作者简介：高飞，男，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，硕士生导师，主要从事民法学、土地法学研究。
基金项目：本文是国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（项目号：18ZDA151）的阶段性成果。
本文原刊于《云南社会科学》2020年第2期。注释和参考文献已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村宅基地“三权分置”政策入法应当以农村宅基地管理制度等公法规范为基础。在乡村振兴战略实施中，政府管理农村宅基地时应当以助力宜居乡村建设、确保土地合理利用和营造地权实现环境为追求目标，这些目标也构成农村宅基地“三权分置”政策之法律表达的公法限制。以农村宅基地管理制度改革的应然目标检视新《土地管理法》可以发现，该法所涉农村宅基地管理制度在具体内容方面存在政府权力运行越位、政府管理职责弱化和政府行为边界模糊的缺陷。以乡村振兴为目标，明晰政府权力与宅基地权利之间的界限，细化政府管理农村宅基地权力清单，从不同规范层次对农村宅基地管理制度予以体系化建构，必将为农村宅基地“三权分置”政策入法提供一个科学合理的公法基础。
关键词：农村宅基地；宅基地“三权分置”；宅基地管理；公法基础
为落实党的十八届三中全会提出的“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的政策精神，中国先后开展农村宅基地制度改革试点和农民住房财产权抵押贷款试点，并在2018年中央一号文件（即《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）强调“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，从而正式确立了农村宅基地“三权分置”的新的土地权利结构。在农村宅基地“三权分置”政策中，无论是宅基地所有权，还是农户资格权和宅基地使用权，在性质上都属于民事权利的范畴，理顺上述“三权”之间的关系并通过设计一定的制度构建方案，使它们顺畅融入民事权利体系之中，是当前各界拟解决的关键性问题。然而，“任何权利的实现，不仅关涉权利人的利益，而且关涉义务人、国家和社会的利益”，因此，对民事权利的内容和行使进行限制在现代法律制度中成为一种普遍现象，其中对民事权利的限制包括私法限制与公法限制。农村宅基地功能多元，其作为财产权客体，承载着所有权人和宅基地使用权人的私益，而作为一种农村土地资源，其又承载着不同层次的公共利益。农村宅基地承载的“私益”的实现正是宅基地“三权分置”政策法制化承担的制度使命，而其承载的“公共利益”则往往以公法规范的形式表现出来，一方面为行政机关的农村宅基地管理行为划定了边界，另一方面也成为限制农村宅基地上民事权利的内容与行使的公法因素。由于公法限制作为农村宅基地“三权分置”政策入法的基础至今尚未得到学界充分的关注和讨论，故在研究过程中突破仅从私法视角展开的偏狭视野，并将其放在公法与私法之制度互动、衔接的框架中进行体系化分析极为必要。本文拟对农村宅基地“三权分置”政策入法中的政府作用及其权力运行界限进行探讨，以明晰农村宅基地“三权分置”政策之法律表达的公法基础，希望对推进农村宅基地“三权分置”政策的法制（治）化建构有所裨益。
一、农村宅基地管理制度的应然目标
农村宅基地制度完善是助推乡村振兴之制度建设的重要内容，也是深化农村土地制度改革实践中亟待解决的重大疑难问题。根据2018年中央一号文件的规定，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是实施乡村振兴战略的总要求，这不仅指明了农村土地制度改革深化的制度供给路径，更是确立了农村宅基地制度进一步发展的行动指南。由于乡村振兴是一个管全面、管长远的战略，从而决定了农村宅基地管理制度的目标具有复杂性和多元性。从中国现阶段的社会时空环境来看，政府在管理农村宅基地时应当重点追求以下三个目标：
