作者简介：陈小君，广东外语外贸大学特聘教授。
本文原刊于《法治日报——法制网》2021年8月11日，如需引用请核对报刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责编：买园园。
土地制度乃事关国家长治久安的基础性制度。对于中国，凡重大改革无不与土地制度紧密相关。第四轮《中华人民共和国土地管理法（修正案）》于2019年8月26日审议落地，成为党的十八届三中全会《决定》颁布以来，启动新一轮土地改革后最重要的立法盛事。其意义诚如党的十九届四中全会所言，关乎“政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一”。
本轮修法的问题导向，主要在农村土地管理制度、管理意识与管理能力的不适应，反映在“三块地”（征收土地、宅基地、集体建设用地）上最明显。修法完成了本轮土地制度改革的阶段性任务，为适应社会治理体系中对土地管理现代化要求、实施乡村振兴战略提供了新的纲领性制度引领。目前，就重要制度而言，得其要领、展其要义，针对问题精准实施为当务之急。
一、征收制度革新中征收条件的理解实施
1.问题的引出。征收规则是本轮立法制度改革的核心与敏感领域之一。新法新增第45条是关乎启动征收的实质要件。其可贵之处在于增加了“为了公共利益的需要”之征收目的，鲜明表现出既是对已列举适用征收情形的目的限定，也实现了与宪法等法律的科学合理承接。但是，最大的问题是，该法第45条第1款第5项将成片开发建设需要用地同等列入了征收的“公共利益”规定项下，与征收其他条件并列，有违立法改革目标“缩小征地范围”之嫌，引发颇多非议。被认为现实中成片开发建设要么是全整商业性，要么是混杂着商业性质，不在公共利益的视域中，这便成为立法后争议要害。
2.试行成片开发标准的稳妥操作。全国33个试点“三块地”改革的征收实践，多数直接为公共利益，少数实施的是非公益成片开发建设。但试点地区的实践者对未来如何把握成片开发多有顾虑，此具有普遍代表性。虽然2020年年底自然资源部已出台《土地征收成片开发标准（试行）》，但质疑声仍未停止。笔者以为，贯彻实施新法时，第一，应按新试行标准进行成片开发自无疑问，重点还在于不应与集体经营性建设用地争规划，避免与其入市改革相冲突；第二，政府应建立和适应良好的程序正义价值观，对符合规划计划的成片开发启动前置听证和协议价购程序，具体体现最广泛地听取民众意见建议的要求；第三，建议由地方立法研究确立征收决定及征收补偿的司法审查制度，变通和完善行政诉讼法规定，赋予司法机关对成片开发征收的合理性审查权限。
二、宅基地制度修法难点与未来运作思路
考察土地管理法之新旧条款发现，宅基地管理制度上所采纳“三块地”试点改革经验或成效最少，突破力度最小。其中，法理与现实逻辑展现出修法艰困理由，即源于宅基地设立时的准所有权性质、房地一体的事实、基层广大农民群体生存或生活、与集体土地所有权的关系，甚至直接关涉农业发展、粮食与生态安全、城乡统筹等一系列问题；加之宅基地使用权及其模仿农地“三权分置”而被高度关注宅基地“三权分置”，其内涵、权能、权利边界、运行机制、规律和具体实现形式皆缺乏扎实论证解读，对相关有偿使用、退出、继承等问题缺乏成熟的操作性规则。总之，处处都是难题，牵一发而动全身。立法者最终保持了高度冷静，注重法律制度设计后实施的稳妥性。
在宅基地制度的立法体系化方案未成之前，就已修正的条文而言，笔者以为有如下两个重要方面值得检讨和进行政策性补救。
1.去户有所居保障主体的政府管控色彩，强化土地所有者的义务与责任。新法第62条第2款将县级人民政府作为户有所居实现的保障主体，既偏离制度原理又脱离乡村逻辑。理由在于，农村土地所有权属于集体经济组织，农村集体经济组织成员的宅基地也由其供地，明确保障村民“户有所居”应是该农村集体经济组织即该土地所有权人的义务，政府不应越俎代庖，仅需要根据本条第4款的规定办理审批手续即可。同理，对实践中村民私搭乱建明显存在无人管、不敢管或管理依据不足、归责不明的问题，新法第62条第3款对村集体管理的核心要求仅为“尽量”二字，亦脱离现实需求，回避突出矛盾，为现实中这些随意行为留下了一道“口子”，为集体本不愿管理、推脱责任给了理由……上述制度设计的政府越位与土地所有者责任不到位相映成诟病，实属不妥。为此，地方政府职能部门在现行法框架下解决宅基地需求难题、治理其乱象丛生时，应紧紧依靠土地所有者的村集体，委托赋予财权、事权，引导其强化主体责任，政策激励建立自主、有效管理的村规民约之长效机制。
