在中国土地改革的历史变迁中，规划一直都作为有效管理土地的基础。按既有规划进行土地治理，不仅仅是法治建设的外在体现，更是具体管理制度形成的内在要求。《土地管理法》第三章专章规定土地利用的总体规划内容，从管理的角度对土地规划进行赋权，实现土地管理所要求的用途管制目标。同时，土地财产权利的行使受用途管制的制约，应当遵守预设的土地利用总体规划。显然，中国的土地规划是以土地利用的总体规划为基础进行体系设计。相较于《土地管理法》，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《规划意见》）将主体功能规划、土地利用规划和城乡规划等多项国土空间规划融为一体，并将这一规划体系再次分解为编制审批体系、实施监督体系等四大部分，确立了“多规合一”的规划模式。

不过，除了确定一系列规划审批规则、规划技术性指标，以及在规划适用上进行分层划分之外，规划权的系统构建还需要将分散的规划权体系化，从规划类型和规划时间上予以细分，糅合公权与私权以实现土地的合理利用。这一过程，还应当立足于中国土地治理的视野，挖掘土地规划权的制度内涵和行使的限度、梳理土地规划规范群内部的逻辑脉络，发现以土地规划为中心的权力束与土地财产权利束之间的联动关系。

一、管制与规划并行的双轨治理模式

（一）以土地利用为中心的“管制-规划”治理逻辑链

在土地管理的研究视角下，资源合理配置、政府的土地管理职能等均可能被视为分析土地管理行为的逻辑起点。但立足于《土地管理法》的规范群，管制与规划无疑是土地治理逻辑链的基础。就土地总体规划而言，存在土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划三大分类，其中土地利用规划居于核心地位。《土地管理法》第3条更是将“按归规划合理利用土地”视为中国的一项基本国策，并将其与保护耕地一并作为中国土地治理的基本原则。换言之，土地利用规划是广义土地总体规划的核心和逻辑起点，而城乡规划和主体功能区规划则是在土地利用规划的基础上所做的拓展与细化。

在中国法语境下，对土地进行合理利用必然会涉及土地用途的管制，这是中国土地管理历史演进的结果。只不过，中国在不同的历史阶段采取了差异化的管理模式。《土地管理法》在1986年实施时，抛弃了“城市用地由政府划拨，谁用谁管；农村土地由集体所有，集体用集体管”的土地管理思路，否定了“谁使用、谁管理”的多头分散用地管理模式，确定了“统一分级限额审批制”为核心的土地管理制度。不过，在土地大规模开发的时代背景下，以土地有效供给为核心的“统一分级限额审批制”与耕地资源保护制度难以有效融合。为适应土地管理实践的发展，立法者在1998年修订《土地管理法》时将土地管理制度明确为“用途管制制度”。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进而明确要求坚持最严格的耕地保护制度，以落实土地用途管制为核心的土地管理模式，进而实现“公法与私法规范结合的激励性管制模式”。

为了达到合理利用土地的管理目标，需要用途管制和土地规划双轨并行，两者内外协同成为有效治理土地的关键。其一，要有效的落实土地管制，就必须以土地总体规划为基础。其核心就是建立土地利用总体规划规则，既包含上下级编制关系、编制原则、“国家、县、乡镇级”划分土地利用区的规则、土地利用总体规划的分级审批制、不同土地类型的用地规则、土地利用的计划管理方式，以及相应的土地调查、评级、统计和信息管理等分级分层规范。其二，上述规划内容需要借助土地用途管制才能予以落实。显然，作为协调保护耕地资源和建设用地供给关系的土地用途管制制度，与土地规划一同形成了中国土地治理的双轨模式，最终形成“以规划为基础，以统一用途管制为手段”的国土空间开发保护制度。

（二）双轨治理模式下的规划谱系

1.现行土地总体规划制度的分级分类设置

《土地管理法》第4条开宗明义地指出中国实行土地用途管制制度。依据土地用途，中国土地被规划为农用地、建设用地和未利用地三种类型，使用主体必须按总体规划所确定的用途来使用土地。针对前两项内容，土地管理法既从建设用地总量上进行控制，还限制农用地向建设用地的转换，着重对耕地进行特殊保护。针对未利用地，现行法则主要通过“四荒地”等制度予以规范。