（一）助力宜居乡村建设
农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的土地。《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定，宅基地属于集体所有；同时，《中华人民共和国物权法》第13章专章规定了“宅基地使用权”，将农村村民享有的居住权益以法律形式固定下来。从土地用途来看，农村宅基地应当属于集体建设用地的范畴，但宅基地具有浓厚的社会保障功能，只有农村村民才有权基于农村集体经济组织成员身份无偿取得宅基地使用权建住宅，此一特性使宅基地使用权与其他用途的集体建设用地使用权相区别，从而作为一种独立的土地权利类型在法律中予以规范。
在乡村振兴战略实施过程中，生态宜居是关键。根据《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的规定，衡量生态宜居的主要指标为“畜禽粪污综合利用率”“村庄绿化覆盖率”“对生活垃圾进行处理的村占比”和“农村卫生厕所普及率”，可见，加强农村突出环境问题的综合治理，为农民创造优美宜居的生产生活环境和美好家园，是建设生态宜居的美丽乡村的主要举措。尽管生态宜居以解决农村生态环境问题为核心内容，但“人的宜居”无疑是最终的追求，而在以人民为中心的发展思想引领下，“建设生态宜居的乡村，需要生产、生活和生态协同联动”。农村宅基地作为承担农村地区居民居住功能的土地资源，自然不能被排除于“生态宜居”目标的追求之外。
对农村宅基地进行管理一直是《土地管理法》的重要任务之一。2004年《土地管理法》第62条第2款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划”。由此可知，作为农村村民住宅的载体，农村宅基地上权利的行使将受到乡（镇）土地利用总体规划的制约。根据当时法律的规定及编制实践不难发现，土地利用总体规划的编制既应当以国民经济和社会发展规划为依据，又不得与国土整治和资源环境保护的要求相违背，还必须满足土地供给能力以及各项建设对土地的需求，而且各种各样的产业规划、行业规划、文物保护规划等专项规划也是编制土地利用总体规划时应当考量的因素。尽管这些不同种类的规划都在各级政府的统一领导下予以编制和实施，但由于规划编制和组织实施的权力分属于不同的政府机关，以致相互之间的有机联系被人为地割裂，且造成了职能交叉重复甚至出现了权力行使盲区等情况，导致政府各职能部门之间争论不断，加之各种规划在规划目标、编制方法、技术标准、技术参数等方面存在差异，使得规划不一致、不协调乃至相互冲突等问题层出不穷。因此，实践中的土地利用总体规划在落实见效方面难以让人满意，从而经常受到各界的责难。
针对土地利用总体规划编制与实施存在的弊端，新《土地管理法》（即于2019年8月26日被第三次修正的《土地管理法》）明确了国土空间规划体系的法律地位，致力于以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护新格局的构建及落实，以便通过“一个规划、一张蓝图”从法律上有效解决规划重叠冲突、职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。此处所谓的针对农村宅基地管理的国土空间规划的法律制度，就是用于制约农村村民建住宅的“村庄规划”制度，规定于新《土地管理法》第62条第3款。由于作为国土空间规划体系的最基本组成部分，村庄规划以“全域空间+全类型要素”为对象，从而使其成为国土开发格局得到优化并有助于促进生态文明建设的空间载体；同时，村庄规划对全域国土空间进行综合统筹，对山水林田湖草等自然资源予以统一规划，巩固了生态与资源的安全底线，故受村庄规划制约的农村宅基地管理制度符合生态宜居的要求，从而必能在宜居乡村建设过程中发挥积极作用。
