作者简介：张保红，广东外语外贸大学土地法制研究院暨广东法治研究院教授，法学博士。
基金项目：教育部人文社会科学研究项目(21YJA820031)。
本文原载于《吉林大学社会科学学报》2022年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑:李佳欣。
摘要：农民集体财产股份化不会改变集体财产的性质，其在促进财产利用效率的同时又使成员权利得到了保障。保障性财产量化股份和经营性财产量化股份应做区分，前者禁止流转，以给成员提供现实的和代际的保障;后者允许有条件流转，以提高股份价值从而增加成员财产性收入。制度构造方面，量化折股应当不限于经营性财产;量化股份应当确股到户且实行不增不减政策;在量化股份之外设非量化股份，以吸纳外部资本和管理经验;不设集体股;收益分配不得超过财产收益。
关键词：农民集体财产;量化折股;保障性财产;经营性财产;集体股
集体财产股份化，实践中一般称为集体资产量化折股，是在坚持集体财产农民集体所有的同时，将集体财产量化形成的股份由农户持有，以作为农户收益分配的依据。集体财产股份化有利于增加农户的财产性收入，反映了农民集体分配方式的重大转变，即由以“按劳分配”为主转为“按劳分配为主体、多种分配方式并存”。这一转变得到十九届四中全会的明确肯定。集体财产股份化，必然附随农村集体经济组织股份制改造。2017年3月通过的《中华人民共和国民法总则》以及2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)明确将农村集体经济组织规定为特别法人。农村集体经济组织应当依法设立和运行，这就需要有自己的组织法。事实上，农村集体经济组织立法也列入了立法机关的立法规划。农民集体财产股份化如何由政策转化为法律，是农村集体经济组织立法需要解决的核心问题。本文聚焦农民集体财产股份化这一问题，以期对贯彻中央精神和推进农村集体经济组织立法有所助益。
一、农民集体财产股份化的基本情况与存在问题
(一)农民集体财产股份化的基本情况
农民集体财产股份化实践肇始于20世纪八九十年代的珠三角。为解决从计划经济向市场经济新旧体制转换之间出现的新矛盾和新问题，广东佛山南海市罗村镇下柏管理区在1992年率先开展集体财产股份化实践。1993年8月，中共南海市委、南海市人民政府发布《中共南海市委南海市人民政府关于推行农村股份合作制的意见》(南发［1993］24号)(以下简称24号文)，标志着集体财产股份化实践在南海全面展开。推行股份制的目的是“实行集体产权的股份化，明确各个农民在集体中的经济地位，妥善地解决农村集体的产权关系和利益分配关系，把集体利益同农民切身利益真正紧密地结合起来”，能够“使农民关心集体，爱护集体，支持集体发展经济的积极性充分调动起来”，进而促进农村经济的进一步发展。南海实践“以明确的股份合作代替模糊的集体所有，以股东(代表)大会及董事会(理事会)管理制代替领导干部行政管理制”，促进了当地农村经济发展，增加了当地农民收入。继南海之后，珠三角股份制实践另一个标志性事件是广州天河区的股份制改革。1994年，广州市天河区委、区政府发布《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》(穗天委［1995］015号文)(以下简称15号文)。2001年2月，天河区委、区政府印发《农村股份合作经济组织基本规定》(以下简称《基本规定》)。《基本规定》保留了15号文的基本内容，规定改革后的农村集体经济组织要“折股量化到人”，明晰集体资产归属。随后，江浙、北京、上海等地区也开始了股份制实践。
早期的股份制实践主要集中于经济发达地区。这些地区一方面因经济发展土地被大量征收，出现了“村无田，农无地，农户都是居民户”的情况，没被征收的土地也呈现出巨大的价值;另一方面农民集体掌握着大量的包括土地补偿款在内的经营性财产，有开展集体经营的条件。为改善生活，避免浪费或滥用，这些地区农户有将集体财产量化到户或人的强烈愿望。同时农户也存在因丧失土地生产资料而就业困难、生活无着的情况，渴望通过量化取得的股份分取收益。早期股份制实践基本没有超出南海模式和天河模式，即对全部集体财产予以量化折股，股份或依南海模式不允许处分，或依天河模式允许有条件处分。
