杜茎深，中共广东省委党校管理学教研部。
陈箫，浙江大学城市学院。
于凤瑞，广东外语外贸大学土地法制研究院。
本文系国家社会科学基金青年项目（19CFX060）的阶段性研究成果。
本文原刊于《中国土地科学》2020年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：研究目的：基于土地立体利用趋势，剖析秉承三维思维的产权管理，以期为土地领域的实践问题解决提供思路。研究方法：文献分析法，归纳演绎法，对比分析法。研究结果：传统土地管理不能精细化描述、界定和管理三维产权空间，需法律界定空间权利、三维宗地、立体土地一级开发、空间供应、立体相邻空间利用关系、已出让用地的空间范围和空间登记等规则；需从编制空间规划和优化空间管理等角度变革行政程序；需三维地籍、三维土地核查、立体可视化技术和三维管理信息系统等技术支撑。研究结论：应加快土地立体利用专门立法，优化行政审批流程，并以三维地籍为核心，开展相关技术和标准规范研究，创新三维认知理念，以推动土地立体利用及其产权管理。
关键词：土地管理；产权；土地立体利用；空间资源；三维思维
1 引言
土地立体利用是在现代建筑技术支撑下，探寻城市病破解之道与节约集约用地之法的产物。秉承二维平面思维，过去30多年大规模的建设用地扩张支撑了传统城镇化“暴风骤雨”式发展，但也带来了环境恶化、交通堵塞、资源匮乏等诸多城市病。新型城镇化战略重构了中国城市空间发展逻辑，尤其是城镇开发边界划定，使得高密度、立体化土地开发成为新常态。目前，北京、上海、深圳等大城市都开展了土地立体利用，雄安新区则致力于打造国土空间立体开发示范区，城市开发向地上地下空间不断延伸。以深圳市前海自贸区为例，规划用地面积约15km2，但地下开发规模高达600万m2，是地上开发规模的23%左右，规划就业和居住人口为110万，旨在建设高密度立体城市。
2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”。这样，土地不再是二维平面思维认知的“地皮”概念，而是涵盖地表、地上、地下各类要素的空间资源。相应的，土地管理将从传统切块式向立体分层式转变，背后需从理念到实践的系统性变革。以深圳市某一依托轨道站点建设的地下车库为例，其归属在地表产权人和地下空间开发者之间存在激烈争执。再如某地下商业用地，竞得人在建设过程中发现其与地下排水箱涵存在空间冲突而不得已申请解除出让合同。更有甚者，某综合交通枢纽因地下空间水平投影面积超出地表用地红线而无法报批。可见，传统土地管理模式不能精细化描述、界定和管理三维产权空间，导致潜在产权纠纷和社会稳定风险。
国外学者对三维产权管理研究以2001年国际测量师联合会（FIG）成立三维地籍工作组为始端，迄今召开了6次国际研讨会，讨论领域涉及技术、法律、组织等议题，尤其对三维产权界定与立法、国际比较、三维登记等开展了一定研究。总体上，对非技术问题研究严重滞后，致使国际社会没有建立起真正的三维地籍。国内学者对面向三维地籍实施的产权管理几乎没有涉及，大量研究聚焦空间权的法律属性、经验引介与制度建构等。但这些文献大多认为空间权生成是与土地权利相分离的结果，将空间视为异于土地的存在，空间权异于土地权，甚至否定物权法业已确立空间权利事实，脱离了土地公有制下分层设立建设用地使用权的建构逻辑和实践需求。事实上，地方政府习惯于将土地立体利用视为“上天入地”的纵深开发工程，尤其受“谁投资、谁所有、谁受益”逻辑影响，着眼于工程技术问题解决。土地产权是经济社会组织的重要组成部分，是有关规划和土地利用政策讨论的中心问题。参照FIG关于三维地籍研究领域的划分，本文拟从法律界定、程序变革、技术支撑等方面探讨土地立体利用背景下的产权管理路径与相关问题。
2 法律界定
2.1立法现状
目前，中国调整土地立体利用的专门立法付诸阙如，涉及内容主要是规范地下空间开发的相关条款和单行法规。按调整对象可分为两大类：