就内涵而言，土地总体规划是借助统一用途管制的手段对土地资源进行保护，以提升国土空间开发保护的治理能力。但是，《土地管理法》与《规划意见》在具体规划内容上侧重不同。《土地管理法》主要涉及土地利用的总体规划，对主体功能区规划和城乡规划等内容并未作详细规定，只在该法第21条和22条指出城乡规划和综合治理应当与土地利用的总体规划相衔接，以实现生产、生活、生态空间的可持续性发展。相反，《规划意见》从“多规合一”的角度，更为详细地阐释了土地规划体系。《规划意见》是一项意在梳理现行土地规划谱系的政策规定，尤其是通过总结成熟的经验来完善现行土地规划和用途管制的内容。相较于《土地管理法》，《规划意见》在编制要求上更为细化，同时凸显出土地规划的战略性，旨在协调区域发展、形成主体功能区，进而优化城镇化、农业生产和生态保护的格局。

2.规划谱系中主体的单一性与多样化

“多规合一”呈现了土地规划的树型谱系模式，体现了各类规划相互依存、相互影响的紧密关系。凡是被《土地管理法》赋权的规划主体，均可以通过用途管制的区分方式去干预土地的利用，实现土地资源的合理有效配置，以弥补市场调节的不足。国土空间规划体系的建立首先在国家层面展开，由国家统筹安排土地的功能空间，优化国土空间的结构与布局。国家统筹也意味着全国国土空间开发保护形成“一张图”，各编制主体均应以“分级分类”的标准进行编制。也即，各级政府编制国土空间总体规划，各地在此基础上编制乡镇国土空间规划，尤其是建设用地不得超过上一级的编制总量，而耕地则不得低于上一级规划的保有量。在单一性主体的规划编制下，这种体现土地利用规划技术的“蓝图规划”通过不同主题、不同层级的规划付诸实际。

规划权的性质决定了规划主体的单一性。即便市场化的激励性管制方式可以促成规划的制定，土地规划可以由民事主体参与编制，但是规划权的编制主体与参与主体并不一致，规划主体不能扩展到私主体层面。同时，在不同的规划视角下，单一性规划权的行使主体呈现出多样化的特征。在“多规合一”的规划谱系中，国家还以“总体规划、详细规划和专项规划”逐级细化，形成相互依存和有效衔接的规划整体。各级规划主体具有不同的规划编制重点，且编制内容也应当与其编制级别相对应。全国国土空间规划侧重于战略性，由自然资源部进行编制。各级政府是地方土地规划权的编制主体，但是下级土地利用总体规划仍应依据上一级土地利用总体规划编制。 

复杂的是，总体规划还将基层组织纳入规划主体行列。区别于传统的“垂直的规划权力分配模式”，国家和地方政府在规划权配置上互为补充。首先，编制市县及以下土地规划时，具体地块的用途和开发建设强度需要基层规划主体进行编制。其次，针对乡村地区，乡镇政府组织以一个或多个行政村为对象编制详细的乡村规划，并报上一级政府审批。最后，基层政府组织作出的土地利用总体规划，非经法定程序和审批主体同意不得予以变更，表明了极强的主体单一性和多样化特征。

二、土地利用总体规划权的类型扩张与内容限制

虽然双轨治理模式构建了“多规合一”的规划权体系，但是仍然不可忽视规划权在具体行使过程中存在的障碍。规划权的体系化需要对现有规划类型进行改造，并确定规划权行使内容的限度，使之与土地的合理利用相吻合。

（一）土地总体规划权行使理念的分层架构

1.立足于合理利用的“校正型规划权”

规划权的行使是为了落实国土空间开发保护的要求，严格保护永久基本农田和控制非农建设占有农用地。可以说，规划权的行使首先是一项有限的权力行使，这种限制并非由财产权范围所决定，而是源于规划权自身的基本要求。也即，土地规划权的产生是以土地资源的合理利用为目标，其首要功能旨在校正土地利用的不合理性和使用方式的低效性。也即，规划权的行使目标并非为了最大范围地满足土地利用的需求，而在于土地的合理利用，尤其是提升节约和集约的土地利用水平。