进入本世纪，农村股份制改革实践出现了一些新变化。经过多年的发展，我国农村积累了大量的集体财产。农民集体财产的安全有效运营引起了主管部门乃至中央的高度重视:2007年10月，农业部发布了《关于稳步推进农村集体经济组织产权改革试点的指导意见》(以下简称《农业部农村集体产权指导意见》)，2016年12月，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《中央农村集体产权改革意见》)。后者是当前中央有关农村集体财产改革的纲领性文件。2020年中央一号文件(《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》)再次提出在农村有序开展“集体资产折股量化、股份合作制改革”工作。在地方，上海市人大和江苏省人大分别于2018年3月和2018年5月制定了《上海市农村集体资产监督管理条例》《江苏省农村集体资产管理条例》。国家主管部门、中央专门文件的发布和各地农村资产管理相关的地方性法律文件的制定，标志着新时期我国农民集体财产股份化改造的全面展开。
新时期农民集体财产股份化改革既有外在动因，也有内在动因。一方面，集体财产产权不明晰，无法充分发挥集体财产的效率。产权不明晰，实质即为所有权人不明，所有权边界不明。集体财产形式上归农民集体所有即全体集体成员集体所有。产权经济学原理表明，界定模糊的产权的租值会消散。在没有将自身利益与集体财产挂钩之前，集体财产于集体成员而言就像公共财产一样，进而会导致公地悲剧(tragedyofthecommons)。另一方面，内部治理机制不完善，缺乏激励机制。传统的农村集体经济组织经营好坏往往取决于干部的觉悟和能力。多数农村集体经济组织内部监督机制严重不到位，腐败时有发生。更重要的是，收益分配机制不健全，内部矛盾越积越多。这些问题和矛盾唯有通过改革才能解决。
(二)农民集体财产股份化存在的问题
农民集体财产股份化在政策方面很早就得到了中央的承认。1985年中央一号文件将当时农村的股份制合作称之为“股份式合作”。1994年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求对农业采用的多种多样的股份合作制形式给予积极引导和扶持。十六届三中全会提出“使股份制成为公有制的主要实现形式”。农村股份制的政治地位得以正式落实的同时也伴随诸多问题。集体财产股份化亟须解决以下两大问题。
1．农民集体财产能否量化折股
尽管中央政策早就肯定农村的股份制改革，但农民集体财产量化折股的私有化疑虑始终挥之不去。早期实践如南海和天河都将农民集体资产全部量化折股。2007年《农业部农村集体产权指导意见》把农村集体资产区分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。尽管指导意见并未禁止资源性资产和非经营性资产量化折股，但此后各地股份制实践逐渐改变早期将全部集体资产量化的做法而仅是将集体经营性资产量化。例如，2011年颁布的《扬州市村经济合作社组织暂行办法》第11条第1款规定:“村经济合作社成员以量化到其名下的村集体经营性净资产份额作为主要出资方式”。鉴于经营性财产之外的财产的量化会引起更多的反对，2016年底《中央农村集体产权改革意见》更是仅提及了经营性资产的量化，且强调量化股份只是作为收益分配的依据，并特别指出非经营性资产不宜量化。伴随量化折股争论的还有集体股的设置，早期实践如南海和天河并不强制要求设立集体股。《农业部农村集体产权指导意见》要求集体资产量化折股时原则上要设集体股，集体股按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员共同所有。《中央农村集体产权改革意见》强调股权设置时以成员股为主，集体股设置与否则交由农村集体经济组织意思自治。设置集体股的主要理由是认为集体股能体现公有制性质。股份制实践从全部财产量化折股到部分财产量化折股的发展变化以及在集体股设置上的犹豫反复，反映了农民集体财产量化折股的法理依据的缺失。集体财产及其股份化的性质需要进一步探讨。
2．农民集体财产量化股份能否流转