（二）确保土地合理利用
乡村振兴是一个系统工程。由于土地是农民的“命根子”和国家的“生命线”，故将农民与土地的关系处理好是坚持农业农村优先发展的主线，其中的一个重要方面就是确保有限的农村土地资源依法得到合理高效利用。当前，作为居住用地的农村宅基地在利用过程中面临的问题日益突出：一方面是城镇建设用地缺口较大，致使农村宅基地的供给越来越紧张，在一些农村地区甚至因新增宅基地困难而无法满足“一户一宅”的基本需求；另一方面，尽管法律制度及相关政策对农村宅基地管理极其严格，但实践中这些管理制度却没有真正取得实效，导致农村宅基地在一些农村地区又处于无序扩张的状态；同时，因外出务工农民人数增多，不少农村村民举家进城落户，以致大量农村宅基地长期被闲置，不仅造成了乡村“空心化”，而且也使农村宅基地浪费成为一种较为普遍的现象。据2013年九三学社调查，农村宅基地面积每年以1%的速度增加，却有1/4的住房常年无人居住；另据自然资源部不完全统计，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置。可见，农村宅基地在利用管理方面乱象丛生，管理效果与现行法律和政策的规定尚有较大的差距。
面对农村宅基地不能满足基本需求与大量闲置、浪费并存的矛盾现实，新《土地管理法》第62条在继续坚持“一户一宅”原则的基础上，增加了“户有所居”的农村村民居住权益保障方式，即人多地少、宅基地面积有限、无法保障一户拥有一处宅基地的农村地区，在充分尊重农村村民意愿的前提下，可以采取“户有所居”的措施来保障农村村民实现居住权益。这种规定是立法者基于问题导向和目标导向，在修法中力图回应中国农村土地制度改革的实际追求，力争妥当解决现实难题的创造性举措。尽管较之于“一户一宅”，在居住权益方面仅受“户有所居”保障的农村村民的生活会有一定的不便，但这无疑是人地矛盾突出情形下为实现农村村民居住权益所能够设置的一条底线规则，该规则使农村村民的基本人权得到实实在在地保障，体现了新《土地管理法》在立法理念上的进步。
因随着农民收入的持续增收，扩大宅基地面积成为农村村民提高生活水平的一种外在表现，由此造成部分农村村民在农村宅基地供不应求时一边占用承包地建住宅，一边又以原宅基地属于“祖宅”为由建新不拆旧，从而造成一户多宅、宅基地闲置和耕地资源的破坏。在农村宅基地管理中存在的上述“批不了”“管不住”“退不出”的问题，使得农村村民违法违规利用宅基地的行为无序蔓延。新《土地管理法》在进一步强化耕地保护的基础上，于第62条在规制农村宅基地时特别强调尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田，从而为充分利用闲置的农村宅基地指明了方向，也为落实保护耕地的基本国策增加了另一重“保险”。
（三）营造地权实现环境
自2018年中央一号文件正式确立农村宅基地“三权分置”的土地权利结构后，如何“适度放活宅基地和农民房屋使用权”成为各界探讨的核心问题。“适度放活宅基地和农民房屋使用权”作为政策话语，在表述上存在适度放活的到底是“宅基地”还是“宅基地使用权”的疑问，但无论如何理解都不能回避其将农村宅基地推向市场的企图。长期以来，理论界对于是否应当允许宅基地使用权进入市场众说纷纭：有学者主张完全开禁农村宅基地使用权流转，受让主体除农村集体经济组织成员外，还应当包括城镇居民；有学者主张农村宅基地应当封闭流转，即受让主体必须限于农村集体经济组织成员；也有学者主张，应当完全禁止农村宅基地流转，也就是在农村集体经济组织成员之间也应当禁止流转宅基地使用权；还有学者主张应当有条件、逐步放开农村宅基地使用权市场。上述关于建立农村宅基地市场的理论分歧至今依然如故。