2014年国土资源部颁发了《节约集约利用土地规定》，从部门规章的角度对全国土地利用进行规范和引导，针对耕地和建设用地来实现国家关于土地利用的结构和布局，并提升土地的利用效率。在确保耕地数量的前提下，通过集约和节约的方式来严控总量和盘活存量。此时，规划权的行使主体可以发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，通过“校正”的方式创新节约集约用地的新模式。在“校正”的规划方式下，各地区通过对城市闲置土地的利用和农用地的整治来达到盘活土地利用的良性结果，进而根据校正结果来确定实际用地标准。此外，具有战略性和全局性的规划在编制过程中变得极为具体，导致了规划的不稳定性。此时“校正型规划”不仅仅是对土地利用的初次规划，而且还涵括再次规划。当初次规划不满足现实需要时，特定的编制主体可以按法定理由和程序对规划予以“校正”。

2.满足城乡用地需求并促进实现城乡协调发展的“融合型规划权”

中国土地制度建立在城乡二元结构之上，土地所有权也因城乡之别分为国家所有权和集体所有权，两者的目的和功能均有较大差异。对于城市土地而言，土地资源的稀缺无法满足民事主体使用国有建设用地的需求，那么除了“节约集约”用地之外，将集体的土地转化为国家所有成为城市土地增量的一种途径；而对于农村土地而言，既要维持基本农田的数量和质量，又要适当满足各类建设用地的需要，更要符合农地集体所有权作为基层治理工具的创设目的。在城镇化的趋势之下，保护耕地资源与建设用地的供给之间必然形成紧张关系，作为计划手段的规划恰恰能起到调和功能，起到引导城乡市场合理配置土地的作用。

在“三规合一”的规划体系下，城乡规划和主体功能规划立足于土地利用总体规划，三者需要相互融合才能发挥作用。在城乡融合地带，中国并非实行单一化和平面化的规划模式，而是通过细化标准形成了复合化、立体化的规划体系。《城乡规划法》中存在“城镇体系规划、城市规划、乡镇规划和村庄规划”的区域规划群，以及“土地利用的总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划”的技术性规划群，各项规划权相互融合才能满足城乡用地需求，从而促进城乡之间的协调发展。但值得注意的是，城镇化和城镇边界开发，涉及到不同土地类型的差异化利用、土地所有权性质转化、土地使用权类型转化等诸多问题，需要依靠土地规划的内部协调等法律技术手段来实现土地治理的目标。此时规划权行使的难点在于，如何在合理利用的前提下对城镇开发边界的用地进行统筹规划。事实上，城镇开发边界的规划，应采取内外有别的管制方式。其一，针对城镇开发边界内的建设需求，规划主体采取“详细规划与规划许可”相结合的方式。通过详细规划明确土地的使用目的，同时借助规划许可来限制土地的滥用。其二，针对开发边界以外的建设需求，规划主体在常规管制的基础上增设“约束指标和分区准入”制度，因地制宜地制定规划内容。显然，不同类型的规划都具备土地合理利用的制度目的，但在规划目标和规划手段上仍存在不同。规划权的体系化需要融合不同规划，解决耕地保护与建设用地供给的矛盾，保障不同类型土地的合理利用，以满足乡村产业、基础设施发展的用地需求，实现城镇开发边界的快速发展和城乡融合。

3. 强调人与自然和谐的“消极型规划权”

在规划权的体系构建中，城乡建设规划逐渐成为合理利用土地的最佳方案，这种规划方式更能形成科学、适度、有序的国土空间布局体系。不过，形成能促进社会经济可持续性发展的国土空间体系布局，并不能完全依靠规划权来实现。同时，规划权的本质是对土地利用进行合理配置，不能等同于对土地利用的强行干预。规划权的发展脉络也与土地规划思想史的演变过程大抵相符，经历了一个由“原始规划思想”到“现代强干预规划思想”，再到“回归弱干预规划思想”的过程。