南海股份制实践将股份分为土地股、财产股和现金股三种类型。只有现金股可以继承，而土地股、财产股因其价值中包含原来集体积累下来的价值，“原则上不能继承，不能抵押，不能转让，更不能向集体退股取值”。天河股份制实践向前走了一步，不仅允许股东在内部转让股份，而且允许在一定条件下向外转让。2016年《中央农村集体产权改革意见》允许量化股份在内部转让，允许“抵押”“担保”，允许量化股份由农村集体经济组织赎回和依法继承，但要求“股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围”，这意味着不允许向外转让。作为对上述中央文件精神的贯彻，2017年颁布的《上海市农村集体资产监督管理条例》第11条和2018年颁布的《江苏省农村集体资产管理条例》第45条作了几乎一致的规定，即农村集体资产量化股份既可以在内部成员之间转让，也可以由本集体经济组织赎回，但不得向外部人员转让(差别在于前者还禁止向外部人员赠与);农村集体资产量化股份可以依法继承，外部人员通过继承取得股份的，除章程另有规定外，不享有表决权。股份流转的意义毋庸置疑。一方面，股份流转是实现资源优化配置的条件。流动性对于财产价值提升至关重要。如果只对集体财产量化而禁止其流转，那么量化股份的财产价值将大为降低。另一方面，股份流转对于农村集体经济组织内部治理的完善尤其关键，因为其意味着股东如果对管理层不满可以自由处分所持有的股份，即“用脚投票”。同时，经济学研究表明，股份自由流转可以极大提升股份的价值。但是，集体财产量化股份流转同样引起极大的争议。一般认为，集体所有财产不得分配给成员个人，这些权利具有很强人身附随性，一旦带走也就有了私有化的嫌疑。如果集体成员带走集体财产意味着私有化，那么以此推之，作为集体所有财产的转化形式也即量化份额的流转似乎也意味着集体财产权益的兑现，意味着集体财产私有化。量化股份流转法理依据的缺失使得农民集体财产股份化陷入左支右绌的局面。
两大问题均涉及私有化。私有化阴影始终伴随农村集体产权改革，必须认真加以解决，否则对相关实践与制度建构产生负面影响。而要解决这一问题，首先必须正确认识农民集体财产的性质和内涵，其次必须找到支撑农民集体财产量化折股及量化股份流转的理论基础。
二、集体所有制内涵理解与集体财产股份化制度构造的理论基础
顾名思义，农民集体财产股份化是对农民集体财产的股份化。集体财产实行集体所有制。这意味着如果不理解集体所有制，将很难真正理解农民集体财产股份化。理论上对集体所有制的理解不够深入以及未能结合股权原理理解，是对农民集体财产股份化产生诸多疑虑与问题的两大原因。
(一)集体所有制的内涵理解
集体所有制为我国《宪法》和法律明确规定。理解集体所有制主要有政治和制度两个层面。政治层面，集体所有制是由马克思、恩格斯所提出并在我国发展和实践的社会主义生产资料公有制的一部分。作为社会主义国家，我国有必要在部分领域实行公有制，其中包括在农村实行集体所有制。这是实行集体所有制的政治前提。制度层面，集体所有制需要化身为具体的法律制度，最终成为我国法律体系的一部分。“立法者将集体所有制的思想精髓‘改造’成‘权利’这一最基本范畴。”正因于此，法学界有关集体所有制性质的讨论主要集中在集体所有权的性质讨论上，众说纷纭，异常热烈。据学者统计，代表性学说共有“单独所有说”“全体成员共有说”“传统总有说”“新型总有说即总同共有说”“集体经济组织所有与新型总有内在融合说”“新型合有说”“社区所有说”“集体共有说”八种之多。这些学说从不同角度对集体所有权的特征进行了描述，都有其合理的一面。尽管集体所有权是法律实现集体所有制的直接形式，但不是唯一形式。集体所有制的内涵非常复杂，很难依传统民法中的某个既有具体理论为集体所有简单定性。理解集体所有制应当从其所包含的具体内容出发，做如下理解。
第一，集体财产归属主体和代表主体分置，代表主体代表农民集体行使所有权。学界有关集体财产的归属主体众说纷纭，但法律实际上对此已有定论。根据《民法典》第262条规定，由农村集体经济组织或村民自治组织代表集体行使所有权。这无疑明确了集体财产的归属主体是农民集体，代表主体是农村集体经济组织或村民自治组织。需要说明的是，《民法典》之所以将集体财产的归属主体和代表主体分置，是基于公有制的要求。一方面，公有主体应当是集合而不是单一的。就农民集体而言，其虽是全体集体成员的整体代称，但该整体不是某一时刻而是由不特定时点的集体成员集合而成。既然是集合主体，那么集体财产归其所有便不属于私有。如果集体财产直接归农村集体经济组织所有，鉴于该主体是特别法人，是单一主体，就很难将该种所有解释为公有，否则我们就可以将法人所有解释为公有，甚至资本主义制度下的公司财产都可以解释为公有，这种解释结论是无法接受的。另一方面，鉴于作为公有主体的农民集体无法实体化——一旦实体化就变成了如农村集体经济组织这样的单一民事主体，于是法律为其配之以代表主体，也即农村集体经济组织。农民集体和农村集体经济组织通过集体成员到农村集体经济组织成员的身份转变紧密联系起来。集体成员也因此得以通过农村集体经济组织实现其权益。
