作者简介：张保红，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，云山学者，研究方向为农村法制，民商法学。

基金项目：国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（项目编号：18ZDA151）阶段性成果。

本文原刊于《晋阳学刊》2020年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。

摘要：《民法总则》颁布应当成为农村集体经济组织专门立法的开始。目前农村集体经济组织立法以地方立法为主导，遗留了过去人民公社、计划经济时代的痕迹，存在层级低、水平低的问题，不能满足实践需要。所以应当将调 整农村集体经济组织法的法律名称定为《农村集体经济组织法》。农村集体经济组织与合作社存在根本不同，是一种 独立的新型经济组织类型，其组织形式为股份制，并兼采一些合作制元素。在新形势下，农村集体经济组织应当继续 坚持双层经营体制，同时树立增量思维，积极拓展直接经营渠道。

关键词：农村集体经济组织；民法总则；特别法人；合作社

2017年颁布的《民法总则》第三章第四节特别法人一节对农村集体经济组织进行了规定。《民法总则》赋予了农村集体经济组织以特别法人资格，解决了地位不明问题。但是，《民法总则》相关规定极为简陋，相关制度极不完善。《民法总则》的颁布并不意味着农村集体经济组织立法的结束，相反，它应当成为农村集体经济组织专门立法的开始。一个明确的信号是，中央并未因《民法总则》颁布就停止自2015年以来对农村集体经济组织立法工作的持续关注。十三届全国人大常委会的立法规划也将农村集体经济组织立法列为属于需要继续研究论证的立法项目。立法机关如此决定与农村集体经济组织立法还存在一些重要问题上的理论准备不足有关。笔者不揣谫陋，就四个有关农村集体经济组织立法的重要问题进行讨论，以期对贯彻中央精神和推进农村集体经济组织立法有所助益。

一、农村集体经济组织的立法理由

目前没有一部由全国人大或全国人大常务委员会制定的针对农村集体经济组织的专门法律。农村集体经济组织的专门立法主要存在于地方性法律文件之中。如1990年广东省人民政府颁布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，1992年浙江省人民代表大会常务委员会通过的《浙江省村经济合作社组织条例》，1996年湖北省人民政府通过的《湖北省农村集体经济组织管理办法》（第114号）等。除此之外，一些地方如北京市、上海市、江苏省、浙江省、吉林省、山东省、广西壮族自治区、天津市、重庆市、河北省、广东省人大等还颁布了有关农村集体资产监督管理方面的地方性法规。这些地方也有较多有关农村集体经济组织的条款。但是，这种以地方立法为主导的立法模式不能满足农村集体经济组织的实践需要。

第一，许多地方性法律文件遗留过去人民公社、计划经济时代的痕迹。首先，名称普遍称合作社或经济合作社。除了《湖北省农村集体经济组织管理办法》之外，早期颁布的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》《浙江省村经济合作社组织条例》《扬州市村经济合作社组织暂行办法》都采用合作社或经济合作社的名称。《北京市农村集体资产管理条例》等有关农村集体资产监督管理方面的地方性法规也使用合作社或经济合作社的名称。其次，对农村集体经济组织有过多的管制内容。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》要求农村集体经济组织要受当地政府领导，服从主管部门管理，接受国家计划指导，并规定了土地管理、企业管理、合同管理、劳动管理等义务以及农村集体经济组织调动成员积极从事家庭经营并对成员提供服务的义务。暂行规定这样规定实际上是将农村集体经济组织变成了主管部门的一个机构，这从法律文件名称也可看出，各个相关法律文件多冠以“管理”词语。既然要将农村集体经济组织塑造成为独立的市场主体，那么政府就应当充分信任农村集体经济组织及其成员。最后，组织机构方面仍然遵循过去农业生产合作社、人民公社时期的规定。许多地方性法律文件在组织机构方面仍然沿用1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》时的称呼：“社员大会或者社员代表大会”“管理委员会”“监察委员会”。例如，《湖北省农村集体经济组织管理办法》第18条规定：“经济合作社的权力机构是社员大会，由全体社员组成”；第21条规定：“农村集体经济组织的日常管理机构是管理委员会”。关于成员大会的职权，依然沿用1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》时的规定：“人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会，生产大队社员代表大会或者社员大会，生产队社员大会。”经济组织内部治理的关键是分权制衡，如果权力都集中于成员大会，并视成员大会为唯一的权力机构，将不利于提高农村集体经济组织的经济竞争力。