规划权若要实现人与自然相和谐、社会经济可持续性发展的目标，不仅需要事先预防土地的不合理利用、对过度规划进行有效限制，还需要消极干预或者弱干预。事实上，消极型规划权的行使基础是对人与自然和谐的尊重与保障，又或者源于市场的自然结果，有别于积极的、激励性的土地利用方式。“消极型规划”在实践中充分体现在严格保护永久基本农田，严控非农业建设占有农用地、保障占用耕地与开发复垦耕地数量平衡和质量相当、审美保护等方面。甚至于，保持现状、对现实进行最小化干预、恢复土地的原有自然状态等被视为有效治理土地的方式之一。这种“消极”并非负面或不合理的利用，而是以消极的方式实现了土地的规划价值。“消极型规划”的治理方式不局限于对土地利用的限制，而是通过消极利用来实现土地的综合治理目标，在美丽乡村建设、城市个性化建设、保持城乡风貌的多样性中能起到积极、重要的作用。

（二）“用途管制”分类下土地总体规划权的行使限制

1.农用地的规划权行使内容的限制

农用土地一般包括各类农田和水利用地，其用途与土地自身的自然属性相关，必须严格按照土地利用总体规划所确定的用途进行使用。可以说，农用地的规划，需要根据土地所属的地理位置和土壤环境等要素来确定，行使规划权的主体并不能随意为之。鉴于耕地在粮食安全上的重要性，划定永久农田和对耕地实行特殊保护成为土地总体规划的基本要求，并且严格控制耕地向非耕地的转化。在非农建设确实需要占用耕地时，政府也应维持耕地保有量，通过占用耕地的数量和质量来确定开垦量。同时，农用地规划权的行使，还要严格执行土地利用总体规划和年度计划，以只增不减的原则来保护耕地。即便是未被划分为永久基本农田的耕地和其他农用地也需要予以合理规划，县、乡（镇）人民政府和农村各集体经济组织可以对村内土地进行综合整治，因地制宜地进行轮作休耕或者改良土壤提高地力，以提高耕地质量和增加有效的耕地面积，从而达到保护耕地的规划目的。

2.建设用地的规划方式的限制

尽管土地利用规划的目标首要是保护耕地，但市场经济高速发展后，规划目标也逐渐转向注重社会经济生态综合效益的可持续发展方式。土地用途管制的重心也从农用地逐渐延展至建设用地的管制，并对后者的管制对象划定了建设边界、拓展建设边界和禁止进行建设等边界。不但城市土地需要严格规划，乡镇建设用地也需要符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并且经审批才可以被允许使用。尤其是在集体经营性建设用地入市的背景下，针对集体建设用地还需要建立控制性详细规划，重要地块还可以编制修建性详细规划，以满足《城乡规划法》的具体规划要求。 

3.对未利用地的规划限制

未利用地本是一种土地未利用的现象，在《土地管理法》中特指农用地和建设用地以外的土地，但在私法规范上并无完全对应的概念。未利用地描述的只是一种无利用主体的状态，并非特指一种脱离于现行法律框架的土地形态。从所有权归属的角度来看，未利用地仍然属于《物权法》所规定的国家所有或者集体所有的土地。对未利用地解释不宜泛化，应作限制性解释，将其限定在四荒地和无规划的用地范围内，除了未用于农业生产、未用于建造建筑物和构筑物的土地之外，生态用地等保持自然状态的土地也应当属于未利用地的界定范畴。但是，未利用地不应包括“已经规划为农用地或者建设用地，但还未加以利用”的土地类型。显然，上述规定是《土地管理法》第4条从规划的角度对土地进行的分类，与《物权法》第46条、第47条、第48条、第58条的土地分类标准并不一致。 

对土地规划而言，一块未利用土地被规划为农用地还是建设用地也是对土地发展权的一种分配，那么土地发展权配置的调整和弥补最终还是要落实到土地规划上。换言之，对未利用土地的规划是土地发展权创设和运行的技术保障。也即，未利用地的规划受到了“土地发展权分配”的限制，未利用地的地理位置、土壤情况等都成为受限的因素。