第二，归属主体与受益主体分置，集体成员分享集体财产收益。一般而言，所有主体与受益主体应当一致，而集体财产则所有主体与受益主体分置，实行“集体所有，成员受益”。成员受益取决于集体财产主体的集合性(成员并非普通经济组织的成员，而是作为集体财产主体的农民集体这个整体的一分子)，也取决于集体财产存在的意义:集体财产是为了集体成员的利益而存在。即便是在“一大二公”的人民公社时期，社员依然可以按劳分配集体财产收益。集体财产可以区分为集体固有财产和集体财产收益。集体固有财产，指农民集体成立时集体成员投入的财产、农民集体存续期间获得的非经营收益财产和农民集体存续期间从经营收益中依法提取的公积金、公益金等财产;集体财产收益，指经营集体固有财产所取得的收益。集体财产收益也属于集体财产。许多地方性法律文件如《上海市农村集体资产监督管理条例》第25条第1款和《江苏省农村集体资产管理条例》第30条第1款明确规定农民集体资产经营收益归集体所有。这些地方性法律文件同时明确规定农村集体经济组织应向成员分配收益。顾名思义，收益分配也应仅限于集体财产收益。
第三，农民集体财产不可分割。除收益分配之外，集体财产既不允许直接分割也不允许通过退出农民集体的方式分割。直接分割也即直接分配集体固有财产在实践中被广泛禁止。笔者在宁夏银川市的调研中发现，即使集体财产只剩下金钱了，财产分割也不被允许。不得通过退出分割集体财产的观念是逐步形成的。从初级农业生产社和高级农业生产社时期的形式上可以退出但实质很难退出，到人民公社时期的形式上和实质都不能退出，再到家庭联产承包责任制时期，集体成员不能主动退出，只能被动退出且不得分割集体财产。目前，不排除极个别地方存在私自分割的情况，但这种情况既违背现行政策也很难符合公平正义。集体财产是集体成员世代共同积累的结果，如果某一代予以私分，那么对于前代成员也存在不公平之处。严格地说，农民集体财产不得分割仅指固有财产不得分割。集体财产收益分配是集体所有制的应有之义。为保证集体财产不得分割的原则得以贯彻，集体财产仅有收益才可以分配。总之，集体所有财产除了经营收益之外最终是不可分割的。《中央农村集体产权改革意见》也明确强调这一点:“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。”需要指出的是，从不可分割性出发，将集体所有理解为共有是不恰当的。我国法律上规定的共有，无论是按份共有，还是共同共有，最终都是可以分割的。
集体所有制主要包含上述三点内容，三点内容均涉及对农民集体财产股份化的理解。第一点解释了农民集体、集体成员/农村集体经济组织成员和农村集体经济组织的关系，定位三者在农民集体财产股份化中的各自位置;第二点解释了由集体成员/农村集体经济组织成员组成的农户何以能够拥有量化股份;第三点最为核心也与农民集体财产股份化最为相关的内容是集体财产不得分割这一点，其涉及对农民集体财产股份化的定性，某种意义上，会不会导致农民集体财产分割是界定农民集体财产股份化是否导致私有化的标准。
（二）集体财产股份化制度构造的理论基础
对集体财产股份化的理论基础的讨论，主要是回应集体财产股份化的两大问题，即集体财产能否量化和量化股份能否流转问题。笔者认为，集体财产能够量化，依据是集体财产股份化符合集体所有制;量化股份能够流转，但限于集体经营性财产量化股份。
1． 集体财产股份化符合集体所有制
集体财产股份化最终结果是由集体成员组成的农户持有集体财产量化股份。表面上似乎农户量化到了集体财产，但集体财产股份化并不违反集体所有制。首先，农民集体继续作为财产归属人拥有集体财产，这是因为农民集体财产股份化不需要农民集体出资。在这一点上，集体财产股份化与公司发行股份有所不同。公司发行股份，目的是通过向投资人发行股份以换取投资人出资，这意味着公司在发行股份之前不拥有出资财产。集体财产股份化，农村集体经济组织目的不在于换取投资人出资。实际上，农村集体经济组织在股份化之前即已代表农民集体经营、管理农民集体财产，其没有要求农民集体移转财产权益的需求。尽管农村集体经济组织拥有集体财产还是代表集体行使财产权益在法律上存在差异，但对农村集体经济组织参与市场经营活动而言没有差异。其次，农户因其成员的集体成员身份而持有量化股份并作为收益分配的依据。相比普通股东以个人财产出资公司取得股份，农户并不是以出资而是以农户成员的集体成员身份为条件取得股份。农户不是出资人，那么何以能凭其成员的集体成员身份取得量化股份?这是由集体所有之基本内涵所决定的。集体成员分享集体财产收益是集体所有的应有之义，因此，农户凭其成员的集体成员身份就可以分取集体财产收益。既然可以分取收益，那么作为分取收益依据的量化股份，农户当然可以凭其成员的集体成员身份而不以出资为条件取得。最后，农民集体财产股份化不会导致集体财产分割。《中央农村集体产权改革意见》规定量化股份是收益分配的依据。集体财产量化折股后，作为股东的农户仅仅是持有股份，享有股权，至于对集体财产享有个人财产权甚至分割集体财产则是无从谈起。集体财产股份化没有将集体财产分割给农户，从而也就没有改变集体财产公有制基础。种种疑虑的出现，究其原因是对集体所有制理解不深以及没有结合股权法理理解所致。