从农村宅基地法律制度体系来看，根据1988年《土地管理法》的规定，享有农村宅基地使用权的主体不仅包括“农村居民”，而且还包括“城镇非农业户口居民”，加之该《土地管理法》第2条第4款明确规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，可见，当时的法律制度为农村宅基地市场的发育发展留下了较大空间。此后，由于建设用地失控使得耕地保护面临的压力越来越大，国家为了严控建设用地规模，在1998年修改《土地管理法》时强化了对农村宅基地的管制，明确取得并享有宅基地使用权的权利由农村村民专享，同时还通过一系列政策禁止城镇居民在农村购买宅基地、农民住房或小产权房，从而导致了以下结果：尽管《土地管理法》仍然规定“土地使用权可以依法转让”，法律也未禁止宅基地使用权随农民住房流转，但政策对宅基地使用权的受让主体的限制造成农村宅基地市场急剧萎缩。可以说，《土地管理法》1998年修改在农村宅基地市场化发展方面形成了一个制度的“分水岭”。
然而，实践中的农村宅基地流转现象并没有因为法律的消极应对与政策的禁止而消失。2007年5-8月，“农村土地问题立法研究”课题组在江苏、山东、广东、湖北、湖南、河南、山西、四川、贵州、黑龙江等10个省份30县（市、区）90个乡（镇）180村对1779个农户进行调研，面对“你们村有人将宅基地转让给其他人使用吗”这一问题，表示本村有转让宅基地使用权行为的受访农户占36.35%，也有62.84%的受访农户表示没有。后为强化调研问题的针对性，“农村土地问题立法研究”课题组于2009年7-8月在黑龙江、山东、贵州和湖北等4个省份8县（市、区）24乡（镇）48村对480个农户进行了补充调研，在问及“你们村有没有农户将宅基地（或住房）转让给城镇人”这一问题时，有13.8%的受访农户表示“有”转让宅基地的情形。可见，农村宅基地市场需求一直较为旺盛，在法律与政策关闭农村宅基地市场的“大门”后，这些交易在一定程度上仍然存在，只不过这种交易一般是通过隐形市场进行的。
由于市场机制从来就是人为建构的，而建构者在建构市场机制时，总是根据自己的需要，去建构符合自己的利益诉求、意识形态和价值观立场的那种市场模式。因此，在明确农村宅基地管理中政府权力范围的基础上，理清农村宅基地上的权利与义务关系，营造一个符合新时代需求、有助于农村宅基地上权利实现的土地市场，对于“适度放活宅基地和农民房屋使用权”具有重要的现实意义。
二、新《土地管理法》中农村宅基地管理制度检视
农村宅基地管理制度为乡村振兴实现而拟达成的上述制度目标，从公法上构成农村宅基地“三权分置”政策中“三权”实现的限制，其内容主要由新《土地管理法》第62条予以规范。尽管在全国“三块地”改革联动过程中，很多试点地区结合农村宅基地“三权分置”政策对农村宅基地管理制度进行了主动探索，然而，新《土地管理法》却较少总结吸收试点中的成功经验，以致原本在法律制度中存在的关键性问题仍然没有得到妥善的解决。如果以农村宅基地管理制度改革的应然目标来检视新《土地管理法》的规则内容，其中所涉农村宅基地管理制度主要存在以下缺陷：
（一）政府权力运行越位
对农村宅基地进行管理是政府的权力，但无法律则无行政，行政权力只有在法律的范围内才具有合法性，因此，应当明确农村宅基地管理中政府权力的行使范围，以便确保政府权力在法定空间中运行，从而切实保障农村宅基地“三权分置”后“三权”之权利人享有的合法权益得到充分实现。
当前，囿于实践中农村宅基地的社会保障功能定位，中国法律和政策对宅基地使用权的取得、流转、消灭等做出了一系列限制，如宅基地使用权取得主体的农村集体经济组织成员身份、“一户一宅”原则、“面积限定”原则、禁止宅基地流转给城镇居民等。②新《土地管理法》为保障农村村民的居住权益，在补充和完善“一户一宅”原则时提出了“户有所居”的底线保障规则，其中对于谁应当是承担保障农村村民“户有所居”这一底线权利的义务主体，新《土地管理法》的规定显然需要检讨。