一是人防工程立法，主要对平战结合的地下人防工程建设作了原则规定。如人民防空法（1996年颁布，2009年修订）第5条第2款“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”、第14条“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，当兼顾人民防空需要”等。《中共中央国务院中央军委关于加强人民防空工作的决定》（2001年）进一步要求“明晰人民防空设备设施的产权，实行产权与使用权、经营权的分离，把使用权、经营权推向市场，有偿出租、转让，为经济建设服务”。与之同时，各地也陆续发布了实施性办法。
二是民用工程立法，主要是对地下空间规划、用地、建设和登记诸环节予以规定。1995年，原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利”。1997年，建设部发布《城市地下空间开发利用管理规定》，首次将地下工程分为单建和结建。各地发布的地下空间开发办法基本沿用了这一分类框架。如《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（2008年）等。2007年，物权法第136条明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。同年，原国土资源部发布《土地登记办法》，将宗地定义为“土地权属界线封闭的地块或空间”。2014年，国务院颁布《不动产登记暂行条例》，明确不动产登记簿的登记事项包括“空间界址”。
以物权法颁布为界分，地下空间开发立法呈现明显阶段性特征。物权法颁布前，主要关注地下空间的资源属性，从规划管理和工程建设角度规范地下空间开发。物权法颁布后，地下空间的资产属性逐步得以重视，地下建设用地使用权出让登记等得到不同程度规范。根据北大法宝检索“地下空间”，物权法颁布前关于地下空间的部门规章与规范性文件仅为1部，地方性法规规章与规范文件为3部，物权法颁布后对应的数量分别为3部和121部。
总体看，中国土地立体利用立法主要存在以下问题：一是立法位阶低，缺乏顶层设计。如《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》（2009年）第11条规定“地下空间建设用地使用权实行分层的登记，即将地下每一层作为一个独立宗地进行登记”，与宗地管理实践存在显著冲突；二是缺乏配套技术标准和操作指引，可实施性不足；三是忽视地上空间利用，缺乏地上地下空间一体化立法；四是工程思维主导政策制定，尤其是单建与结建分类属典型工程逻辑，权利保障明显不足。
2.2立法建议
现代物权理论继受于公元前7世纪形成的罗马法，是对农业时代土地平面利用关系的理论概括。考察德国、日本、台湾地区等域外立法实践，空间地上权与普通地上权并无质的差异，均将空间地上权视为地上权之特殊情形。中国物权法也遵循相同逻辑，将空间权利纳入建设用地使用权制度体系。然而，立体空间形态及其交互关系错综复杂，面向分层设立建设用地使用权实践需求，本着改革于法有据原则，需立法界定土地立体利用的产权关系。
一是理顺空间权利关系。物权法第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定”。换言之，除全国人大及其常委会外，任何人都无权创设新的物权种类和内容，否则在法律上归为无效。从域外经验看，土地立体利用现实形态与空间权利类型多样，需在物权法定基础上，研究完善空间开发权利体系，明确权利运行规则。在当前制度环境下，建议以空间建设用地使用权为中心，充分发挥土地所有权、空间的地役权、空间共有关系、空间租赁关系和相邻空间关系约定等作用，理顺土地出让、批后监管、空间利用等过程的权利义务关系。
二是界定三维宗地。三维宗地是权属界线封闭且具有独立使用价值，需同时以水平和垂直面界分，可单独设立建设用地使用权的空间。《不动产登记操作规范》（2016年）将独立使用价值界定为“应当足以实现相应的用途，并可以独立利用”，但未明确何为独立利用。本文认为三维宗地应具备如下条件：（1）出入条件，包括独立出入口、共有出入口或有条件设立通行地役权；（2）给水、排水、供电、供冷、供热、通信、燃气和通风等市政接口条件；（3）满足消防、地质环境、人民防空等相关要求；（4）满足不动产登记要求；（5）能够进行单体设计，满足相应用途的建筑层高要求等。作为上下有高度、前后有深度、左右有宽度的“三度空间”，应相应调整三维宗地的规划管控指标，如增加水平投影面积、宗地体积、建筑体积、建筑限深限高、通风换气站数量等，修订出让合同相关条款。