2.将村民自治与市场化手段结合，补救新法的应允条款不切实际之缺憾。新法第62条第6款规定为应允条款：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。”在民法典颁行之后，该条延展的重要民事权利问题仍未解决。然而实践不可回避，“三块地”试点有多个经验方案，尤其是通过市场化货币交换形式和主动放弃权利的做法，殊值肯定。特别建议：（1）基于村集体土地所有权应享有的村民自治原则规则，结合当地实际，支持鼓励以乡镇为元素，建立村内自愿有偿退出宅基地的具体办法，操作中签订个人与集体的契约合同。（2）退出宅基地使用权的主体既包括土地管理法第62条规定中“进城落户的农村村民”，亦不应忽略未进城落户的一户多宅的村民退出意愿和选择权。（3）按照法律目的解释与整体解释规则，自愿有偿退出宅基地的村民不得再享有所谓宅基地资格权。（4）对于无成员权的非村民以租代买、继承或村民因历史原因超面积的宅基地等类似情况，均可通过村民自治程序以其合法决议形式确定本村宅基地的基本使用费。（5）对于一户多宅、私搭乱建的应明确禁止和坚决且有情处理（多个试点地区通过购买房屋或表彰自愿退出典型和对退出的宅基地即刻合理规划、公益利用等）。（6）政府不应干预过多，尤其对于试点地区已然形成的政府引导村庄自主建立的宅基地管理收费机制，应适当评估后予以肯定和固定，使之尽快形成市场化良性发展和村庄善治规则，为完善土地管理法提供本土本色立法素材。
三、集体建设用地入市实践动向之问题反思
集体建设用地入市的实体与程序规则集中于新法第63条，源于全国连续近5年开展33个试点改革的政策设计与运行经验，深刻体现了勇于探索，打破城乡二元体制的精神。试点后观察，反思如下：
1.新法关于集体建设用地入市的让利有限。新法第63条准许存量建设用地入市，第23条允许年度计划增量调整安排，这便是入市条款，表明国家在这个领域让利于民，赋予集体对建设用地出让的权利能力与行为能力，为做实集体所有权进了一大步。但站位于乡村现实，发现其制度性让利受限。一方面新法对集体建设用地入市仅限于工业、商业用途，排除了民法典物权编第347条中关于国有建设用地使用权出让的旅游、娱乐和商品住宅等方式，即仍非“同等入市、同权同价”；另外，规定获得该用地的前提条件苛刻：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”在规划权和登记权都掌控在政府手中时，全国有多少村集体土地符合上述条件？也少有政府肯将建设用地指标增调给农民集体。
2.入市实践与征收制度实施呈双向矛盾。由于立法新规则，集体建设用地使用权入市必然会限制与征地制度中成片开发（商业性占比60%以上）的顺利实施，两者的交叉博弈便产生，这样，制度抵牾可能使两个规则皆成为具文，进而回到土地财政经营（或税务征管）上。所以，对已成文的成片开发标准（试行）的可操作性实践的后评估显得极为重要，否则，改革性修法将达不到缩小征收范围和集体存量与增量入市的立法初衷，必定对集体建设用地入市制度成根本性冲击。同理，需要警惕某些工作人员可能滥用成片开发标准规则对农民集体与个体权利侵犯或剥夺。
3.集体建设用地与宅基地改革运行呈单边转换态势。从全国试点看，各地对集体建设用地入市关注度较高，但绝大多数并未在集体建设用地指标增量上做加法，普遍采纳就地入市、调整入市和配套入市三种方式获得改革成就。其中，有相当一部分入市的是通过将宅基地集约节约、规划增减挂的方式调整成建设用地入市，被称为“先减后加”联动改革，甚至解决了部分政府无地可供的项目重新上马、给部分长期租赁集体土地的企业吃了“定心丸”，村集体有了一定财产积累……各方都有积极性，这便形成了建设用地入市与宅基地制度混淆依托，单边转换的态势。
从建设用地与宅基地两个制度混淆操作的表层或局部看，运行价值较高，改革成效明显，在政府部门的土地归类管理上也不违规。但从长远从全国从未来多元主体利益角度看，照此运作，无论是政府还是村集体都会对“一户一宅”审批更加严苛，对户有所居问题解决的积极性减弱；由于经济利益驱动，还可能转换出灰色地带的大批民宿建设代替小产权房运行。这样的单边转换，隐含了对有宅基地合理需求农户的不公平，冲击着现行宅基地使用权与集体建设用地使用权制度的不同价值目标。对此，政府执法与司法裁判者对集体建设用地入市指标解决、法律实施操作走向全面照应考量。应加快地方立法，建立与现行法配套运行规则，把握好土地改革之舵，防止改革空转或走样，既不能为了入市而入市，更不可顾此失彼。
编辑审定：孙聪聪 李傲维