第二，以地方立法为主导的立法模式的立法层级太低。上述立法既有省级人大及人大常委会制定的地方性法规，如《浙江省村经济合作社组织条例》；也有地方政府制定的政府规章，如广东省政府制定的《广东省农村集体经济组织管理规定》；还有地方政府制定的规范性文件，如《吴堡县村集体经济组织管理办法（暂行）》（吴政办发〔2018〕76号），我国县级政府没有法规和政府规章制定权，该办法仅是一般规范性文件，不属于《立法法》意义上的立法。农村集体经济组织作为市场主体，相应规范属于民事基本制度，理应由法律规定。《立法法》第8条明确规定：“下列事项只能制定法律：……（八）民事基本制度……。”《立法法》第73条对地方性法规的内容进一步作了明确：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”农村集体经济组织制度是我国基本民事制度，显然不属于地方性事务，并且上述条款还明确地方性法规应当规定该法第八条规定的事项之外的事项。需要指出的是，地方性法规分为两个层级，一是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，二是设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。两者的立法是不相同的。根据《立法法》第72条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，设区的市的人民代表大会及其常务委员会立法范围限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”就此而言，《扬州市村经济合作社组织暂行办法》显然超出了《立法法》所规定的立法范围。地方政府规章同样没有权限就集体经济组织进行立法。《立法法》第82条明确规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”如果说地方性法规还有一些自主立法权限的话，地方政府规章的制定必须依据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定，且事项必须限定为执行法律、行政法规、地方性法规的规定的事项和具体行政管理事项。农村集体经济组织立法事项显然不属于上述事项。

第三，有关农村集体经济组织的地方性法律文件水平参差不齐。有关农村集体经济组织立法，各地相互抄袭较多。例如，2011年11月21日扬州市政府制定的《扬州市村经济合作社组织暂行办法》许多内容抄袭自1992年7月25日浙江省人民代表大会常务委员会制定并于2007年9月28日修订的《浙江省村经济合作社组织条例》。《浙江省村经济合作社组织条例》第12条和《扬州市村经济合作社组织暂行办法》第13条都是对村经济合作社章程内容的规定。后者章程应当载明事项中有六项完全一致，有三项极为类似，有两项为新增。问题不在于抄袭，而在于条文质量不高。《扬州市村经济合作社组织暂行办法》第13条第1款第6项规定章程应当载明的“成员的出资方式、出资额”事项。事实上，农村集体经济组织成员并没有出资，尽管存在“以量化到其名下的村集体经营性净资产份额”，但是该份额仅应当作为收益分配依据而不能作为出资依据。因此，《扬州市村经济合作社组织暂行办法》第12条第1款的规定其实也是错误的。《浙江省村经济合作社组织条例》第14条“村经济合作社以其资产为限，对合作社债务承担责任”之规定也存在问题。传统村经济合作社自身并没有资产，其所谓资产仅为集体授予其经营管理的资产。《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条“凡户籍在经济合作社或经济联合社范围内，年满16周岁的农民，均为其户籍所在地农村集体经济组织的社员”之规定将年龄作为集体经济组织成员资格条件是不恰当的。集体成员应当无条件成为农村集体组织成员。《北京市农村集体资产管理条例》第8条“乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有”也存在问题。既然规定为“乡联社、村合作社的集体资产”，又怎么能规定这些“属于该合作社劳动群众集体所有”？有些规定不严谨或不合时宜。例如，地方性法律文件普遍使用“资产”这一术语。笔者认为，资产为会计学上的术语，是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。

近年来一些地方颁布的地方性法律文件有了一些改善。例如，《广东省农村集体经济组织管理规定》《吴堡县村集体经济组织管理办法（暂行）》改称农村集体经济组织。《上海市农村集体资产监督管理条例》《江苏省农村集体资产管理条例》《广东省农村集体资产管理条例》等不再称社员大会而改称成员大会等。内容方面也有许多改善，如削减部分政府管制，将财产分为资源性财产、经营性财产和非经营性财产，推进农村集体经济组织改制。但是，立法总体上仍然不能令人满意。