其实，无论是“一户一宅”还是“户有所居”，都是通过向农村村民提供一定的宅基地来保障其居住权益的实现，其中以供地主体作为义务主体无疑具有可操作性。在中国，农村村民建住宅使用的是集体土地，而农村宅基地的所有权属于集体。早在1993年，《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条便已规定，在村庄、集镇规划区内，农村村民有建住宅需求的，应当先向行使集体土地所有权的村集体经济组织或村民委员会提出建造住宅的申请，经村民会议讨论并通过后，才能够由相关政府机关按照法定程序办理审批手续。刚刚通过的《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发[2019]6号）也强调，“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请”。可见，无论是在法律层面还是在政策层面，农村宅基地的供给主体均为农村集体经济组织。
然而，新《土地管理法》却将保障农村村民“户有所居”之权利实现的义务主体确定为县级人民政府，使得在农村宅基地管理方面政府权力的运行出现越位。就法律运行逻辑来看，作为农村集体经济组织的成员，农村村民可以基于成员权要求所属农村集体经济组织为其分配宅基地用以建住宅，以保障其享有的居住权益得以实现；同时，由于中国实行土地的社会主义公有制，集体土地不仅应当承担财产职能也要承担一定的公共职能，这种公共职能表现为农村集体经济组织对其成员须担负一定的保障义务和安置义务，而向需要建住宅的农村村民提供宅基地正是其中应有之意。新《土地管理法》将实现“户有所居”的保障义务交由县级人民政府行使，无论最终是否向农村村民提供相应的宅基地，县级人民政府都只能采用一定的行政手段来达成目标，结果都是行政权力深度介入到集体土地所有权的行使过程，作为民事权利的宅基地所有权的行使不可避免地会被蒙上公权力色彩。
可见，新《土地管理法》苛以县级人民政府保障农村村民“户有所居”权利的实现，与农村宅基地管理的政策精神相违背，也不符合私法领域的农村土地权利运行的本质特征。同时，由县级人民政府以公权力方式干预或代替农村集体经济组织行使集体土地所有权，将造成农村集体经济组织的民事主体地位难以依法确立的恶果，落实宅基地所有权的制度规划也将随之化为泡影。
（二）政府管理职责弱化
在农村宅基地制度改革方面，既要使农村村民的居住权益得到保障，又要优化农村土地资源配置，节约集约用地，提高土地利用效率，这是1998年修改《土地管理法》时对农村宅基地进行严控的重要考量因素，也是此后政策一直遵循的制度精神。2018年中央一号文件将“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所”“调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地”等作为实施乡村振兴战略过程中制度建设的组成部分，2019年中央一号文件（即《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好‘三农’工作的若干意见》）强调“开展闲置宅基地复垦试点”，同样是在践行保护农村村民居住权益和节约集约用地的制度精神。
目前，针对“一户多宅”、超占面积和宅基地闲置等突出问题，“明显存在无人管、不敢管或管理依据不足，归责不明的问题”。农村集体经济组织作为农村宅基地所有权人，其享有的所有权既应承担宅基地使用权这一负担，也为其督促宅基地使用权人合理利用宅基地提供了法律上的依据。然而，农村村民使用宅基地建住宅时，必须遵循乡（镇）土地利用总体规划和村庄规划，这两种规划是行政机关基于特定的目标面向未来做出的预先安排，对宅基地所有权人和宅基地使用权人都具有约束力，因此，在评判农村村民建住宅是否违反相关规划时，政府机关不得置身事外。同时，政策和法律要求农村村民建住宅使用原有的宅基地和村内空闲地，目的在于避免实践中较为频繁的建住宅时非法占用承包地的现象，这与加强耕地保护具有密切关系，而在加强耕地保护方面政府机关同样有不可推卸的责任。