既然集体财产股份化不会改变集体财产公有制基础，那么集体财产量化折股的范围就不应当受到限制。如前所述，早期如南海和天河实践将包括资源性资产和非经营性资产在内的全部集体财产予以量化折股。但是，《中央农村集体产权改革意见》指出非经营性资产不宜量化折股。依据《上海市农村集体资产监督管理条例》第8条规定，不仅非经营性资产不得量化折股，资源性资产也不得量化折股。将非经营性资产和资源性资产二者排除在量化折股范围之外值得商榷，存在诸如“忽略部分资源性资产的可经营性”和“未考虑资产类型存在动态转化的可能性”问题。如前所述，量化折股只是把量化股份作为集体成员收益分配的依据。集体财产股份化更不会使集体财产不可分割的状态发生改变。一方面，持有量化股份的股东不是出资人，若减资分割集体财产，不仅为当前政策所不允许，也与法理不符;另一方面，农村集体经济组织通常不会解散，因此欲通过解散分配剩余集体财产的情况也不会发生。农村集体经济组织代表农民集体行使集体财产权益，农民集体和集体财产存在，农村集体经济组织即应存在。质言之，集体财产量化折股与私有化无关。事实上，《中央农村集体产权改革意见》只是明确指出要将集体经营性资产量化折股，至于非经营性资产只是指出不宜量化折股，而资源性资产量化是否量化折股则并未提及。《江苏省农村集体资产管理条例》也没有禁止资源性资产和非资源性资产的量化折股。因此，应当允许全部农民集体财产量化折股。
2．应在类型区分的基础上允许经营性财产量化股份流转
对量化股份流转的性质应当慎重解读，不宜轻率地扣上私有化的帽子。表面上，允许量化股份流转，尽管使得集体成员不可以直接分割集体财产，但可以通过量化给自己的股份的流转兑现相应的利益，似乎存在私有化的嫌疑。实际情况并非如此。法理上，股份流转是股份，而不是集体财产的流转。退一步说，由于量化股份仅能分享收益而不拥有剩余索取权，集体财产股份化严格地说不是集体财产自身的股份化，而是集体财产收益的股份化。这样的股份流转，无论是转让、抵押还是继承，都不会让集体财产减少。质言之，流转虽然意味着股份持有人兑现了其财产权益(严格地说是集体财产未来收益权)，但不会导致所谓集体财产私有化。真正需要引起注意的是不属于流转范畴的赎回。赎回分两种情况:一种是赎回立即注销，这将导致集体财产减少，这种赎回不可接受;另一种是赎回不注销而是再转让出去。转让出去只要不低于赎回价，集体财产并不减少。因此，可以赎回，但应当以不低于赎回价转卖为条件。
既然流转不涉及私有化，那么是否就可以允许量化股份向外转让了呢?情况并不是那么简单。流转虽然与私有化无关，但却关系到集体财产保障功能的实现。甚至可以说，不是允不允许外部流转的问题，而是整个流转允不允许的问题。集体所有制重要的目标是实现对集体成员基本的社会保障。无论是外部流转还是内部流转后，股份转让后的集体成员都面临保障可能丧失的问题。鉴于保障的代际性，流转还会减少未来集体成员所享有的保障水平。外部流转还可能会发生向非集体成员提供保障的情况，这也是违背当前政策的。但是，全面禁止股份流转也存在问题。量化股份所对应的集体财产特别是经营性资产中有一部分是当前股份持有人所创造的，如果股份流转被全面禁止，就会降低财产利用效率，从而压抑股份所蕴含的价值。这不仅对股份持有人不公平，而且会挫伤其积极性和责任心，从而无法在农村集体经济组织内部建立起有效的内部治理机制。
笔者认为，如果将集体财产区分为保障性财产和经营性财产，进而将量化股份区分为保障性财产量化股份和经营性财产量化股份，那么量化股份能否流转以及如何流转的问题就会迎刃而解。保障性财产是指适合实现保障目标的财产，与目前中央文件所指的资源性资产和非经营性资产大致相当;经营性财产是指保障性财产之外的所有集体财产，与目前中央文件中所指的经营性财产大致相当(下文有更详细论述)。保障性财产与经营性财产的功能不同，其量化股份的可流转性也不同。具体言之，第一，保障性财产所量化的股份，涉及成员现实与代际的保障，不可转让、质押，也不可继承;持有此类股份的农户，其成员全部丧失农村集体经济组织成员资格时，股份应由农村集体经济组织收回予以注销。