笔者认为，全国人大及其常委会有必要对农村集体经济组织统一立法。第一，一种类型的市场主体统一由法律规定，是我国的立法传统。我国市场经济是全国统一性的市场主体。为减少交易成本，有必要要求参与其中的某一类市场主体具有全国统一性。目前，公司、合伙企业、独资企业一样都有专门法律予以规范，农村集体经济组织也应如此。第二，分散立法不能解决实践所面临的问题。农村集体经济组织只有符合法律规定的法人资格取得条件，这一条件包括确定的组织类型和完善的组织形式，方才能够“依法取得法人资格”，进而成为合格的市场经营主体。这里的“依法”中的“法”不应当是指各地制定的地方性法律文件，而应当是指法律。尽管《民法总则》第99条同时规定：“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，但结合《立法法》相关规定，农村集体经济组织的组织类型和组织形式只能由法律规定。以地方立法主导的农村集体经济组织立法层次太低，不能提供农村集体经济组织参与市场经济所需要的主体资格，导致长期以来农村集体经济组织只能借助于有限责任公司等经济组织类型参与市场活动。公司虽与农村集体经济组织有许多相似之处，但农村集体经济组织作为农民集体的法定代表者，在治理结构、成员构成、股权处分、收益分配等问题上，显然有较多的自己的特殊性。第三，农村集体经济组织统一立法符合各方当事人的利益。正如韩俊指出，“随着农村集体资产总量不断增加，农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁，”“通过立法保障农村集体经济组织平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。这是农村集体经济组织及其成员长期以来的期盼。”农村集体经济组织迫切需要更高层级更权威的立法。

二、农村集体经济组织立法的调整对象

法律的调整对象是指法律调整和规范的社会关系。制定一部法律首先要确定该部法律的调整对象，因为一部法律不可能解决所有的法律问题，它必须在特定的范围内去解决特定的问题。农村集体经济组织立法也不例外。笔者认为，农村集体经济组织立法的调整对象应当确定为农村集体经济组织的组织和运行关系。具体要讨论两个问题：一是农村集体经济组织如何组织，二是农村集体经济组织如何运行。在这之前还要先回答农村集体经济组织是什么，就是要给农村集体经济组织定义。

（一）农村集体经济组织的定义

农村集体经济组织，是指依托农民集体并以集体成员为基础成立，代表农民集体行使集体财产权益的经济组织。农村集体经济组织与农民集体是依托关系，只有先存在农民集体，然后才能建立农村集体经济组织。农村集体经济组织以集体成员为基础但不排斥少量的外来人员加入。保持农村集体经济组织的适度开放性有利于解决农村集体经济组织面临的人才与资金缺乏的问题。应当说法定代表者就是农村集体经济组织需要扮演的角色，代表农民集体行使集体财产权益就是农村集体经济组织的使命。这也是农村集体经济组织被创制的原因所在。《物权法》第60条和《土地管理法》第10条对此有明确的规定。农民集体作为民事主体遵循与普通民事主体如法人不同的法理逻辑。集体是集合而不是单一的主体。这使得农民集体无法自己代表自己，而需要一个代表主体，即农村集体经济组织。农村集体经济组织是经济组织，这就将其与村民委员会区分开来。农村集体经济组织还应当与其他农村经济组织如农民专业合作社、信用合作社、供销合作社和乡镇集体企业等[3]28严格区分。学界把农村信用合作社、乡镇企业等视为广义上的农村集体经济组织值得商榷。在我国，这些经济组织或者有专门法律文件调整，或者准备制定专门的法律文件，同时它们的组织原则也与农村集体经济组织存在根本上的差别。

（二）农村集体经济组织的组织关系

调整农村集体经济组织的组织关系，主要是确定农村集体经济组织的组织类型和组织形式。组织类型，是指由特定元素组成的在法律上拥有独立命名的经济组织类型。就农村集体经济组织的组织类型而言，法律需要明确的是，农村集体经济组织的组织类型是公司、合作社等经济组织类型，还是一种新的经济组织类型。组织形式，指的是以何种方式组织各种类型的组织。组织（Organization）指由诸多元素按照一定方式相互联系起来的社会实体（Socialentity）。不同的元素组织成不同的组织类型。就农村集体经济组织的组织形式而言，法律需要回答的是，农村集体经济组织是按合作制还是股份制，还是其他组织形式，还有待商榷。

