建筑物区分所有权、居住权等作出规定。
审议过程中，常委会组成人员表示，物权编是民法典的“重头戏”，草案在全面深化改革的大背景下进行了相当程度的制度深化和完善，二审稿较好地回应了广大人民群众关心的一些社会热点问题，体现了对公民权利的重视和保护。委员们又就如何进一步完善草案提出了意见、建议。
落实“三权分置”，完善相关制度
深入推进农村集体产权制度改革，是党中央作出的重大决策。全国人大常委会对物权编草案进行初次审议后，法工委通过召开座谈会、实地调研等方式，多方面听取意见、建议。其中，有的常委会委员、地方和部门提出，草案应对农村集体所有土地的征地补偿、土地承包经营权等相关制度予以完善。
就此，草案二审稿作出三项修改：一是完善征地补偿制度，增加规定“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付农村村民住宅的补偿费用”。二是落实“三权分置”制度，根据党中央有关精神和修改后的农村土地承包法，对草案“土地承包经营权”一章的相关内容作了完善，明确承包期届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包；土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权；流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。同时，删去关于耕地不得抵押的规定，以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要。三是与正在审议的土地管理法修正草案相衔接，作出相关规定。
审议过程中，杜玉波委员指出，草案第11章“土地承包经营权”部分作出重要修改，增加了“三权分置”的相关规定，确认了从土地承包经营权中可以分离出经营权，这种经营权可以流动或者市场化。“这是一个重大的进步，是对农村土地产权市场化的又一次深化改革！”他同时提出，建议完善过度资本化运作的防免规定。
“草案应当为农村集体产权制度改革留出空间。”刘振伟委员表示，改革的目的是实现集体资产最大化利用、市场化利用，把集体的死资产变成活资产，保值增值。改革之后，成员股权的确认、流转、有限处分等问题都将被提出来，超出了现有规定，建议对农村集体经济组织成员权作进一步研究。
乃依木·亚森委员建议，对草案关于征地补偿规定中的“公共利益”作出具体解释，对其范围进行限定，防止在实践中随意扩大征收土地和房屋的范围，侵犯公民、企业和其他组织的合法权益。同时增加规定，由司法机关参与评定，以确保和维持公正性。
住宅建设用地使用权期间届满续期缴费问题关系广大群众的切身利益，百姓十分关注。廖晓军委员指出，虽然草案增加了相关内容，但有关法律法规没有同步跟进修改和完善，可能会直接影响千家万户对于未来负担的预期。建议在审议民法典物权编草案的同时，研究一揽子修改城市房地产管理法、土地管理法等相关法律和行政法规，明确住宅建设用地使用权续期的期限、续期费用支付标准、办法、方式，以及缴纳或者减免的具体规定。郑功成委员建议，在草案中明确宅基地的使用权期，为居民提供清晰且稳定的预期，带动市民下乡，城市资本流向乡村，推动乡村振兴。
强化权利保障，致力解决小区业主“三难”问题
业主大会、业主委员会成立难，公共维修资金使用难，以及物业管理不规范、业主维权难一直是小区业主面临的三大难题。为强化权利保障，致力解决小区业主“三难”问题，草案二审稿作出相应修改。委员们纷纷表示，草案对群众普遍反映的突出问题作出针对性规定，较好地回应了人民群众的热切期待。
针对业主大会、业主委员会成立难的问题，草案增加规定：“居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”殷一璀委员指出，在基层实践中，如果没有业主大会、没有业委会，业主就像一片散沙。建议给予设立业主大会更多的法律支持，将“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”中的“可以”修改为“应当”。
针对实践中存在的一些小区业主大会、业主委员会建设不规范、履职不到位，甚至有的业主委员会由少数人掌控、侵害小区业主权益的情况，刘海星委员指出，普通业主遇此情况，由于缺乏组织和反映渠道，往往无法获得有效救助。建议强化相关规定，增加对业主大会和业主委员会日常运作监督的内容。
根据草案一审稿，使用建筑物及其附属设施的维修基金，应当经参加表决专有部分面积四分之三以上的业主且参加表决人数四分之三以上的业主同意。有意见反映，这样严格的表决要求会导致公共维修资金使用困难，影响小区业主权益。为解决这一难题，草案二审稿完善公共维修资金使用的表决程序，降低通过这一事项的表决要求，将“双过四分之三”同意修改为“双过半数”同意。同时，根据地方实践经验，草案增加规定“紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的，业主大会或者业主委员会可以依法申请使用维修资金”。委员们表示，这一修改降低了业主对使用公共维修资金事项表决时形成决议的门槛，可以有效避免久拖不议、久议不决的现象，有利于缓解公共维修资金使用难的问题。
此外，草案还与合同编草案中“物业服务合同”的内容相呼应，增加相关规定。针对小区内违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道等的行为人拒不履行相关义务的情形，草案增加规定“有关当事人可以向行政主管部门投诉，有关行政主管部门应当依法处理”，以加强对业主维权的保障。
明确居住权无偿设立，进一步改善营商环境
物权编草案一审稿首次规定了居住权，对保护弱势群体具有十分重要的意义。草案二审稿进一步完善居住权制度的相关规定，明确居住权是无偿设立的用益物权，并对居住权合同的内容进行规范。
在山东省人大常委会副主任王良看来，居住权入法是为了完善我国住房保障体系，实现“住有所居”的住房保障目的。他建议进一步完善有关规定，对居住权的限制、居住权人的义务、所有权人的义务、纠纷的解决等问题作出详细规定。他同时指出，不能忽视该制度的规定与涉及婚姻、继承制度相关规定的衔接与呼应。
关于居住权的设立，草案规定了合同约定和遗嘱设立两种方式。刘海星委员指出，除了这两种方式，法律实践中还存在通过司法判决设立居住权的情况，建议作相应修改。针对实际生活中婚姻家庭、继承等领域大量存在的居住权未登记的情况，李飞跃委员建议在草案中增加对这类“事实上的居住权”的救济措施和补充规定。
进一步改善营商环境，赋予当事人更大的自主权也是此次草案修改的重点。为此，草案简化规定抵押合同和质押合同的一般条款，允许担保合同对担保财产只作概括性的描述，并进一步明确实现担保物权的统一受偿规则，即已登记的，按照登记的时间先后确定清偿顺序，已登记的先于未登记的受偿，未登记的按照债权比例清偿。
审议过程中，一些委员提出，应当继续研究建立动产和权利担保物权统一登记制度，并适时在物权编中加以规定。“这是立法中的一个难题，涉及财产种类众多、情况复杂，可能立法过程中相关部门分歧比较大，但也是立法绕不开的问题。”王东明副委员长表示，在实践中，长期以来把登记作为一种行政管理方式，而较少看作物权的公示方式，导致不同的政府部门分别管理不同类型的动产和权利的登记事务，部门之间登记系统不联网，始终没有建立起统一的动产担保登记制度。这样，既导致了登记规则的不统一，给办理登记带来极大不便，也影响登记信息的充分披露，甚至有可能给欺诈行为提供可乘之机，妨碍交易的安全和秩序，不利于营造良好的营商环境。
在欧阳昌琼委员看来，实行集中统一的担保物权登记制度，是进一步改善我国营商环境的需要，也是企业融资的需要。他建议在物权编草案里作出原则性规定，至于如何集中统一登记，还需根据我国实际情况再作更深入的研究，可以授权国务院制定相应的管理办法。
编辑审定：曹益凤