三是确立立体土地一级开发规则。土地立体利用过程中，为满足施工安全性、经济性及开发效率考量，需按整体设计和统一建设要求，对未供应空间实施土建预留工程。例如，明挖法施工的地铁车站建设过程中同步形成额外围合空间及剩余空间，应在明确规划用地性质后予以合理利用，但实践中通常无法进行确权登记与管理。从平面土地一级开发到立体土地一级开发转变，需立法明确立体土地一级开发的法律性质、实施主体、操作路径、资金来源与管理流程等内容。当前主要存在三个疑虑：（1）土建预留工程是否属于房地产开发？（2）是否符合政府资金配置方向？（3）是否存在新设行政审批事项？本文认为，立体土地一级开发仍属一级开发范畴，与传统“七通一平”并无质的区别，所形成空间应按要求纳入储备，在供应之前不具备规划用地性质，符合政府资金公共领域配置方向。由于立体土地一级开发无法按照土地供应出具建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，建议以核发空间建设范围线明确建设范围，以建设工程审查意见作为规划审查证明文件，实施主体凭空间建设范围线、用地预审文件和建设工程审查意见书办理施工许可证。
四是完善空间供应方式。2017年，原国土资源部发布的《关于加强城市地质工作的指导意见》“鼓励各地因地制宜探索完善建设用地使用权（地下）出让方式”。从而，需研究兼顾立体利用特殊性的三维宗地出让与现行出让制度衔接问题。本文认为，对于遵循合理、有效、便捷利用原则，按照城市规划的平面布局和竖向分层要求或藉由立体土地一级开发，能独立划分三维宗地的，可按既有规则分别供应。对于因产城融合等，不同用途高度关联，需整体规划建设，确实难以分割供应的空间，可按主用途确定的供应方式及对应年期进行整体供应，主用途按功能重要性或建筑面积占比确定。另外，对于连接两宗以上已出让宗地的地上地下空间及不能为单体设计和单独使用的零星空间，可按协议方式出让给相邻宗地。若相邻宗地中存在两个以上意向用地者的，则转按公开竞价方式出让。
五是创新立体相邻空间利用关系。建筑实体从其他实体或公共空间上方、中间、下方穿过或相互连接甚为常见。如重庆2号线轻轨李子坝站设置在楼宇之中，轻轨车从居民楼中间穿越而过。这种新型空间利用关系具有综合利用性、双向利用性、利益失衡性和事先约定必要性等特征。传统相邻关系、地役权等只是针对排水、通风、采光等独立事由利用相邻不动产，属单向、事后调整，存在明显不适应性。如何在顾及空间利用方需求同时，保障空间被利用方权益不受损害成为立体利用亟需解决的现实问题。建议：（1）参照台湾地区民法典第841-2条第1款之规定，按照契约法理，创设相邻空间关系约定制度。相邻空间权利人之间可就通行、给排水、采光、眺望、支撑等权利行使过程中的相互利用、相互限制情形，进行整体互惠性约定；（2）增加空间役权。参照德国、法国等域外法，突破需役地利益目的之限制，增加具有人役权性质的空间役权，将他人土地上下特定空间提供自己土地便宜之使用；（3）设立公共地役权。因公共设施安放、使用和安全等公共利益，在不对权利人直接经济利益造成损害前提下，不得拒绝设置地役权，并负配合实施之义务，如地铁出入口。
六是明确已出让用地的空间范围。在传统切块式出让中，出让合同仅约定了土地面积与四至。存量用地时代的城市土地立体利用，尤其是地下空间开发将受到现行法律拷问。亟需研究土地立体开发与现行平面宗地管理衔接的路径。实践中，大致存在两种意见：一是认为已出让用地产权空间不受限制。理由是已出让用地构成受让人的私有财产，不能以建筑空间否认产权空间，宪法第13条也规定“公民的合法私有财产不受侵犯”，合同法第41条明确“对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释”。另外，受让人对已出让用地也产生了应受行政法保护的信赖利益；二是认为已出让用地产权空间应受合理限制。理由是按城乡规划法第43条和土地管理法第56条规定，受让人应严格按合同约定的用途、容积率等规划条件使用土地，确需改变的，应向政府相关主管部门提出申请。由此推断，超出现状建设范围的空间属未出让状态。地下空间开发具有不可逆性，参照日本《大深度地下公共使用特别措施法》，未利用空间界定为国家所有，便宜公共事业之使用。本文认为，对已出让用地的空间范围界定在法律上属于财产权的公法限制，按立法法第8条之规定，属立法价值判断范畴，理应藉交由全国人大及其常委会制定法律来解决。