经济组织的组织类型主要有四种：独资企业、合伙企业、合作社和公司。农村集体经济组织管理农民集体财产，如果比照国有独资企业，其组织类型很像是独资企业。但农民集体具有特殊性，不同于普通民事主体，其是众多集体成员的集合，且众多集体成员要参与经济组织的治理，因而其组织形式不是独资企业。农村集体经济组织的组织类型同样不是合伙企业。实践中，农村集体经济组织的组织类型在名义上多采合作社，但其实质上并不是合作社。实践中也有采有限责任公司这种类型的。但这样做更多的是为了依托有限责任公司这种组织类型取得法人资格。改制后，农村集体经济组织的组织类型多命名为“股份经济合作社”，但正如前述，其名不符实，不是合作社。“股份经济合作社”更接近于股份有限公司， 但也与股份有限公司存在诸多不同的地方。

笔者认为，农村集体经济组织的组织类型就是农村集体经济组织，是一种独立的新型组织类型。农村集体经济组织这一术语在我国已经形成了特定内涵，在组织形式上也与其他经济组织类型有较大差别，因而直接命名即可，不必借助于其他名称。我国农村集体经济组织从来就不是合作社。合作社之核心在于与成员发生交易，在于盈余要按交易额分配。而农村集体经济组织并不具有这些特点。我国法律一直以来有意将其与农村集体经济组织相互区分（《农业法》第2条）。同时，《民法总则》第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”法律明确将农村集体经济组织规定为特别法人。如果将实践 中所谓的经济合作社视为特别法人，那么必然会引人误解，增加不必要的认知成本。

我国农村集体经济组织将陆续向股份制方向改造。改造后的农村集体经济组织在组织形式上非常类似股份有限公司。因此，农村集体经济组织的组织形式是股份制。鉴于农村集体经济组织自身的一些特色，其也兼采一些合作制元素，最主要就是农村集体经济组织要将服务成员作为宗旨。

（三）农村集体经济组织的运行关系

农村集体经济组织的运行关系，是农村集体经济组织在经营集体财产时所发生的关系。广东、浙江、上海、江苏等地目前制定了有关农村集体资产管理的地方性法律文件。这些法律文件对农村集体财产的运营都作出了规定。标题为“资产运营”、“经营管理”、“资产经营”不一。以“资产管理条例”的方式规范农村集体经济组织有积极的意义，但农村集体经济组织运营活动主要体现为民事活动，应当由民商事法律文件进行规范。农村集体经济组织的运行关系具体包括如下内容。

第一，农村集体经济组织采取的经营体制。毫无疑问，农村集体经济组织应当采取双层经营体制。双层经营体制为1986年中央1号文件《关于一九八六年农村工作的部署》（一九八六年一月一日）第一次提出，最终由我国《宪法》明确规定。1999年《宪法》修正案规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”双层经营体制是统一经营模式和分散经营模式二者的有机结合，二者不能拆分。具体言之，统一经营是指农村集体经济组织农田基础设施等集中的经营活动以及对农村承包经营者经济活动的指导、管理；分散经营则是指家庭承包经营。上世纪80年代的长江三角洲清晰地反映了这种集体和家庭混合的体制。“长江三角洲的集体组织仍担负着耕地、灌溉和喷洒农药等工作，家庭生产责任制仍限于日常的农田管理（如除草、施肥和收割），且无权选择作物。”“集体和家庭生产是一种复杂的组合，并不能简单地把两者对立。”农村集体经济组织不得违背成员意志强行搞单纯的统一经营。