长期以来，中国一直实行最严格的耕地保护制度，新《土地管理法》延续了以往的立法精神，该法将“基本农田”提升为“永久基本农田”，以凸显国家严格保护耕地的坚定意志，并增强全社会重视耕地保护的意识。在农村宅基地管理方面，新《土地管理法》明确规定农村村民建住宅“不得占用永久基本农田”，正是加强耕地保护的立法态度之体现。然而，新《土地管理法》第62条第3款却规定，农村村民建住宅“尽量”使用原有的宅基地和村内空闲地，这完全脱离了耕地保护的刚性需求，回避了农村宅基地管理实践中的突出矛盾，为现实中占用承包地建房开了“口子”，也给政府推卸自己的土地管理职责提供了理由。可见，新《土地管理法》在农村宅基地管理制度设计上弱化了政府的土地管理责任，将对农村村民的硬性约束变成了由其自我约束，从而导致在面对农村村民建住宅占用承包地的挑战时，增强耕地保护的法律规范仅能发挥一定的宣示价值。
（三）政府行为边界模糊
在当代社会，依法行政理念已经深入人心。为不断开创依法治国新局面，习近平总书记反复强调，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。为落实依法行政理念，必须坚守行政职权法定规则，也就是政府机关的行政权力必须是依法授予的，否则该行政权力的行使将被认定为不合法。尽管因为法律中存在大量的不确定法律概念，使得行政机关有权根据具体情况予以自由裁量，以致以人大立法导控行政在很多时候显得乏力，不少法律规范如同“空白委任状”，只能由行政机关基于个案的特殊情形填补其内容，但是，尽可能制定确定性的法律规范以便行政机关精准把握立法意图，并明确行政权力的运行空间，仍然是行政立法的重要目标，这在规制政府对农村宅基地之管理权力的行使方面也不例外。
在新《土地管理法》中，政府管理农村宅基地的规范有多处在表述上呈现出模糊性，使得政府在管理农村宅基地时行为边界不清、效果不明，主要包括：（1）根据第62条第3款后句的规定，乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划的编制机关在编制规划时应当对宅基地用地进行统筹并做出合理安排，以便“改善农村村民居住环境和条件。”这一规定引出两个疑问，即衡量农村村民居住环境和条件“改善”的标准是什么？如果未“改善”时编制机关是否应当承担相应的法律责任？（2）第62条第6款规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”这一规定对下列问题无法做出确定回答：首先，该条中的“国家”由哪个政府机关代表？其次，农村村民退出宅基地将发生其享有的宅基地使用权消灭而宅基地所有权则基于弹力性恢复到权能完满的状态，这些都是民法上的效果，其中的权利义务关系也是由宅基地所有权人与宅基地使用权人承担，那么，为什么这种情形需要得到“国家允许”呢？在农村村民依法自愿退出宅基地时，只有“进城落户的农村村民+有偿”退出才符合国家允许的条件吗？对于其他不满足上述条件的情形国家是否一概不允许呢？最后，国家应当采取何种措施“鼓励”农村集体经济组织及其成员对闲置宅基地和闲置住宅进行盘活利用呢？如果国家没有采取具体的方式予以“鼓励”是否将产生行政法律责任呢？（3）在“三块地”改革试点过程中，有的试点地区通过整理闲置宅基地并将其转化为集体建设用地，实现了宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市改革的联动，在一定程度上也算是一种适度放活宅基地的方式，如安徽金寨。然而，新《土地管理法》不仅对这种农村宅基地转为集体经营性建设用地的情形熟视无睹，更没有对集体建设用地转为农村宅基地的条件和程序作出明确规定。法律上对农村宅基地与集体建设用地的相互转用不作具体规定，究竟是有意的立法“留白”还是无心之失呢？显然，对该问题在法律制度中作出明确规定，对于实践中应当将集体土地优先用于经济发展还是优先用于居住权益保障具有指导意义。