从这一点上说，南海不允许流转的做法是恰当的，南海的财产股大体相当于本文所称的保障性财产。不能流转的规定意味着农户虽然在形式上享有财产股，但只能作为收益分配依据而不能直接兑换其价值。文件给出的不能处分的理由是财产股价值中包含原来集体积累下来的价值。这一说法有一定道理，但根本原因还是因为这些股份的保障性具有代际性，不仅保障目前的集体成员，还保障未来的集体成员。第二，经营性财产所量化的股份，因不涉及保障，也不附随于身份，因此可以流转，为方便引入外来资本，甚至可以允许向外流转，但其他农户应当享有优先购买权。从这一点上说，天河实践的做法也是恰当的。天河实践允许转让是有条件的，一是农村集体经济组织已经完成“撤村转制”;二是转让须经农村集体经济组织的批准同意。“撤村转制”是因该村已经没有农业用地，土地的社会保障作用也不复存在。集体成员事实上也不再需要这些保障，因为其已经享受了更高水平的城市居民享受的社会保障。于是，处分限制被有限放开了。为避免被外来资本控制，保持人合性，股份转让要求经农村集体经济组织同意也是合理的。虽然这在一定程度上影响了效率，但无疑是必要的。
综上所述，农民集体财产可以而且应当全部予以量化折股。正如前述，集体财产区分为保障性财产和经营性财产。经营性财产量化已无异议。保障性财产需要量化折股的原因是，这些财产同样可以产生收益，产生的收益同样需要分配。同时，许多农村集体经济组织往往远离城市市区，其成员也没有转变为城市居民以及纳入城市居民社会保障系统。在这种情况下，如果没有保障性财产量化股份和经营性财产量化股份的区分以及禁止保障性财产量化股份流转，那么就会出现量化股份流转后农民集体成员在保持其成员身份的同时而没有保障的情况。长此以往，代际保障也无从谈起。这对于农村社会稳定不利。换言之，作为成员身份的象征，保障性财产量化股份的存在使得农民集体成员不会因为经营性财产量化股份的流转而丧失其成员身份，从而解除了经营性财产量化股份流转的后顾之忧。
三、农民集体财产股份化制度的具体安排
农民集体财产股份化目前主要由中央文件以及地方性法律文件规范。这样的做法有利于推进改革，但不可作长久之计，一旦时机成熟，即应上升到法律。农民集体财产股份化相关制度属于民事基本制度，根据《立法法》相关规定，应当由法律统一规定，这就是《农村集体经济组织法》。结合前面的讨论，笔者认为在制度方面应作如下安排。
(一)量化财产和量化股份的归属
第一，明确量化财产归属于农民集体。这是因为集体财产股份化过程中，农民集体并没有丧失出资财产权益。我国法律明确规定农民集体是将集体财产交由农村集体经济组织管理、经营(《土地管理法》第11条)，农村集体经济组织代表农民集体行使集体财产权益(《民法典》第262条)。如前所述，这一关系并未因农民集体财产股份化而改变:农民集体和农村集体经济组织依然分别是集体财产的归属主体和代表主体。关于集体财产究竟归属于农民集体还是归属于农村集体经济组织，学界存在很大争议。笔者持农民集体说，理由前文已述。这里要补充的是农民集体的特征。农民集体作为法律主体，遵循与传统私法主体如自然人和法人不同的法理逻辑。集体是集合而不是单一的主体。正如国家是由全民组成的(国家在这里仅作全民意义上使用)，集体则是由集体成员组成的，每个集体成员都是集体的一分子。集体成员具有代际性，不仅包括现在某个时点的集体的一分子，而且也包括未来某个时点集体的一分子。依《民法典》第261条规定，集体财产属于本集体成员集体所有，但本集体成员并不限于“某个时间点具有生命体的全体自然人”。这解释了为何集体财产“人走财留”，集体财产不可分割。如果仅是某个时点集体成员所有，那么分割可以理解，现在集体成员还包括未来时点的人，那么现有时点的集体成员显然无法代表所有时点的集体成员分割集体财产。农民集体作为主体的特殊性，使得其需要农村集体经济组织作为代表主体。农民集体本身虽然没有完善的内部治理结构，缺乏意思形成与执行机制，但并不妨碍通过创设农民集体经济组织这一主体代表农民集体行使相关权利。正如前述，从实践角度，集体财产对于农村集体经济组织而言，是属其所有还是仅代表农村集体经济组织行使权利并无实质区别，但在理论上代表主体的定位却意义重大，它使农民集体这个公有制主体能够成立，在不影响实践的情况下成功地贯彻了集体所有制。