双层经营在我国取得了巨大的成功。一是因为双层经营中的家庭承包经营契合农业生产经营的特点。正如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，实行家庭承包经营，“可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行。”农业生产“过程非常复杂， 地域差异非常大，产品种类非常丰富，标准化水平天然就非常低。要确保生产具有足够的积极性不断提高生产水平，就必须使得生产者与生产成果紧密联系。”数千年的历史不断证明，只有家庭经营才是最适合农业的生产经营方式。二是因为双层经营中的家庭承包经营能够充分发挥自由和自利对经济活动驱动作用。尽管家庭利益与个人利益不能等同，但家庭利益无疑是与个人利益最为接近的利益。家庭是内部利益最为紧密的社会生活单元。这一特性是家庭承包经营取得成功的重要原因。亚当·斯密认为，个人追求利润的活动在满足交易双方需要的同时，可以间接促进社会的繁荣。自利与公共利益实际上也不矛盾。孟德斯鸠认为“，当每个人自以为是奔向个人利益的时候，就是走向了公共的利益。”

在新形势下，农村集体经济组织除承担起双层经营中的统一经营职责，还要逐步承担起直接经营集体财产的任务（这里的直接经营是由农村集体经济组织直接经营，成员通常并不直接参与集体劳动）。发展直接经营不是要放弃双层经营体制，而是要树立增量思维，积极拓展直接经营渠道。当前认识误区在于，将直接经营紧盯着农民的承包地。正确的方式应当是在承包地之外发展集体经营。集体经济应当在优质农业、农产品深加工、工艺品制造、旅游业等方面大有可为。“一些地方在集体资产管理上存在不履行民主程序、不公开收益分配等问题；农民大多对农村集体经济发展不放心，担心集体资产流失，存在要求平分集体资产的倾向。”只有集体经济发展好了，集体向心力才会增强，上述平分资产倾向才会消失。从这一点讲，发展好农村集体经济组织也是巩固和完善农村基本经济制度的需要。

第二，农村集体经济组织具体运行制度。首先，农村集体经济组织有权依法自主决定其经营方式。经营方式区分为直接经营方式和间接经营方式。前者为直接利用集体财产，而后者则将集体财产交由他人利用。其次，间接经营方式主要体现为以集体财产发包、出租、投资入股等经营方式。出租、投资入股是间接经营方式。出租不改变权利归属，因而不会导致集体财产流失。投资入股，是以集体财产换取被入股企业所发行的股份。也就是说，入股意味着农村集体经济不再对其投入被入股的财产享有任何权利。被入股企业经营成功，农村集体经济组织所持有的股份升值，集体财产随之升值；被入股企业经营失败，农村集体经济组织所持有的股份贬值，集体财产随之贬值。鉴于集体财产是集体成员的基本社会保障，法律应当对农村集体经济组织经营集体财产做出必要规范，以保证集体财产在保值的基础上适当增值。例如，被入股企业应当吸纳农村集体经济组织参与企业内部治理。农村集体经济组织对严重危及其所持有股份保值的经营投资、资产处理决定，享有否决权。最后，要严格规定间接经营决定的程序。实践中，集体财产往往被村干部的亲属承包、租赁。应当规定，除家庭承包外，农村集体经济组织发包、出租集体财产的，应当依法采取招标、公开竞投、公开协商等方式确定承包人和承租人。禁止非法压价发包或者出租集体财产。值得注意的是，一些地方性法律文件有一些值得肯定的规定。例如，《江苏省农村集体资产管理条例》第28条第1款和第2款规定：“农村集体资产由农村集体经济组织直接经营的，应当明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、监管机制和收益分配制度，并向本集体经济组织成员公开。实行承包、租赁经营的，依法签订合同，明确资产名称、数量、用途和承包、租赁的价格、期限等，并向本集体经济组织成员公开。收取的承包费和租金归集体所有，应当及时入账核算。”再如，《广东省农村集体资产管理条例》第25条第2款规定：“除法律规定农村土地承包采取农村集体经济组织内部家庭承包外，农村集体资产实行承包、租赁经营的，应当依法采取招标、公开竞投、公开协商等方式确定经营者。收取的承包费和租金归集体所有。”需要指出的是，集体财产向外承包、租赁，数额较大的，也属于处分重大财产，也应当经过农村集体经济组织成员大会民主议定。农村集体经济组织以集体所有的财产投资入股的，应当经农村集体经济组织成员大会三分之二以上人数同意。

一些地方性法律文件就政府监督关系进行了规定。笔者认为，政府监督关系不是农村集体经济组织法调整的对象。一些涉及行政管理和追究集体经济组织管理人员行政以及刑事责任的规定，实际上并不适宜《农村集体经济组织法》的规定，这些规定在相关法律文件已经有规定，不需要在《农村集体经济组织法》中重复规定。