可见，尽管新《土地管理法》在农村宅基地管理制度方面增加了一些内容，但法律规范在表述上的含糊性使得政府难以确定自己的权力运行空间，作为行政相对人的农村集体经济组织及其成员也会对政府管理农村宅基地的行为无所适从。因此，为了使新《土地管理法》第62条在适用于实践时能够解决农村社会存在的实际问题，对其加以科学合理的解释以明确有关农村宅基地管理的具体制度内涵，在当前显得尤为必要。
三、农村宅基地管理制度完善的建议方案
尽管将农村宅基地改革试点的成果以法律形式固定下来是此次《土地管理法》修正的重要目标，社会各界对此存有很高的期待，但从新《土地管理法》关于农村宅基地管理制度的具体规范来看，不仅改革试点成果较少被采纳，而且对于实践中迫切需要解决的一些矛盾也采取了暂时搁置的处理方式。同时，由于立法技术上的缺失，导致新法中农村宅基地管理规范出现了诸多弊端。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，关键在于抓住提高立法质量。党的十九大报告（即《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》）进一步强调：“以良法促进发展、保障善治。”农村宅基地管理必须在良法的基础上展开，否则政府机关治理农村宅基地的能力将难以提升。当前，对良法的判断主要从立法视角出发，目标在于确保产出高质量的法律文本，即力争依照法定程序制定出法律形式正义与实质正义有机统一的实在法。具体到农村宅基地管理制度的完善来说，就是以乡村振兴为目标，从以下两个方面提高农村宅基地管理立法的质量：
（一）明晰政府权力与宅基地权利的界限
在中国，《土地管理法》从法律体系来看可以归入公法中的行政法，但该法并非仅规定了与政府管理土地的行政权力有关的公法规范，其中也有部分规范属于涉及土地财产权运行的私法规范。近代以来，公法得到充分重视，且公法上既确认公权力，又确认私权利，故作为公法的行政法不再局限于对公权力的授予，也包含对私权利的公法保障作出的规范。由于中国真正意义上的行政法源于20世纪80年代，有关私权的保护在行政法的调控过程中还没有引起足够重视，从行政管理活动过程观之，行政权力总是乐于限制私权主体，并使私权主体臣服于所谓普遍的东西作为其目标；行政管理活动习惯于介入私权主体的自由行动，不仅未让私法领域得到纯化，反而把私权主体活动的私域与行政权力所追求的抽象目的相联系。这种情形在《土地管理法》中也有较多体现。
为落实新《土地管理法》的有关要求，《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》明确规定，农业农村部在农村宅基地管理中的具体职责包括：（1）建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度；（2）对宅基地用地标准予以完善；（3）对宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用加以指导；（4）组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时向同级自然资源部门通报农民建房新增建设用地需求；（5）参与编制国土空间规划和村庄规划。其中“宅基地分配、使用、流转”制度的运行主要属于私法领域，应当由《民法典》加以规定，政府权力的介入需慎之又慎。可以说，作为行政法的《土地管理法》的重点在于对农村宅基地管理制度予以规范，而且因“纯粹自我调节的经济是一种乌托邦，而现实存在的市场经济则需要国家干预”，这也就决定了《土地管理法》中的公法规范与农村宅基地市场化运行中的私法规范在运行时不可能真正做到泾渭分明，但是，理清农村宅基地上所涉公法规范与私法规范，确保两种不同性质的法律规范在各自的空间运行，从而使这些规范发挥出不同性质的制度功能，是《土地管理法》进一步发展的制度使命。