第二，明确量化股份由农村集体经济组织成员组成的农户持有。与普通股份谁出资谁持有股份不同，量化股份并不是农户出资，但却由农户持有股份。这是集体财产“集体所有，成员受益”特征的体现。这里不应直接将农民集体所有的集体财产作为量化折股后的农户出资。在会计上，当计入一笔实收资本时，应有相应的对价，这个对价就是投资人的出资。集体财产股份量化较为特殊，除《扬州市村经济合作社组织暂行办法》第11条规定外，现有中央文件和地方性法律文件没有规定经营性资产量化后可以作为农户出资。理论上，尽管可以将集体所有解释为全体集体成员集体所有，但该所有仍然不能具体化为单个农户所有。会计处理时，被量化的农民集体财产由农村集体经济组织经营、管理，但财产仍归属于农民集体，股份则作为集体财产收益分配依据由农户持有。集体所有但收益由集体成员组成的农户享有诠释了集体和集体成员的关系。集体是由集体成员组成的，集体享有集体财产是为集体成员服务的，集体成员尽管不能分割集体固有财产，但却可以分配集体财产收益。如此这样才符合中央政策精神和相关法律规定。为此，法律应当明确规定，农民集体财产量化形成的股份应由本集体经济组织的农户持有，量化股份仅作为农户分配集体财产收益而不得作为分割集体财产的依据。
第三，不设集体股。《农业部农村集体产权指导意见》规定:“集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员共同所有的资产。”设置理由一是从政治方面考虑，认为集体股代表着公有制，代表着社会主义;一是为集体积累和公共目的，但是这两个理由前者不成立而后者是可以替代的。政治方面，将股份全部量化给集体成员并不意味着私有制，股份仅是收益分配的依据而不是集体财产私分的依据。至于由集体成员享有收益，这是集体所有应有之义。集体所有与其他所有不同的是其归属主体和受益主体分离，所有人为集体，而受益人为集体成员。通过股份受益也没有超出这个范围，试图通过设集体股规避私有化嫌疑在逻辑上是不成立的。如果集体股代表公有，那么个人股就代表私有，问题是部分私有化也是私有化，理论上也是不可接受的。集体积累和公共目的则可以通过提取公积金和公益金解决。从这些方面看，不宜设置集体股。
(二)量化折股的具体规则
第一，区分保障性财产和经营性财产，划定两类财产类型的范围并分别予以量化。如前所述，集体财产应当根据其目的区分保障性财产和经营性财产。目前中央文件以及地方性法律文件将农民集体财产区分为资源性资产、经营性资产、非经营性资产以及其他类型的集体资产的做法存在问题。一方面，没有按同一标准进行分类。资源性资产是按财产禀赋划分;而经营性资产与非经营资产则按是否为经营资产划分。另一方面，经营性资产与非经营资产本身在逻辑上是闭合的，但却又多出了资源性资产。《上海市农村集体资产监督管理条例》第8条还规定了“其他资产”和“政府拨款、减免税费以及接受捐赠、资助形成的资产”。立法时应当遵循政策意旨而不是照搬政策原文。［因此，法律应当根据《中央农村集体产权改革意见》精神明确规定保障性财产与经营性财产的范围。保障性财产，即为中央文件所称的资源性资产和非经营性资产，其中，资源性资产包括“依法属于集体所有的土地和森林、山岭、荒地、滩涂、水域等”;非经营性资产，指“集体所有的用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产”。经营性财产，指“集体所有的用于生产经营的建筑物、构筑物、设施设备、库存物品、各种货币资产、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等”。在这里，法律规定应当以“财产”替代“资产”。中央文件及地方性法律文件普遍使用“资产”这一术语。资产为会计学术语，是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。企业拥有的资产不完全等同于企业拥有的财产，例如融资租赁在会计上为企业资产，但在法律上不能视为企业财产。在术语使用上，《民法典》《土地管理法》相关条款也使用的是“财产”而不是“资产”。根据保障性财产和经营性财产的不同，分别将它们量化为保障性财产量化股份和经营性财产量化股份。关于股份在成员间配置标准，学界有“平均配置说”和“差异配置说”两种迥然不同的意见。笔者认为，一方面，保障性财产量化股份平均配置，即人人有份。“依身份进行股权配置是我国农村集体经济基本属性的内在要求，其功能在于为集体成员提供最基础的集体资产收益保障，以体现集体成员身份权利。”另一方面，经营性财产量化股份差异配置，可以根据具体情况设置“农龄股”“劳龄股”等以发挥相应的激励效应。可见，区分保障性财产量化股份和经营性财产量化股份可以兼顾两种标准。