法定原则需要处理好两类关系。第一，与自治的关系。农村集体经济组织是成员与法律共同参与，意思自治与法律意志共同作用的结果。意思自治决定了经济组织的个性，而法律意志则决定了经济组织的共性。在二者关系上，自治应当在法定框架内进行。否则，不利于加强对集体经济组织及成员的保护。实践中突出的外嫁女问题之所以长期得不到解决，个中关键是过于强调自治而忽视了法治。自治的范围不包括基本权利。对基本权利的行使必须由法律规定。实践中，外嫁女的农村集体经济组织成员资格引起争议非常多。成员资格是农村集体经济组织成员的基本权利，不属于自治范围，交由自治必然出现这样那样的问题。外嫁女问题法律应当明确予以规定。第二，与监督的关系。法定原则不是政府监督，不宜将二者直接联系起来。有学者认为，政府应对农村集体经济组织加强行政监督。“加强对农村集体经济组织重大事项决策、重大项目投资、大额度资金使用、资产运作、资产管理、分配方案、财务审计和重要人事安排等事项的指导、管理和监督。”笔者认为，农村集体经济组织作为独立的市场主体，上述主张有将其行政机构化的倾向。农村集体经济组织无疑面临内部治理难的问题，但行政监督并不一定能够起到良好的作用。这是因为自上而下的监督总是难以起到应有作用。不仅如此，行政监督还会导致农村集体经济组织僵化以及滋生相应的腐败问题。因此，还是应当将农村集体经济内部治理的完善交由市场主体自身。法律应当做的是制定好相应的治理规则，让农村集体经济组织各个机构以及成员在相互制约、相互配合中完成农村集体经济组织的治理。政府可以在财政等方面给予支持，但绝不应当像家长一样对农村集体经济组织进行监督和管理。

诚如萨维尼所言，立法会受到强有力的国家理性的影响，“某些特定的规则或许含糊不清、令人生疑，或者，从其自身特性而言，其范围各异，疆界不清；而法律的施行恰恰要求最可能精确地界定其无域限。”通过法定原则，塑造一个类型确定、内容明确的农村集体经济组织，符合各方当事人的利益。农村集体经济组织相关规范属于民事基本制度规范，依《立法法》规定，法定之法应以全国人大及其常委会制定颁布的规范性文件为准。允许地方或部门诸侯割据式的立法格局存在将使农村集体经济组织法定原则形同虚设。

（二）国家支持原则

国家支持原则，指国家给予农村集体经济组织相对于其他市场主体更多支持和优待的原则。国家不仅需要保障农村集体经济组织享有与其他市场主体平等的法律地位，还需要通过法律给予农村集体经济组织相对于其他市场主体更多的支持和优待。一方面，农村集体经济组织鉴于其特殊性，相对于其他市场主体有必然的弱势。“在现实社会中，人们的一些需求单靠个体力量是得不到满足的，一些经营活动由个体进行是不经济的，而将个体力量聚集起来形成实体为个体服务，则那些需求可能会得到满足，个体的生产经营、消费活动成本会有效降低。”

另一方面，与合作社类似，农村集体经济组织“作为一种社会资源，可以为政府改革社会所用，可以协助政府实现社会发展目标，特别是在消除贫困、创造就业和促进社会融合等方面有着独特的优势。” 因此，政府把农村集体经济组织当作特殊组织扶持理所当然。正如有学者指出，“政府的公共职责不能因农村集体经济组织的组建而缺席。应规定政府加大对农村公共服务、公共管理、公共安全的财政投入，减少农村集体经济组织的负担，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”有效的政府支持是农村集体经济组织发展必不可少的外部条件。不必讳言政府对特别市场主体的支持。诚如美国经济学家刘易斯（W.ArthurLewis）所言：“在刺激或限制经济活动方面，政府的行为和企业家、父母、科学家或僧侣的行为一样起着重要的作用。”

