作者简介：赵谦，西南大学法学院教授、博士生导师，西南大学三峡库区经济社会发展研究中心研究员，重庆英才计划青年拔尖人才。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（项目号18ZDA151）的阶段性研究成果。
本文原载于《广东社会科学》2022年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流，如有侵权请联系后台删除。
摘要：在推进高标准农田建设过程中，通过财政资金的引导来鼓励多元投资，以强化资金整合、加大投入力度，逐渐成为一种原则性共识。由此诱发的利益多元化恣意风险，有必要通过高标准农田建设资金条款所设定的利益形态来实现系统性规制。依循相关规范设定，从理念层面的利益目标与行为层面的利益表达，来对各类建设资金所表征的整序化公共利益和资本化私人利益实现平衡保护，则成为一类关涉相应公权力主体、社会性投资组织和产权主体之间利益制约与影响的规范构造命题。一方面，应围绕相关条款蕴含的高标准农田建设资金利益目标的属性定位和态度倾向，来尝试展开对所涉利益目标的个殊营利性规范设定。另一方面，应围绕相关条款列明的高标准农田建设过程中各类主体的不同利益表达，来尝试展开对所涉条件前置型、规模参与型和产权中心型利益表达的类型化规范设定。
关键词：高标准农田建设 资金条款 利益形态 利益目标 利益表达
一、引言
高标准农田建设作为一类针对“特定区域耕地展开标准化田间工程建设的地域化、特色化土地整治活动”，围绕项目工程的推进可将所涉建设资金界分为项目工程资金与项目管护资金。在强化农业基础设施供给、明确国家财政投入占据相关资金主导地位的前提下，该类资金应根据“高标准建设、管理、利用”的功能定位，充分考量“地区资源禀赋、社会经济发展、建设主体义务与责任、建设目标以及资金来源”等因素，围绕不同的阶段划分与用途定位来实施必要的差异化配置。高标准农田建设资金条款即指依循“组织、结构、程序、人员”最优化的功能适当考量，就所涉项目工程、管护资金的差异化配置事项予以约束的相关规范设定。在“整合使用财政涉农资金”、“提高财政农业支出效率”的过程中，有必要基于确立“法律规范体系理想典型”的价值考量，厘清该类条款对相关公权力主体、社会性投资组织和产权主体彼此间利益形态予以科学设定的规范构造命题。
探究高标准农田建设资金的利益形态即是立足于“以利益为法律价值、以目的为导向”的基本立场，依循相关规范设定，从理念层面的利益目标与行为层面的利益表达入手，来尝试厘清各类高标准农田建设项目工程、管护资金投入的利益制约与影响事项，以实现对各类建设资金所表征的整序化公共利益和资本化私人利益的平衡保护。在相应建设资金的利益形态解构过程中，应基于“在简化的领域内部建立起紧密耦合”的方向性考量，从提供彰显“逻辑性和价值性统一”的主观识别工具准则角度，来明晰在高标准农田建设资金领域的公私互动事项，进而对可能的利益多元化恣意风险实现系统性规制。最终在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践”的维度内，来解析所涉资金条款的利益目标和利益表达要义，以探寻该类条款契合于科学配置表征之“条文背后实践理性”要求的规范设定路径。
二、高标准农田建设资金条款的利益目标要义
高标准农田建设资金条款的利益目标旨在通过相关“制度设计的价值预设”之价值性评判，来为该类条款的规范设定提供一种资金逐利层面的“理想的、永恒的、精神性的普遍范型”。应围绕相关条款蕴含的高标准农田建设资金利益目标的属性定位和态度倾向，从“预设性、前提性和方法论功能”方面予以基准化设定，进而尝试划定所涉资金配置活动的理念边界，以为相应建设资金的标准化、有序化投入，提供必要的方向性指引。
（一）利益目标的体系化规范识别