三、规划权与私权的冲突与协调

（一）土地利用“权力—权利”束内部之间的平衡

从性质上看，土地规划权、土地监督权、土地用途管制等具有公法性质的权力集合体构成了土地管理的权力束。土地管理的权力束所包含的权力内容都建立在土地财产权的基础之上，并借助管制的方式来提升土地利用效益和优化土地资源配置。在重视农民土地财产权保护的趋势下，规划权为代表的公权力与私权的衔接尤为重要。

如前所述，在众多土地利用的权力束中，土地总体规划权是一项具有前瞻性的权力。规划权的编制详细内容被行使时，可能会是一项具体行政行为，从而直接对民事主体的财产权利产生影响。不过，就规划权本身而言，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都必然会与土地利用的权利束相碰撞。基于国家所有权和集体所有权，土地利用的权利束包括了国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等一系列权利内容。以合同方式实现的上述用益物权，应以符合规划的方式使用，并在权利形成和权利行使过程中受到规划权的限制。也即，政府通过规划权的行使来引导土地的合理和有效利用，同时对私人财产权利的行使进行了限制。

显然，在土地利用的“权力-权利”束内部之间，必然存在规划权利与民事权利的界限问题，以及以哪项权力（利）为基础的问题。这一争议催生了土地规划模式的转变，使得“权力-权利”束内部之间必须相互协调。“校正型规划”和“融合型规划”是规划权力束的行使内容，更是借助规划权来激发利用土地权利束的行使，让土地得以合理、有效的利用。“消极型规划权”则拓展了权利束的行使空间，使得权利主体更多地享受到公共利益。同时，权利束的发展也推动了规划权的改革。

（二）事先规划对土地权利束的限制

对财产权利的限制首先在于权利的社会化观念，也即，在于强调权利的非绝对性，权利的承认需符合社会的利益。事实上，对土地权利予以限制的形态多样，土地规划（土地用途管制）仅仅是限制民事主体享有土地权利的方式之一。例如土地分区管制、规划标准等都是政府行使公权力对民事主体使用不动产权利的限制，只不过此种限制需受到严格的检验。土地规划对财产权利进行限制的目的，在于转变市场配置土地资源时单纯的利益导向，平衡土地的财产属性和社会属性之间的关系。

通常，规划权对土地财产权利的限制具有事先预见性，在民事主体利用财产权利之前规划权行使主体就已经编制了规划。即便规划编制后存在不确定性或有被修改的可能，但是只要原有规划未被变更，民事主体利用土地时也不得违反原有规划所确定的内容或应当按原有规划的内容利用土地。显然，规划内容体现出强行规范与禁止规范的特点，通过两类强制性规范来限制土地权利内容的行使。同时，《土地管理法》第74条和第77条还专门针对违反土地利用总体规划的不同情形进行规范。在非法转让的土地上或非法占有的土地上新建建筑物和其他设施时，县级以上人民政府可以要求违反规划的行为人限期拆除，恢复土地原状；在耕地上擅自建房时，可以要求行为人限期改正并处以罚款。

甚至于，事先规划所涉及的内容还会作为合同的条款约束双方当事人，并对转让行为产生影响。但是，这并不意味着当合同的约定违反《合同法》第52条第5项的强制性规定时，当事人只能通过参引构成要件，将《土地管理法》等规定的禁止规范引入私法，产生合同无效的法律效果。也即，规划所具有的强制性特征可能只针对转让行为，而非对合同效力产生影响。其一，政府管制对市场准入设定门槛，将规划内容设置为合同的积极生效要件，并排除《合同法》第52条第5项的适用。《城乡规划法》第38条规定，市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出规划条件并将其作为国有土地使用权出让合同的组成部分。此时规划被强制设定为合同内容，并非对合同当事人意思自由的干预，而是作为一项积极生效要件对转让行为产生影响。换言之，若此项“生效管制”要件未获得满足，会直接影响转移权利的行为，此时合同不能生效。其二，如果规划意旨并非在于影响合同的有效性，而只是涉及合同外部秩序时，合同的效力也不受规划内容的影响。显然，《城乡规划法》第64条涉及的规划许可证规定，就应认定为仅具外部秩序意义的管理性强制规定。