七是完善空间登记。建议：（1）登记客体上，厘清产权空间与建筑空间关系。尤其是在地下空间开发过程中，产权空间通常由建筑空间框定，物理边界与产权边界合一，给产权界定带来极大困难；（2）测绘技术上，建立空间测绘的技术体系和标准规范。基于地下空间开发不可逆与不可视，将传统终点测绘变为过程测绘，在立体空间开发过程中同步测绘；（3）登记制度上，平衡开发成本与产权空间不确定性之矛盾，参照《深圳经济特区房地产登记条例》（2013年修正）第14条之规定，若竣工验收结果与之前登记事项不一致，当事人未按规定办理变更登记的，登记机构可依职权径为登记；（4）登记方法上，采用三维地籍技术表达三维宗地界址及其他权属图件，探索电子发证；（5）登记内容上，参照台湾地区民法典第841-2条第2款之规定，增加对立体空间相邻关系的记载。相邻空间关系约定之内容自各方达成合意之时生效，但未经登记，不得对抗善意第三人。
3 行政程序变革
3.1 传统行政程序之于土地立体利用的不适应性
传统行政程序是平面思维的土地开发管理技术思路。以社会投资建设项目为例，在现行《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律法规框架下，建设项目报建必须按“三证一书”的程序进行，即项目单位必须首先通过土地出让程序取得建设用地使用权，领取建设用地规划许可证，尔后开展施工图设计，取得建设工程规划许可证和施工许可证，最后进入施工建设，通过竣工验收后，办理不动产登记。
具体来说，（1）土地出让是开启土地开发管理的“阀门”。依控制性详细规划，自然资源部门拟订用地出让方案，经市县人民政府审定后，组织招拍挂出让。用地成交后，项目单位签订出让合同，领取建设用地规划许可证；（2）建设工程规划许可和施工许可是土地开发管理的中间环节。项目单位根据建设用地规划许可证依次开展方案设计、扩初设计和施工图设计。施工图设计审查合格的，核发建设工程规划许可证。确定施工单位、监理单位及采取保证工程质量安全措施的，核发建筑工程施工许可证后，组织施工；（3）项目单位签订出让合同并取得实地测绘报告后，办理建设用地使用权首次登记。在取得建设工程规划验收合格证、竣工验收合格证和竣工测绘报告后，申请建设用地使用权变更登记、房屋所有权首次登记。涉及改变出让合同内容的，应先签订补充协议后申请变更登记。
可见，“三证一书”的管理链条确立了平面思维下关注土地表层资源利用的主要机制和制度安排。从形式上看，这一管理链条按照工程建设时序逐级控制，环环相扣，确保项目单位严格按规划条件和出让合同施工建设。然其缺乏对土地立体利用的不确定性、复杂性、渐进性、不可逆性考量，存在明显不适应性。首先，基于平面思维的城市规划无法提出三维规划条件，无法引导和控制空间选址和利用；其次，由于地质环境条件不确定性和三维产权空间相互嵌套、难以分割，致使难以在出让环节之前确定空间具体范围。考虑到施工过程也同样存在高度不确定性，产权空间范围在出让之后仍存在由粗到细，逐步明晰的过程；再次，地质环境条件和施工过程的不确定性也导致设计方案存在渐进性调整，需根据实际情况不断完善，导致报建程序存在反复或倒置可能，传统行政程序过于刚性，缺乏对复杂动荡环境的应变能力；最后，地下空间开发不可逆性也对传统确权登记程序、技术和处置等提出了新要求。总之，传统行政程序对三维空间管理已经“力不从心”。
3.2 变革的可能方向
