作者简介：童航，男，法学博士，浙江农林大学文法学院讲师，研究方向为土地法、合同法; 周懋，男，浙江农林大学乡村振兴法治研究所研究人员，研究方向为土地法。
基金项目：国家哲学社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”(18ZDA151);浙江农林大学科研发展基金人才启动项目(2021FＲ029);2021年浙江省大学生科技活动计划暨新苗人才计划资助项目(2021Ｒ412028)。
本文原刊于《山东行政学院学报》2022年第1期，注释已略，如需援引请核对期刊原文；仅限学术交流，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：宅基地有偿使用是宅基地优化配置的重要措施，对于乡村振兴战略和共同富裕目标的实现具有重大意义。为保证宅基地使用权分配环节和保有环节的公平性，各试点地区围绕占地面积、收费模式、计价标准、奖惩措施与优惠政策等方面进行了有益探索。这些探索进一步表明该制度的规范基础《土地管理法》第62条第1款，其法理基础是土地资源的稀缺性与分配的公平性。同时，各地试点也呈现出适用范围的不确定性、收费标准缺乏科学依据、收费用途的随意性等问题。为进一步把宅基地有偿使用的改革推向深处，各地应在保有环节从适用范围的限定性、收费标准的科学性、费用用途的公共性和惩戒机制的自治性等方面不断完善宅基地有偿使用制度。
关键词：宅基地有偿使用; 收费标准; 一户一宅; 集体经济组织; 村民自治
一、问题的提出
近年来，部分农村地区出现了大面积超占宅基地、非集体经济组织成员使用宅基地以及变更宅基地性质为商用等情况，在“我国农村人口减少约2．39亿人的情况下，宅基地面积却累计增加超过3000万亩”。学界普遍认为“现行的宅基地无偿使用制度已经不能体现宅基地的资产性，也不利于促进土地集约利用”。2015年，中共中央办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)，其中指出“在宅基地制度改革中实行宅基地有偿使用制度”。这是在中华人民共和国成立以来宅基地制度改革中，第二次提出对宅基地进行有偿使用。
宅基地的有偿使用是“盘活农村建设用地存量和提高利用效率、改善农居条件和环境，为城乡发展和建设腾挪空间”的重要措施，有利于农村土地资源的优化配置，有利于守住耕地红线以及实现农村不同土地间的配比优化。在这一背景下，遵循中国宅基地制度的设计逻辑，通过对现有试点地区实践探索的梳理和分析，并从规范和法理上对实践探索进行制度透视，以期能对我国宅基地的有偿使用制度的构建乃至宅基地“三权分置”的改革有所裨益。
二、宅基地有偿使用的实践探索
对有偿使用宅基地试点地区的不同举措进行剖析总结，契合于制度生成的实践逻辑。为此，将从历史维度和现实维度分析宅基地有偿使用改革的实践探索逻辑:历史维度主要是从第二次宅基地有偿使用试点和第一次有偿使用试点的对比展开，而现实维度则是对现行试点地区的同频展开。
（一）历史维度:两次宅基地有偿使用改革试点的对比实践
2015年以来，各地有关宅基地有偿使用的实践与第一次试点相比有几方面的新探索，如表1所示:
通过对比可以发现，第二次改革与第一次改革主要有如下几点不同:首先，在适用范围上，对于可参与宅基地流转的主体有所放宽，并引入了新的交易竞价方式进行尝试。在有偿使用费用的收取范围上，从上世纪简单的“一刀切”的全部收费转变为大部分试点地区对超占部分进行收费，并对收费情形进行了具体细化。某些地区还提出了“宅基地使用性质转变”这一新的收费依据。其次，在收费标准上，新增了竞价选位等新形式，更加凸显了宅基地的经济价值，在经济、社会发展的大背景下，单位面积的收费标准也水涨船高。再次，在费用使用方面，第一次试点中对于相关费用的使用，主要覆盖了宅基地相关设施建设、乡村基础设施与水利设施建设等村庄公益项目。在此基础上，部分地区第二次试点时新增了管理者年终绩效考核奖励，通过此种措施，推动当地相关举措的具体落地实行。最后，第二次试点相较于第一次试点，还完善了欠缴有偿使用费的惩戒措施，通过对经济权益和身份权益的限制，为追缴有偿使用费的工作打下了坚实基础。