第二，量化股份应当“确股到户，不增不减”。早在1994年，天河股份制改革就实行“生不增，死不减;进不增，出不减”的“一刀断”政策，并特别强调“不得以任何借口调整股份合作经济组织内部各股东的股权构成”。目前，“确股到户，不增不减”得到了中央文件和许多地方性法律文件的肯定。中央文件方面，《中央农村集体产权改革意见》明确规定量化股份要确股到户，并提倡股份“不随人口增减变动”;地方性法律文件方面，《上海市农村集体资产监督管理条例》第10条第2款规定:“农村集体经济组织成员享有的份额，应当以户为单位记载。户内总份额一般不随户内人口增减而调整，但农村集体经济组织章程另有规定的除外”。《江苏省农村集体资产管理条例》第47条第2、3款除没但书之外，其他内容与上海市的规定一致，进一步强化股份的“不增不减”。实践中，多数地区也提倡实行不随人口增减变动的股份配置模式，如广东四会市和惠城区、青岛市黄岛区、浙江海盐县、内蒙古阿荣旗等，以实现长期保障成员股份权益的目的。
农户是我国农村最基本的生产经营单位。农户以血缘和婚姻为纽带以及农业生产的现实决定了农户的不可拆解性和股份的不可变动性。首先，“确股到户，不增不减”保证了量化股份权利内容的确定性，有利于实现股份流动。财产权利内容不确定，其价值也会受到影响，不能充分发挥效率。同时，权利内容的确定性使个人财产权益得到了明晰，从而增强了股东对农村集体经济组织的向心力和农民集体财产的责任感。其次，“确股到户，不增不减”减少了因农户人员增减调整股本而产生的诸多费用。允许股份调整意味着每出生一个人或者每死亡一个人，都要对集体财产进行重新核算并划定重新分配的股份数，工作量很大且有可能产生纠纷。最后，在确股到户基础上实行股份不增不减不会导致明显不公平。表面上看，如果不调整，量化股份具有永久性，对其他成员不公平。如果单纯实行不增不减政策的确会如此，而在确股到户之后，一个农户短时间内似乎人员有增有减，但农户人口总数长期总体上是基本保持稳定的，因而不会出现明显的不公平现象。确权到户与不增不减既能保证相对公平又能适应股份制的新形势。
(三)量化股份的流转规则
如前所述，区分不同集体财产是为了分别予以量化并在股份流转问题上给予区别对待。具体言之，第一，禁止保障性财产量化股份转让、质押和由农村集体经济组织赎回。农户成员全部丧失农村集体经济组织成员资格的，农户所持有的保障性财产量化股份由农村集体经济组织收回并予以注销。第二，允许经营性财产量化股份转让和质押。向外部人员转让的，应经农村集体经济组织同意且其他农户享有优先购买的权利。股份质押以质押股份能够流转为前提。因此，量化股份质押以经营性财产量化股份为限。该质押权实现时也要保证其他农户的优先购买权。第三，农户最后成员死亡的，农户所持有的经营性财产量化股份由农户最后成员的法定继承人继承。允许经营性财产量化股份流转能够提高此类股份的市场价值，从而增加农户的财产性收入。该种量化股份转让后，表面上是受让人在分享集体财产收益，但透过表面，受让人分享的集体财产收益实质源自于作为出让人的集体成员对其集体财产收益的预先处分。因此，向外转让在根本上不违背集体财产收益集体成员分享的原则，也不会改变集体财产的性质。
与任何事物一样，集体财产股份化当然不是尽善尽美的。股份化不可避免地带来诸如股份多数决、内部人控制以及过度营利化等与集体财产功能偏离的问题。股份向外转让以及向外部人员发行股份有助于农村集体经济组织吸收优秀人才，可以弥补其自身资本不足以及完善其内部治理结构，但同时也有可能导致集体财产被外来资本控制。对此，法律应当采取一些有针对性的措施，如对农村集体经济组织内部治理进行科学、细致地规定，规定外部人员股份享有股份的表决权和股息分配的最高限额，规定农村集体经济组织对集体成员的法定义务等，以尽量避免或减少上述不利情况的出现。农村社会综合治理的不断改善也为抑制集体财产股份化的消极一面提供了良好的社会环境。
《中央农村集体产权改革意见》在坚持集体所有的同时又着重强调:“坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。”要同时兼顾这两点，集体财产股份化是一个较好的办法。一方面，集体财产通过股份化，使集体成员的成员权利得到了保障;另一方面，鉴于股份自身的一些特质，农民集体所有也得到了坚持。集体财产股份化实际上开启了这样一个奇妙的路径:集体成员通过处分其持有的经营性财产量化股份去投入一个全新的发展机会(这一发展机会一度因集体财产不可分割的阻碍无法实现)的同时，集体财产却不因集体成员处分自己的股份而有丝毫减少。集体财产股份化不是私有化，如果设计得当，它是我国农民集体财产改革应当采取的方式。
编辑审定：孙聪聪 吴喆鑫