依循《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第31条之规定，可从“保障粮食安全”的角度出发，将高标准农田建设乃至相应资金的利益目标更多地定位为一种“耕地保护制度”举措。《中华人民共和国土地管理法》第33条之规定，则进一步将“高标准农田”列入“永久基本农田”范围予以严格保护。基于此，《国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委关于扎实推进高标准农田建设的意见》和《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》作为高标准农田建设的具体行为规范依据，则分别在其“指导思想”中规定应“加强资金整合，加大投入力度”与“统筹整合资金，加大投入力度”。
围绕高标准农田建设资金利益目标的属性定位和态度倾向，上述规范确立了较为明确的体系化设定进路。两件法律中的相关规定作为一种渊源性原则指引，尝试将高标准农田建设定位为一种“无条件公共利益优位”属性的公共服务活动，并凸显“不可再生的、有限的、稀缺的自然资源”属性要义之耕地保护制度面向下的绩效化利用。两件规范性文件中的相关规定则作为一种具象化实施指引，具体到建设资金领域，皆明确了通过资金整合来加大投入的基本倾向。应在确保国家财政投入不减的前提下来积极吸引社会投资，在实现建设标准有序提升的同时，为高标准农田建设规模、质量、水平，提供凸显“制度、价值体系融贯性”的必要资金规制工具保障。
相关规范大体上明晰了以财政投入为引导性主要来源、社会资本投入为鼓励性辅助来源、项目区产权主体自筹投入为自愿性补充来源的建设资金渠道，以及项目平台整合、规划区域平台整合、使用部门整合的建设资金整合路径。但因对当前“利益主体多元化、利益分配差距扩大化、利益关系复杂化”等利益观转变现实缺乏充分考量，使得对所涉资金旨在营利、低营利或非营利的多元化利益立场没有予以清晰识别，进而在相应的利益回馈机制方面缺乏必要的细化规定。一方面，就社会资本投入而言。纵使“耕地资源表现出更加多元的价值潜力”，但若投资主体面对项目“金融流动性和盈利性需求、严格的准入条件与评估体系”等排斥、异化困境时，亦会步履维艰。另一方面，就项目区产权主体自筹投入而言。在农村“金融有效供给不足、资金外流严重”的现实背景下，既掣肘于所涉主体本身的经济实力，亦在其有限资源投放上会面临实现均衡发展与突出重点、现实生存维系与远期发展投入等矛盾，从而踯躅不前。
（二）利益目标的个殊营利性规范设定
应首先对高标准农田建设项目的营利性进行评估。该类项目作为一种基础设施建设项目，有必要围绕预设的项目建成后农业产业化经营程度，来判断项目的营利性。其一，若项目建成后，项目区域农田的权属关系与经营方式主要维持现状、仅作零星个别调整，则该类项目应定性为非营利项目。其二，若项目建成后，项目区域农田的权属关系主要维持现状、仅作零星个别调整，但经营方式却调整为专业合作社等集约化经营方式，则该类项目应定性为低营利项目。其三，若项目建成后，项目区域农田的权属关系发生重大变化，特别是其经营权进行了成片区的规模化流转，则该类项目应定性为营利项目。
进而根据不同建设项目的营利属性，来明晰不同渠道建设资金的比例结构与利益目标。其一，非营利项目的利益目标应定性为义务非营利性，不追求利润获取。建设资金则应以财政投入为主体渠道，所占比例不低于80%。积极推动项目区农民以自主筹劳的方式来配套投入，并鼓励社会资本通过公益捐赠的方式来参与项目建设。其二，低营利项目的利益目标应定性为凸显体系化、集合式利益诉求价值观的集体营利性，强调伴随集约化经营的“产业联带效应和对农民增收的特殊影响力”，来实现农村集体经济组织层面的公共利润获取与个体收益的间接保障。建设资金则应以财政投入为引导渠道，所占比例不低于50%。积极推动项目区农民以自主筹资的方式来配套投入，并鼓励社会资本通过投资入股农村集体经济组织的方式来参与项目建设。其三，营利项目的利益目标应定性为凸显“个案中当事人利益”的私主体营利性，强调保障投资方与产权人的合理利润获取。建设资金则应以财政投入为配套渠道，所占比例不超过50%。积极推动社会资本通过独立出资、股权投资、项目法人等市场性融资途径来主导投入，并鼓励项目区农村集体经济组织以自主筹资入股的方式来参与项目建设。
三、高标准农田建设资金条款的条件前置型利益表达要义