在目前的宅基地有偿使用改革试点中，对于有偿使用费用具体分为超占使用费用与竞价选择费用。这一区分是立足于实践需求的，超占使用费用是各地在处理多占超占宅基地过程中对原有宅基地制度的优化，其主要目的在于优化农村土地资源配置、优化保障农村不同土地间的配比，进而保障村集体组织权益，守住耕地红线，并为有序推进有偿退出宅基地改革奠定基础。由此可知，超占使用费用的收取在当下更多被当作政策工具使用，其相关收费标准也主要由政府进行考量制定。与此相对，竞价选择费用的市场属性往往更强，大多是由于村落发展水平较高使得单位宅基地产出效益较高。因此，在市场推动之下，土地可以以超出超占有偿使用费用的价格通过竞价方式进行成交，较好地体现了宅基地的经济价值，也进一步提高了村集体收入水准，为进一步优化村庄建设奠定了资金基础，凸显了宅基地所蕴含的经济价值与其资产属性。
（二）现实维度:现行宅基地有偿使用改革试点的同频展开
2015年2月，中共中央在《试点意见》的基础上，选取了33个县(市、区)作为农村土地改革试点，其中天津市蓟县、湖北省宜城市等15个试点将试行宅基地制度改革。上述试点的改革因涉及突破《土地管理法》《城市房地产管理法》中的相关法律条款，国务院特提请由全国人大常委会授权在试点范围与期间内暂停执行相关法律条款。根据《试点意见》的要求，试点工作须封闭运行、审慎稳妥推进。宅基地有偿使用制度运行的内容，决定了在现实维度上对改革试点的对比分析应从适用范围、收费标准、费用用途和惩戒机制四个方面展开。
1．适用范围，划定有偿使用宅基地的范围是宅基地有偿使用制度的运行的前提和基础。不同于20世纪90年代的宅基地有偿使用基本上实行全覆盖的模式，在现阶段实践中，宅基地有偿使用的土地范围大多针对超面积占用以及非本村集体户口者使用宅基地的情况。除此之外，云南省大理市还增设了改变宅基地用途这一情况。
2．收费标准，收费标准的确立应是宅基地有偿使用制度运行的核心。为了更加直观地对比不同地区对于不同类型宅基地的不同层次计价标准，选取位于不同省份的山东省威海市、江西省余江市、云南省大理市、浙江省义乌市以及河南省新乡市五处试点地区作为对比对象，分别对比其在不同宅基地有偿使用类型下的收费标准，以及可收费面积为100、300、500平方米情况下的有偿使用费收取情况。
由表2可知:（1）从收费范围来看，各地对于非本集体经济组织成员通过继承房屋及其他方式合法占有、使用宅基地的，与本集体经济组织成员超占宅基地的起征点普遍设定不同，前者没有起点，即非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式合法占有和使用的宅基地全部面积均属于收费的对象;后者则设置了相应的起点，即达到法定面积后的超占部分要收取有偿使用费。（2）从收费数额上来看，各地收费与当地经济发展情况较为吻合，但值得注意的是，浙江省义乌市对于符合历史遗留问题处理条件的宅基地收费额度特别巨大，达到了难以承担的地步。（3）对于非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情况，各地态度有所差异。部分试点地区收费较低，意味着准许此种方式的持续存在，而有些地区则直接督促此种类型的使用者退出。此外，对于有偿使用费的收取应当照顾到困难群众，考虑到一些困难家庭、特殊家庭或者特殊情况，并予以缓缴、减缴或是免缴的制度安排，这体现了宅基地制度本身的福利保障特征。大部分试点地区在实际操作中均考虑到了这一点。例如，在山东省禹城市，五保户、低保户和省定贫困户在“一户一宅”标准下，超占宅基地应缴纳的有偿使用费可经过村民会议或村民代表会议集体公议，给予减免。海南省文昌市、浙江省义乌市将缓缴列为优惠方式之一。
3．费用用途，规范有偿使用费的管理及用途是宅基地有偿使用制度的后续保障。首先是收取的主体，大部分试点地区均将村集体作为收取有偿使用费的主体。例如，江西省余江县规定宅基地有偿使用费由村民事务理事会负责收取。其次是有偿使用费的用途，大部分试点地区均在试点文件中提出该笔费用用于“村庄改造、基础设施建设、宅基地退出补偿、务工补助”，这四者都是对村集体的利益保障。但是，在云南省大理市的试点文件中提出要将“10%用于管理者年终绩效考核奖励”。对于“管理者”是指政府工作人员亦或是村集体成员的问题，在该文件中并未说明，从常理来讲，是指村集体经济组织的工作人员，但如果需要用部分该笔费用对政府工作人员进行奖励的，其模式有待探究。