在中国，宅基地使用权是用益物权，该权利的得丧变更均属于私法领域，本应由《物权法》予以具体规定，但《物权法》第153条却将规范“宅基地使用权的取得、行使和转让”的法律依据推诿给土地管理法等法律以及国家的有关规定，使得《土地管理法》将与农村宅基地管理有关的民事规范也作出了简单规定，新《土地管理法》延续了这一立法模式。然而，将与农村宅基地管理有关的民事规范规定在《土地管理法》中，这些民事规范的法律性质并没有发生改变，而且也不意味着行政权力能够无端介入这些规范规定的民事权利之运行过程。具体到新《土地管理法》第62条，应当明确集体土地所有权人、宅基地使用权人的权利行使范围，这也是农村宅基地“三权分置”政策入法需要解决的难题，政府机关不得将这些私法规范以公法规范取而代之，否则将窒碍宅基地所有权和宅基地使用权的正常行使，且《土地管理法》与《民法典》之间的制度对接将遭到彻底破坏，农村宅基地“三权分置”中的“三权”实现也会成为政府机关必须独立承担但却不可能完成的重任。
（二）细化政府管理农村宅基地权力清单
农村宅基地是农村村民的安身立命之本。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，宅基地制度改革试点的主要任务包括：完善宅基地权益保障和取得方式；对户有所居的多元化实现形式进行探索；对以有偿使用方式解决历史遗留的超标准占用宅基地和一户多宅等情况进行探索；对进城落户农民自愿有偿退出宅基地或在本集体经济组织内部转让宅基地进行探索；改革宅基地审批制度，并使村民自治组织的民主管理作用得以发挥。各试点地区对上述试点任务均进行了积极探索，新《土地管理法》也对试点取得的成效进行了有限回应，但该法对当前“一些地方存在超标准占用宅基地、违法违规买卖宅基地、侵占耕地建设住宅等问题”并没有提出妥当的应对之策，可见，农村宅基地管理实践中突出的疑难问题在法律上没有得到较为彻底的解决。因此，2019年中央一号文件针对试点情况重申：“稳慎推进农村宅基地管理制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。”由此可知，对于农村宅基地管理制度的优化不仅需要进一步从实践吸取经验，而且有必要制定专门的“农村宅基地使用条例”将有关制度加以细化。
具体而言，以乡村振兴战略实施为依归，中国农村宅基地管理制度应当规定的主要内容包括：（1）健全宅基地取得管理制度：制定“户”的认定标准，明确宅基地使用权的申请资格、条件，确定一户的宅基地面积标准，其中应当紧扣“一户一宅”原则和“户有所居”的底线保障规则，既使农村村民的居住权益得到保障，又能实现节约集约用地的目标。（2）完善宅基地整理制度：对宅基地整理的法律意蕴、整理主体、整理范围、整理程序及整理后土地权益分配等作出具体规范，从而为解决闲置宅基地、“空心村”、“一户多宅”、超占面积等提供一条解决路径。（3）建立宅基地流转管理制度：整理借鉴试点地区较为成熟的宅基地退出补偿机制和宅基地有偿使用制度，明确盘活宅基地的权利主体和程序，构建兼顾各方利益主体的土地增值收益分配机制，其中尤其需要确保合理提高农民个人的收益。（4）强化宅基地审批制度和对违法占用宅基地行为的惩治措施：明晰宅基地批准条件、审批程序、监管措施，制定农村宅基地与集体建设用地双向转用的条件和批准程序，确立涉宅基地之违法行为的惩治规则、行政执法程序，疏通农村村民不服政府行政行为的救济制度体系。
当然，上述制度只是未来农村宅基地管理制度待完善的基本内容，尽管如此，其也不可能被全部规定在《土地管理法》中。从当下中国农村宅基地制度改革的政策精神来看，拓展宅基地制度改革试点范围并以该项工作取得的成效为基础，明确新《土地管理法》第62条中各种规范的法律性质以便所涉管理权力与土地权利均回归自身运行之法律逻辑，对含糊的法律规范予以补全从而使之具有可操作性，并以《农村宅基地使用条例》对农村宅基地管理制度进行系统规范，同时制定和完善有关国土空间规划、村庄规划、耕地保护等内容的法律法规，是完善农村宅基地管理制度的科学、务实方案。鉴于农村宅基地管理规范与农村宅基地上权利之实现密不可分，从不同规范层次对农村宅基地管理制度予以体系化建构，必将为农村宅基地“三权分置”政策入法提供一个科学合理的公法基础。
编辑审定：汪君