高标准农田建设资金条款的条件前置型利益表达旨在凸显公权力主体通过设定面向不同地区、不同项目的差异化财政投入下达方式，来引导资金、技术、人才等相关资源的流向，以切实提升“激励金融资源均衡配置的农村资金配置效率”。相关条款立足于条件前置型功能定位，强调发挥财政投入作为项目启动资金的引导作用，并初步确立了资金杠杆、以奖代补与专项扶持这三类财政投入引导激励举措，以有效提升社会资本和项目区产权主体自筹参与建设高标准农田的积极性，从而尝试划定所涉财政投入资金配置活动的行为边界。
（一）利益表达的杠杆式规范设定
所涉利益事项作为条件前置型利益表达的逻辑起点，主要设定于资金杠杆规范中。其旨在通过积极开展PPP模式等新型融资渠道的试点探索，来切实发挥财政投入的引导作用，从而为其他渠道资金的投入与收益回报提供必要的基础环境。例如，《财政部、中国农业发展银行、中国农业银行关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》围绕高标准农田建设中的PPP创新投融资试点，设定了“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的贴息运行模式和“主体垫资、银行贷款、财政补助”的补助运行模式。该类举措尝试通过财政贴息、补助的方式来降低项目实施主体投资与金融机构信贷支持的风险，以增强社会资本投入的信心。
但是受“行政科层化财政关系和资金使用效率”的影响，所涉财政支农引导资金在带动社会资金数量及相关资源配置效率等方面发挥的作用仍显局促。特别是囿于传统资金管理体制下的“规划规制、标准规制、信息规制等社会性规制”策略，尚未形成相对完备的PPP规范体系，从而在一定程度上制约了PPP模式参与高标准农田建设的活跃程度与可持续发展水平。基于此，应围绕“政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与制度”等主要规范事项，来尝试明晰所涉PPP模式的适用范围以及相应的审批、管理规程，以推动完善相关资金杠杆规范体系。
（二）利益表达的奖励式规范设定
所涉利益事项作为条件前置型利益表达的关键手段，主要设定于以奖代补规范中。其旨在通过对所涉产业项目完成投资后的进阶式奖励措施，来鼓励实效性规模化投资，从而为其他渠道资金的投入与收益回报提供选择性方向指引。例如，《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》明确了针对不同档次投资规模的“300万元、500万元、800万元”之三级奖励标准，并将奖励资金定向用于替代“项目前期费用补助、运营补贴等项目全生命周期过程中的各项财政支出”。该类举措尝试通过确立法定原则、明晰项目实施进展与既定标准等规程化设定，来促进传统财政投入下达方式的革新，以达致彰显必要“管理水平、化债效果、产出结果、示范效应”的资金使用绩效。
但若该类举措缺乏体系性规划和明确的建设标准指引，仅仅只是“对特定行业或政策目标采取‘一刀切’式激励”，则会弱化可能的激励示范效应，并掣肘相关项目建设、工程质量和项目验收的可操作性，使得以奖代补难以发挥应有的实效。此外，囿于我国农业信息服务体系在“主体功能、供给方式和保障体系”方面存在的可达性、针对性与精细化等问题，政府与以奖代补的目标群体之间往往存在获取信息的能力与社会分工专业化程度方面的差异。在以奖代补信息不对称的情况下，易诱发目标群体与实际相脱节以及“逆向选择、道德风险、危及交易安全”等问题。基于此，既应围绕以奖代补的目标范围、对象、奖励评价标准与方式以及事后考核评价等主要规范事项，来尝试厘清以奖代补规范的体系性规划方向特别是县级基层部门的相关规划编制要求，以确保所涉不同层级规划、建设标准的统一性。还应畅通以奖代补信息的沟通渠道，通过加强定向宣传力度来提升受奖目标群体对相关信息的认知水平。并结合不同地域、产业或具体项目的特殊性，针对相关激励举措来展开差异化、具象化的规范设定，试图通过类型化、梯次性的激励事项配置，来达致实施定向、精准调控考量下的理想效益预期。
（三）利益表达的扶持式规范设定