4．惩戒机制，对拒绝缴纳有偿使用费的行为进行惩戒，是对有偿使用制度的有力保障。各地的惩戒措施可以分为以下几种:一是基于村集体成员权利的惩戒，例如，在原计划分配给宅基地使用人的集体经济综合收益资金中部分或全部扣除有偿使用费，不予纳入村两委干部和村民理事会成员的候选人等等。二是基于其他身份的惩戒，例如对党员可视其情节给予党纪处分。
除此之外，还出现了两种特殊的惩戒模式。海南省文昌市采取在土地征收补偿中只按175平方米进行补偿，该宅基地超标准占用部分不纳入补偿范围，这一惩戒方式的效力相对偏弱，该惩戒方式只有在集体土地被征收时才能体现其效力。但该惩戒方式又从另一个角度提示村民，缴纳有偿使用费也是一种对宅基地实际占有的“确权”性行为。此外，值得关注的是河南省新乡市以及浙江省义乌市均将社会信用评价措施纳入到了惩戒的方式中，将宅基地有偿使用费的缴纳直接与社会信用体系相挂钩。
三、宅基地有偿使用的法理透视
我国自农村土地变为集体所有后，基于农民基本居住权益的保障功能，在宅基地上实行无偿、无期限使用。学理上称为“一户一宅”，规范基础体现在《土地管理法》第62条第1款前段“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。在宅基地无偿使用原则之下，对宅基地有偿使用的法理基础进行梳理和探析。
（一）宅基地有偿使用的法理基础
宅基地有偿使用并不构成对宅基地无偿使用的冲击与破坏，而是对宅基地无偿使用原则的补充。这是宅基地有偿使用的功能定位，这一定位的规范基础体现在《土地管理法》第62条第1款后段“其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，其法理基础是土地资源的稀缺性与分配的公平性。
在对财产的分配中，首要考虑的问题是分配是公平的还是任意的。现代各国立法表明了任意性被排除在外，公平成为了我们所熟悉的最简单的分配原则。这一分配原则，在宅基地使用制度中体现为宅基地申请分配环节的无偿性，即一户只能申请一处符合规定面积的宅基地。“一户一宅”就成了宅基地无偿使用的题中之义。这也就意味着“一户多宅”是不符合分配的公平性的，应对“一户多宅”进行收费或有偿退出。而土地资源的稀缺性则决定了“一宅”的面积应有所限制，这种限制首先体现在申请分配环节中宅基地人均面积的初始确定上，其次才是保有环节对超标准占用宅基地或“一户多宅”等情况的制度安排，如宅基地有偿使用。这一点也被《试点意见》所确认，即“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用”。
有学者认为，《试点意见》仅提及宅基地保有环节的有偿使用，忽视了申请分配环节的有偿使用，实质上是放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势，改革成效不大。这一观点存疑，如要在申请分配环节实行有偿使用，这必然会冲击宅基地无偿使用的基本原则———会导致在申请分配环节，有偿和无偿的标准难以确认，可能会产生权力寻租空间，这些不确定因素都需要予以谨慎评估。所以，在现行法框架内，在农民认为“宅基地当无偿取得”，这种根深蒂固观念的基础上，宅基地有偿使用的改革在宅基地保有环节进行，是一种比较稳妥的改革思路，而且这一改革思路也被2015年以来各地区的实践所证明。
诚然，宅基地使用权在性质上属于用益物权，是设定在集体土地所有权上的权利负担。基于所有权行使主体的意志，确实可以由农村集体通过集体决议方式决定申请分配环节、保有环节和退出环节等是否要收取费用。但这一路径属于村民自治范畴中宅基地有偿使用的特殊安排，不具有普遍意义。
（二）宅基地有偿使用的规则展开
既然宅基地有偿使用的法理基础是土地资源的稀缺性与分配的公平性，那么，宅基地有偿使用的一般规则自然应在宅基地保有环节展开。