四、农村集体经济组织的立法内容

（一）法律名称

立法要确定法律文件的名称。《广东省农村集体经济组织管理规定》《湖北省农村集体经济组织管理办法》使用了农村集体经济组织这一术语。其他地方规范性法律文件的名称多未出现农村集体经济组织这一术语。这些文件名称多出现合作社字样。之所以如此，在于这些规范性文件的制定者认为农村集体经济组织必须以合作社的形式存在。这种认识是值得商榷的。笔者认为，全国人大常委会制定农村集体经济组织有关的法律文件应当将之命名为《中华人民共和国农村集体经济组织法》。理由如下：第一，符合中央文件精神。2018年中央1号文件和2019年中央1号文件明确要求“研究制定农村集体经济组织法”。这些中央文件直接指出了法律文件的名称，即《农村集体经济组织法》。第二，区别于农民专业合作社。目前我国已经制定了《农民专业合作社法》。该法规定了与农村集体经济组织在性质上不同的农村经济组织。如果称经济合作社，则不易与实践中的农业专业合作社区分。基于这两个理由，笔者认为应当将法律名称定为《中华人民共和国农村集体经济组织法》。

（二）法律框架

笔者认为，《农村集体经济组织法》应当分为九章，每章主要内容如下：

第一章总则。就立法宗旨、定义、适用范围、法律地位、权利义务、业务范围、成立原则、国家保障、名称和责任形式等内容进行规定。立法宗旨是为了规范农村集体经济组织的组织和行为，鼓励、支持、引导农村集体经济组织的发展，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益；基本原则规定了农村集体经济组织法定原则，即该组织的类型和内容必须符合法律规定；权利则规定了集体财产属于本集体成员集体所有，集体成员不得分割集体财产但有权分享农民集体财产经营收益；责任形式规定了农村集体经济组织以其代为行使所有权的集体财产（不包括集体土地所有权和资源性财产）为限对其债务承担责任。

第二章成立。就设立条件、财产、章程、设立大会、登记和证照等内容进行规定。其中，设立条件为具备成员、章程、组织机构、财产等；农民集体财产量化形成的股份由本集体经济组织农户持有，该股份是农户分配集体财产收益的依据；保障性财产量化股份不得转让和由农村集体经济组织赎回，经营性财产量化股份可以转让；农村集体经济组织自设立登记完成之日起取得特别法人资格。

第三章成员。就成员资格、成员权利与义务和特别成员的规定等内容进行规定。成员分为普通成员和特别成员，农民集体成员均为农村集体经济组织普通成员，向农村集体经济组织以货币或其他财产出资可以成为农村集体经济组织特别成员；特别成员不得要求退回出资。

第四章组织机构。就一般规定、成员大会、理事会、监事会以及董事、监事的任职资格和义务等内容进行规定。农村集体经济组织的组织机构由成员大会、理事会、监事会组成。理事会成员、监事会成员不得互相兼任。理事长是农村集体经济组织的法定代表人。担任农村集体经济组织的理事、监事应当符合法定条件。理事对农村集体经济组织负有勤勉义务和忠实义务。

第五章运营。就一般规定、运营自主、运营范围、盈余分配等内容进行规定。农村集体经济组织依法自主决定其经营方式，可以采取直接经营方式也可以采取间接经营方式。农村集体经济组织应当按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金。公积金用于弥补亏损或按比例量化转为农户股份。收益分配不得超过可分配利润。

第六章财务。就一般规定、财务报告及审计、成员账户、公积金的提取和财务公开等内容进行规定。农村集体经济组织的理事长或者理事会应当按照章程规定，组织编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告。监事会负责对本农村集体经济组织的财务进行内部审计。农村集体经济组织应当为每个成员开设成员账户。

第七章合并与分立。就合并、分立等内容进行规定。农村集体经济组织合并与分立，应当通知债权人。合并各方的债权、债务应当由合并后存续或者新设的农村集体经济组织承继。分立前的债务由分立后的组织承担连带责任。农村集体经济组织不能清偿到期债务，债权人可以向法院申请农村集体经济组织终止运营并向所有债权人公平清偿债务。公平员发展经济的合格主体。农村集体经济组织需要一部规范自己的《农村集体经济组织法》。清偿债务的程序参照《企业破产法》相关规定执行。公平清偿程序结束后，农村集体经济组织应当继续运营，五年内的运营收益应当继续用于清偿剩余债权，五年后未能清偿的债务不再清偿。