所涉利益事项作为条件前置型利益表达的兜底保障，主要设定于专项扶持规范中。其旨在通过对所涉项目中的农田水利设施等子工程提供专项补助资金，来形成相应的建设投入长效机制，从而为其他渠道资金的投入与收益回报提供补充性基准回馈。例如，《福建省省级水利专项资金管理办法》将所涉水利专项资金予以了“农村水利建设、水利工程建设、水资源管理与保护、水利防灾减灾、水土保持”这五个方面的类型化界分，并明晰了相应的补助等级与标准。该类举措尝试通过确立法定原则、推行项目式管理、实施专项绩效考核等规程化设定，来确立相应的财政投入补助长效机制，进而推动补助资金规模与扶持范围适度扩张，以切实提升所涉资金的使用效益。
但因该类专项资金往往“金额大、项目多、使用范围广、涉及部门多”，使得其在扩大扶持范围的规模与相关资源配置公平性等方面发挥的作用仍显偏狭。特别是囿于传统财政支出绩效评价面临的“顶层规划不足、技术标准缺失、外部主体发育不完善”等现实困境，则在一定程度上掣肘了所涉主体合理、功能明确之绩效评价体系的整全型建构。基于此，有必要围绕“绩效评价主体、功能定位、责任边界、对象范围与指标体系”等主要规范事项，来尝试厘清所涉财政专项补助资金绩效评价体系的规范结构。此外，还应分别凸显公众满意导向下的评价程序之过程控制要义，以及结果导向下的评价结果之类型化适用要义。进而在有序评价体系的推动下，来逐步推进财政专项补助资金支持高标准农田建设的广度与强度。
四、高标准农田建设资金条款的规模参与型利益表达要义
高标准农田建设资金条款的规模参与型利益表达旨在凸显社会性投资组织“不断推进市民社会自主性和建立市民社会与国家的良性互动关系”的目标导向，从不同形式或范围角度来全面投资各类高标准农田建设项目。相关条款立足于规模参与型功能定位，强调基于弥合“政府与社会组织之间的权力平衡与权力差距”的信赖利益考量，尝试从准入平台、信息公开与身份保障这三个方面，来推动社会资本在各种营利项目、低营利项目乃至非营利项目中出资比例的有序扩张，以切实弥补可能的财政投入缺口并积极实现相应建设项目资金效益最大化，从而尝试划定所涉社会资本投入资金配置活动的行为边界。
（一）利益表达的准入式规范设定
所涉利益事项作为规模参与型利益表达的前提要件，主要设定于准入平台规范中。其往往从重点领域鼓励社会投资和投资项目在线监管等上位范畴角度，就高标准农田建设资金领域中的准入平台事项来予以渊源性、方向性原则指引。进而通过设定合理的社会性投资组织的投资准入途径，来为社会资本参与高标准农田建设确立前提性的基础制度平台。例如，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》围绕“社会资本投资运营”事项，从“支持投资建设、允许持有和管护、鼓励多种形式参与建设运营、保障投资合理收益”等方面予以了激励式规定，尝试通过放宽市场准入来鼓励社会资本投资。《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》则就所涉项目“通过在线平台实现网上申报、并联审批、信息公开、协同监管”予以了系统规定，尝试通过透明化、规程化的项目核准、监管设定，来为社会资本投资合作项目提供必要的技术环境保障。此外，《农田建设项目管理办法》作为高标准农田建设领域的专门规定，其第18条还特别将“项目法人制”设定为农田建设项目的实施运行方式，从而为社会性投资组织以平等主体身份实现对高标准农田建设项目的全过程、规模化参与，提供了必要的合作、运行平台。
但是囿于“市场准入限制、国家财政补贴和国家投资”所表征的传统国家垄断经营模式下固有的市场准入障碍，使得社会性投资组织在准入资格方面往往都是被动意义的主观遴选对象。在缺乏专门性、系统性招投标与投融资指标规范的清晰、明确约束背景下，通常依循是否有良好的合作经验、稔熟的人脉关系等主观因素来进行遴选。从而在一定程度上掣肘了社会性投资组织对照指标规范主动改善自身资质状况的参与积极性，使得基于客观因素的效益最优化筛选往往流于形式。基于此，有必要围绕“准入环节的市场竞争机制、市场环境、招投标程序、统一的参与竞争标准”等主要规范事项，来尝试破除社会性投资组织实现参与的身份歧视问题、逐步消解隐形的市场准入壁垒、营造有序的招投标市场竞争环境。进而在构建必要“规模经营的合作利益空间”的共识引领下，确立精准、高效的社会资本合作者培育与遴选机制，以推动完善相关准入平台规范体系。