1．宅基地有偿使用的适用范围应是对“超标占用宅基地、改变宅基地用途以及非集体成员使用宅基地”进行收费。宅基地是为了保障集体成员的居住需要而由集体分配给集体成员。据此，违反其中任一条件时，即有可能侵害其他成员权利且浪费土地资源。首先，非本集体经济组织成员显然无资格被分配宅基地，但是在实践中非本集体经济组织成员可以通过受赠、继承或其他方式取得宅基地上房屋所有权，该所有权实现以附条件行使宅基地使用权为前提。非本集体经济组织成员享有宅基地使用权时，需要有偿使用，尽管可以由集体经济组织在一定年限内给予免收费用的优惠，但不能因此否定在法理上应当交费的理由。其次，宅基地是为了保障居住需要，如突破该需要，用于非居住途径，是否应该将被改变用途的宅基地列入有偿使用的土地范围呢?有学者认为，这本身就是违反土地管理制度的行为，因为“宅基地是用于农民住宅的用地，取得宅基地的农民集体成员只能按照为自己居住建造住房的用途使用宅基地，而不得改变宅基地的用途，将宅基地用于非住宅用途”。但也有学者认为“宅基地使用权具有社会福利性质和社会保障功能，是农民生活基本保障，则其用途上应基本局限于生活必须之用。大体应包括:居住、小面积出租和一般性的从事于邻居无重大不利影响的商业行为”。换言之，虽然宅基地原则上是局限于生活必需所用，但也可以从事小型的商业行为。从构建完整制度的原则角度来看，农民只有自己用作居住的使用权。若宅基地用于商业经营，则改变了其特定用途，便可以宅基地被作为商业经营所用、超出日常生活之用为由，收取宅基地使用费。
此外，在河南省新乡市还出现了鼓励非集体成员退出其占用的宅基地。是否应该准许非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式合法占有和使用宅基地的情况持续性存在呢?宅基地使用权和房屋所有权虽然是两个独立的物权，但由于在物理上的牵连，二者其实密不可分。房屋无法脱离宅基地，宅基地上如果没有附着房屋也丧失其为宅所设的属性。继承人已经取得宅基地上房屋所有权的，依据“房地一体”原则，自然需要享有宅基地使用权。此种方式取得的使用权和集体成员对宅基地的使用权一样应同等受到保护，因此地方不得要求无偿退出此种方式取得的宅基地，而是根据当事人意愿，或有偿使用或有偿退出。
2．宅基地有偿使用的收费标准应为在政府划定地价合理范围内由村集体经济组织通过决议行为设定。各试点地区关于宅基地有偿使用的费用标准存在较大差异，主要存在以下四种模式:不同有偿使用的情形模式;宅基地区位模式;超标面积大小并按阶梯累进收取模式;宅基地使用主体模式。
宅基地有偿使用制度的核心是宅基地有偿使用的收费标准和计价模式。过低的有偿使用费难以达成最初设计有偿使用制度的目的，也就无法有效规范目前普遍存在的过度占用现象;有偿使用费标准过高，严重脱离当地经济发展实际，将直接加重农民经济负担，会打击农民缴纳有偿使用费的积极性，并阻碍对该制度的准确理解与适用。要确保有偿使用的收费标准既能有效制约“多占”行为，又能保护集体利益，如何兼顾这两方面要求便成为设计宅基地有偿使用收费标准的关键所在。
在起征点的设定上，应以保有基本住房需要的面积为基础，进行累进计价。保有基本住房面积，在法定面积内不收费，对超额部分计费。在农村社会保障体系尚不完善的情况下，体现社会福利性的宅基地无偿使用仍不能动摇。在1993年前第一次试点有偿使用宅基地改革所留下历史经验是:如果对占用的宅基地进行全面计费会显著增加农民经济负担，更丢弃了宅基地制度预设的优势。因此在保有基本住房面积的前提下，进行累进计价，对超额所占面积的大小分档制定有偿使用标准，并且对不同类型的有偿使用模式采用不同层次的计价标准，符合制度初衷与农村现状。
在计价模式上，有偿使用费计价模式应当充分适应当地经济发展水平，综合考虑当地物价水平、收入水平等。其收费主体是村集体经济组织，其征收的费用也直接惠及村集体经济组织成员。收费标准与计价模式的主要制定者也应当是村集体经济组织。但是，目前缺乏对使用宅基地进行收费的参照基准，村集体自身局限性导致其缺少对基准地价的明确认识，也难以对地价进行核准，更难以直接提出收费标准。试点地区要在基层政府指导下，尽快建立农村宅基地基准地价制度，作为宅基地有偿取得、有偿使用和评估的价格参考，并在基准地价以上划定合理区间，供村集体根据村庄发展状况自主决策。