除法律外，事先规划的强制性特征还通过政策文件的形式体现出来。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中指出，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界是土地开发的“三条控制线”，其中按生态功能划定的生态保护红线，以及按照集约适度和绿色发展要求划定的城镇开发边界，从政策上限制了民事主体享有财产权利的范围，从国土空间规划的角度为权利的行使划定了界限。

（三）事后规划对财产权利的限制

民事财产权利不符合事后规划的情形，主要存在下述两种情形。其一，事后规划“已利用，但尚未被规划”的土地。例如，依据《土地管理法》第59条和65条规定，乡村建筑物应当按照村庄和集镇规划建设，在土地利用总体规划制定前已修建却不符合规划所确定的用途时，不得重建和扩建。换言之，如果已建的建筑物或构筑物不符合事后规划内容，不会被强制拆除。可见，此类事后规划只是限制了民事主体利用财产权利的内容，而不是消灭民事权利。其二，事后调整既有规划。事后规划既可以是初次规划，也可以是再次规划。如果是再次规划，也即对原有土地利用总体规划进行修改，此时再次规划的内容须经原批准机关批准。同时，既然再次规划是对初次规划的修改，那么势必会影响到符合原规划内容的土地利用内容。此时，应对《土地管理法》第59条和65条作扩张解释，将“满足初次规划，但不满足再次规划”的已建建筑物和构筑物列入该条的适用范围。

值得注意的是，当出现上述“已利用但尚未被规划的土地进行事后规划”和“满足初次规划，但不满足再次规划”的情形，民事主体享有的财产权是否可因规划而受到限制需进一步分析。

其一，事后规划有别于征收制度。《中华人民共和国宪法》第13条、《物权法》第42条、《土地管理法》第46条至49条规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并予以补偿。如果已建建筑不符合事后规划，但符合上述条文中公共利益条件时，可以被征收并给予适当补偿。但是，因公共利益导致的征收与事后规划的权力行使并不等同，两者在适用时可能存在重叠，但在制度目的上存在差异。

其二，事后规划必然会对公民财产权的行使造成影响，应依实际情况对土地财产权利主体进行补偿。事后规划的影响区分为积极影响和消极影响，前者会导致权利人的财产价值增值，后者会导致财产贬值或者引发“容积率转移”的情形。如果事后规划对权利人产生的是积极影响，权利人无需因规划支付额外费用。但涉及到征收时，则需考虑权利人为公共利益的特别付出，应予以额外补偿。当然，此种情形与商业性的伪征收无关。如果事后规划产生的是消极影响，那么政府在作出事后规划后，应当对权利主体进行补偿。换言之，因新规划或规划调整导致私权利的损失，除通过市场途径予以解决外，还应当考虑事后规划（含规划调整）对权利主体带来消极影响所产生的损失。

（四）规划权对权利束产生的“外部性”积极影响

规划权的产生基础并非为了限制民事主体财产权利的行使，而是旨在补充市场调节作用的不足，从权利束外部实现土地资源的合理配置。相对土地上的民事权利，土地规划所具有的外部性特征在基层土地治理中能产生积极影响。例如，村庄规划能有效促进乡村振兴，达到土地治理的目标。显然，土地规划权越来越积极主动和多维度地对土地财产权进行限制，中国土地规划也不能一味依靠公权力的影响，而应当采取公私主体相互合作的治理模式。尤其在编制土地详细计划时，可以发挥公众参与的程序规则，构建民事主体与公权力主体之间的互动关系，建立重大影响规划的评估制度，从而激发规划权的对土地财产权利束的外部影响，更有效地促成权利主体与公权力主体一道参与土地的治理。

综上，规划权体系的构建是实现土地合理利用的前提，也是中国土地治理的核心内容。就内在体系而言，土地规划体系的构建不仅在于提升土地利用效率、促进城乡协调发展，还需要实现人与自然的和谐。而在外部体系的构建上，要以《土地管理法》为基础，通过用途管制的不同类型来完善规划权制度。在土地利用权力束和土地财产性权利束的互动下，规划权的内部体系与外部体系才能获得统一，土地资源才能得到最为合理的配置。

本网编辑：孙聪聪