一是研究编制适应土地立体利用的空间规划，实现从平面规划向立体规划转变。以优化城市空间结构、提高城市运行效率为导向，在全面摸清空间资源供给与需求基础上，遵循系统开发理念，编制城市土地立体利用专项规划。作为国土空间专项规划，识别需立体开发的区域及时序，明确开发战略与规划目标、平面布局与分区管控、竖向分层与横向连通、重点开发区域、地上地表地下空间一体化安排，提出人防、环保和安全等要求。针对近期重点开发区域，补充完善国土空间详细规划中涉及立体开发内容，对各项控制指标提出规划控制和引导要求，尤其出入口设置和互联互通要求，视情形组织编制修建性详细规划或城市设计。
二是研究优化空间管理。回应土地立体利用“四性”诉求，以空间管理为切入点，弹性核定各类用地的产权空间，增强传统行政程序适应性。
（1）以划拨方式取得地下建设用地使用权的，主要是城市基础设施和公益事业等用地，可考虑将核发划拨决定书置于施工图审查之后，避免因工程设计方案调整，产权界面多变，陷入反复换发划拨决定书之困境。具体来说，项目单位在取得施工图审查合格证之后，再向自然资源部门申请划定三维空间。自然资源部门划定三维空间报市县人民政府审批同意后，核发建设用地使用权划拨决定书。项目单位取得划拨决定书后，再按规定办理施工许可证。根据《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发[2018]33号）的改革精神，该调整方案不影响建设项目报建和开发效率。
（2）以出让方式取得地表建设用地使用权的，考虑到地下空间开发不可逆且为城市公共工程实施预留必要空间，其地下空间权属范围以按规划指标建设的建（构）筑物的实际占用空间（不包含桩基）确定。尽管在理论上存在地表建设用地使用权对地下空间的合理吸附，但由于地质条件及不同用途空间占用需求差异，难以一刀切规定地下空间具体开发范围，出让合同通常只约定了层数限制。建议采用分阶段、逐步明确的方式核定：在建设用地使用权出让之前，依规划划定二维宗地图或三维宗地图，并在出让合同条款中约定地下空间出让范围为建设实际占用空间。项目单位根据规划指标要求，在划定范围内进行开发建设，建设实际占用空间不得超出合同约定范围。通过竣工规划验收后，自然资源部门再精细化核定地下空间实际占用范围，并按核定的空间签订出让合同补充协议和确权登记。由于未利用之地下空间并未在合同约定的出让范围之内，该方案不存在违反出让合同和侵犯物权之疑虑。
（3）以划拨或协议方式出让的线性用地，受地质条件、施工技术等影响，其产权空间在出让之后存在不确定性，需预留一定弹性。具体来说，在符合规划、不涉及新增建设用地和其他已出让用地、用地性质不变、宗地体积不变大前提下，局部空间位移可超出划拨决定书或出让合同约定的空间范围。如采用特尔菲法，规定局部空间位移原则上不得超过五米且空间调整幅度不得超过百分之十。超过限额的，应组织专题论证，结合具体宗地的技术条件，经综合研究后报原批准用地的人民政府批准。涉及空间调整的，自然资源部门应按规定程序予以公示，公示无异议或异议经妥善处理的，可按调整后的宗地空间向项目单位核发划拨决定书补充文件或签订出让合同补充协议。作为倒逼机制，对于非政府原因引发空间调整导致原出让合同约定地价大于空间调整后地价的，差额部分不予退还。
4 技术支撑
建构在平面思维下关注土地表层资源的传统技术体系同样无法支撑土地立体利用的产权管理。在平面思维下，土地所有权人对其所有之土地，以地表为中心而有上下垂直支配力，谓之“上穷天寰，下及地心”。从而，土地利用在垂直方向的权属是一致的。宗地以水平界分，以面积度量，构建以二维多边形的地籍模型为技术基础的管理体系，足以实现地表相邻土地定分止争。在土地立体利用情境下，土地空间垂直方向上利用方式与权属多元化，土地权利人的支配范围不仅在水平面存在边界，在垂直方向也存在约束。二维多边形的地籍模型无法表达与承载空间利用信息，不能精准反映空间拓扑关系，导致潜在产权纠纷，亟需引入三维地籍。