在义乌，还出现了超高计价的情况。对于因历史遗留问题超标准占用宅基地的，可以参照浙江省义乌市采用的带有惩罚性质的超高额有偿使用标准，倒逼其进入有偿退出程序，使该宅基地能被及时收回村集体;对于非本村集体经济组织成员合法使用或占有宅基地的情形，基于其不具有该村集体经济组织成员的身份，应当采取较高的收费标准;对于本村集体经济组织成员在法定面积内节约利用的情形，予以奖励，超占的，对超占部分进行收费。这是一种有偿退出和有偿使用相衔接的方式，以高额的有偿使用费“倒逼”有偿退出目标的实现，在方式上，有利于在村集体内规避强制拆除超占建筑带来的矛盾争议，在结果上，为收回不合规占用的宅基地提出了新思路，可以加快实现对宅基地的节约利用。
3．宅基地有偿使用所收取的费用应用于集体公共事项。收取费用的主体应当是基于所有权向使用人进行收费的主体，即宅基地所在农村集体经济组织。对宅基地使用权人收取费用是村集体基于所有权的收益权体现。至于标准内的无偿使用，是宅基地福利性的体现，其为了保障农民基本住房，有学者将此视为是村集体经济组织对其所获收益的处分。在使用基于集体所有权而收取的费用时应该更加体现福利性原则，应当“取之于村，用之于村”，例如用于“村庄改造、基础设施建设、宅基地退出补偿、务工补助”等村集体事项。在云南省大理市的试点文件中提出要“将10%用于管理者年终绩效考核奖励”。如果是政府工作人员参与宅基地有偿使用制度中的管理工作的，能否在所收取的有偿使用费中取得相应的报酬呢?基于地租视角下，不可否认的是地方政府在对该地区位价值提升方面有贡献，因此应该获得相应的收益;但是基于产权理论的视角，政府并不享有宅基地的所有权，更无权获得宅基地的有偿使用费。
4．对应缴纳宅基地有偿使用费用而不缴纳者，村集体可根据实际情况实行相应的惩戒。对不缴纳有偿使用费的宅基地使用者进行惩戒，既是对宅基地有偿使用制度的巩固，又是对村集体经济组织利益的维护。对于本集体经济组织成员不缴纳有偿使用费的行为，应该以其成员权作为惩戒着力点，可以采取限制其在本集体经济组织内担任相关职务的权利、限制其取得村集体收益等方式，将其缴费义务与村集体收益分红等农户权益相挂钩，形成信用约束和经济约束，督促农户主动交纳有偿使用费。对于非本集体经济组织成员拒绝缴纳宅基地有偿使用费的行为，因其不具有村集体经济组织成员资格，无法基于成员权对其进行惩戒，则应借助其他身份属性进行惩戒。
在河南省新乡市、浙江省义乌市试点地区出现了将不缴纳有偿使用费的成员纳入征信黑名单的规 定，这一做法缺乏相关法律依据。2020 年国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信 建设长效机制的指导意见》。该《意见》第一条指出: “如将某一行为信息纳入到公共信用信息系统，要 实行目录制管理”，且“该录入的规制范围必须严格按照法律、法规或者党中央政策文件为限”。既然拒 绝缴纳宅基地有偿使用费的规则仍处于试点中，并未在法律、法规或者党中央、国务院政策文件中体现， 所以试点规则也不能突破现有的相关法律规定。因此，将拒绝缴纳宅基地有偿使用费的行为纳入社会 信用体系缺乏合法的依据。
四、结论
“实践是制度创新的源泉，也是验证制度创新的试金石”。第二次宅基地有偿使用的改革实践汲取了第一次试点的经验和教训，旨在从宅基地使用权保障功能的实现和闲置宅基地的盘活角度进行现实合理性和理论突破性的探索。研究表明:基于宅基地使用权的身份属性和福利属性，兼顾集体成员间的利益平衡，在宅基地申请分配环节，应贯彻无偿且无期限原则;在宅基地保有环节，应贯彻“适用范围”内的有偿使用原则。在收费标准的确立上，不应简单化“一刀切”，而应充分考虑当地经济发展水平、物价水平、收入水平等因素进行分类管理、科学设定。同时，宅基地有偿使用收费标准的四大模式都有相应的适用空间，各地区应结合实际进行综合性运用。
此外，费用用途的集体公共目的应为宅基地有偿使用制度的题中之义，而相应的惩戒机制则是宅基地有偿使用制度运行的保障。一方面，任何参与宅基地有偿使用工作的人员都不应从宅基地有偿使用所收取的费用中谋取报酬或利益，这些费用只能用于集体公共事项。另一方面，宅基地有偿使用制度的惩戒机制应立足于村民自治的范畴内，以其成员权作为惩戒着力点，而不应超越村民自治的范畴，直接宣布纳入社会信用公共体系之中。