三维地籍可表达垂直方向的权籍差异性，用于注册、明晰和界定三维产权单元的空间权属及位置。在土地立体利用中，三维产权单元表达为三维宗地，是地理空间和权利空间的集合体，具有位置固定、形体唯一、权属界面封闭等特征。如图1所示，在分层设立建设用地使用权情况下，考虑到地基、配套停车场等需要，地表宗地在合理范围内仍需占用一定地下空间，其权利空间范围为-5—30m，地上宗地空间范围为30—70m，地下宗地空间范围为-5—30m。在高密度立体开发中，不同三维宗地空间之间相互交织与嵌套，二维宗地平面表达对产权空间立体界分无能为力。土地利用本质是对三维空间的占用，可用原生三维空间恢复土地利用的本来面目，由抽象后实体的几何形体来精细化描述三维宗地的空间范围。以三维地籍为核心，开展三维产权单元编码、测量、模型构建、可视化表达、查询检索和维护更新等相关技术研究。
图1 二维宗地到三维宗地的转换示意
用地选址是产权管理逻辑起点，旨在明确待出让用地空间范围，确保空间占有的唯一性，避免与已出让用地之间的产权空间冲突，需土地核查技术支撑。在平面思维下，二维土地核查技术关注地表界址核查，通过四邻平面界址点比对来确定待出让用地的权利范围。但在土地立体利用情境下，由于缺乏地上地下空间信息，冲突检测结果不再可靠。如前文提及的地下商业用地，在出让之前未能发现其与地下排水箱涵存在空间冲突。在三维地籍基础上，引入三维土地核查技术，进行空间界址或界面核查，开展空间冲突检测的技术、标准和流程研究。此外，充分运用物联网技术，建立动态完整的地下空间建设与管理平台。
不动产登记是合法产权的行政确认。在平面思维下，不动产登记对权利记载是通过二维宗地图，并辅以界址点坐标等形式实现。这种做法在空间登记中面临一定困难：一方面是空间界址点众多，空间关系复杂，需辅以大量文字注释；另一方面是形式抽象，难以表达与相邻宗地空间的相对位置关系，权益保障存在风险。因此，需引入立体可视化技术来保障产权空间权益，研究三维宗地测绘与制图技术标准规范，核发三维纸质证书；研究三维数字化表达技术，实现现实世界之所见即为数字世界之所得，回应在线政务趋势，探索电子发证。
土地管理信息系统是产权管理重要平台和技术手段。当前，三维地籍主要适用立体分层利用情形，二维地籍管理仍占主导地位。这就要求把三维地籍管理嵌入到常规业务流程中去，形成“二维地籍常规化管理为主，三维地籍特殊化管理为辅”的管理格局和系统设计架构。以三维产权单元数据标准的制定为切入点，打通数据壁垒，尤其是BIM数据与三维地籍数据之间的转换，将三维地籍数据生产、三维核查、三维地籍查询浏览、三维宗地出图出证等功能系统集成，研发三维地籍管理模块，进一步提高土地管理的精细化与适应性效率。
此外，当土地资源外延扩展为空间资源后，还需探索基于三维认知的空间资源调查与监测、空间资源评价与规划、空间资源分类与用途管制、城市空间结构优化与空间资源配置、空间资源资产价格评估等技术与标准规范研究。
5 结论与讨论
土地立体利用是全球城市发展从无序蔓延向理性增长转变的典型实践。由于资源禀赋、土地制度、治理结构和发展阶段等差异，不同国家土地立体利用面临的产权管理问题可能截然不同。在土地公有制下，空间所有权包含于土地所有权之中，土地空间权只能以用益物权形式确立，且政府在土地立体开发决策中占据主导地位。当前，中国处于大改革、大开放、大发展的转型时期，面向实践需求的工程技术在公共决策中通常赋予更大权重，但缺乏产权维度的审视也会减损其社会与政治可接受性。从平面土地利用向土地立体利用方式转型，不仅意味着从土地资源到空间资源范式的全新转换，也意味着土地产权表达技术、法律界定与管理方式的系统变革。其中，立法层面顶层设计对于土地立体利用产权管理至关重要，地方层面“单骑独进”式的探索可能面临改革与法治的“二律背反”。
从二维到三维的研究视角与思维方式转变，也需理念创新。三维产权空间管理是城市精细治理的基础和重要组成部分，需在立法者、管理者、土地权利人、市场主体及规划、设计和施工等从业者之间取得三维认知的社会共识，增强改革的系统性、整体性和协同性。因此，对政府有关工作人员开展政策与技术培训、对社会公众开展科普教育必不可少。
土地立体利用产权管理涉及法律、管理、技术等多个领域，需技术专家、管理专家与法律专家之间跨学科、跨行业协同攻关。需指出的，本文旨在提供三维产权管理的基本框架和粗线条方案，在技术细节上有待深入探索。比如，从继承、改造和发展传统物权理论出发，研究三维认知的空间开发权利体系，创新权利冲突与协调的理论、方法与技术，以及多元主体协同治理体系与技术等，都需更为深入的系统研究。
本网编辑：孙聪聪