（二）利益表达的公开式规范设定
所涉利益事项作为规模参与型利益表达的环境要件，主要设定于信息公开规范中。其往往从涉农资金、政府和社会资本合作等上位范畴角度，就高标准农田建设资金领域中的信息公开事项来予以渊源性、方向性原则指引。进而通过拓宽社会资本参与高标准农田建设所涉信息公开的广度和深度，来切实保障社会性投资组织在相关活动中的知情权与参与权，以营造必要的交互式合作环境。例如，《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》从方案听取意见、公告公示、信息化监管、村务监督等方面，就涉农资金信息公开事项予以了体系化的原则性规定。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》从“确保项目实施公开透明、有序推进”的角度，就“建立统一信息发布平台”相关职责事项予以了原则性规定。基于此，《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》，则分别就“PPP综合信息平台运行”、“PPP综合信息平台项目的识别入库与清理出库”和“已纳入PPP综合信息平台的PPP项目信息公开”等具体规程予以了实施性、可操作性规定。
但因“PPP项目在招标阶段的‘逆向选择’问题与签约后的‘道德风险’问题”，加之缺乏指向高标准农田建设资金领域中社会性投资组织欲知情或参与事项的针对性规定，使得既有相关规定在推动社会资本积极参与高标准农田建设方面不够聚焦，可能的“信息公开双重限制”仍较为明显。基于此，有必要展开针对高标准农田建设资金领域信息公开事项的实施性类型化设定。一方面，应将所涉项目概览信息和社会资本参与资格、申报程序等信息列为项目发布方的依职权主动公开信息。项目概览信息主要包括项目建设原则、建设目标、建设区域、建设条件、建设内容与技术标准、建设程序、管理要求等事项，以方便社会性投资组织获取相关信息后展开投资可行性与风险评估，从而激发其潜在的参与意愿。另一方面，应将不涉及国家秘密与商业秘密的项目运营信息列为社会性投资组织的依申请被动公开信息。项目运营信息主要包括项目的计划出资比例、收益回报相关的土地权属调整与绩效评价、建后管护与利用等事项，以方便社会性投资组织完成投资决断，从而具体参与项目建设。
（三）利益表达的保障式规范设定
所涉利益事项作为规模参与型利益表达的过程要件，主要设定于身份保障规范中。其往往从农业领域政府和社会资本合作、农村基础设施投融资等上位范畴角度，就高标准农田建设资金领域中的身份保障事项来予以渊源性、方向性原则指引。进而通过强化契约自由的基准考量，在高标准农田建设领域来实现所涉公权力主体与社会性投资组织之间的平等协商身份保障，以维护有序的合意型运作过程。例如，《财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》从“公开竞争性方式”和“平等协商基础”这两方面，明确了农业领域政府和社会资本合作过程中各类参与主体“自由平等地通过‘契约’选择、建构，或改变‘身份’”来实现“合作共赢”的身份定性。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》进一步厘清了“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等”的平等身份表达要旨，并凸显了“重诺履约”的原则导向。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》则从“合作模式”和“运营补偿机制”这两方面，厘清了农村基础设施投融资过程中各类参与主体实现“合作运营”与“合理回报”的核心事项。
但因上述规范设定所表征的“相关法律规则均为法律位阶较低的政策性立法”，加之往往“行政合同中的契约精神与权力因素构成了行政合同的‘悖论’”。从而使得所涉身份保障的规范效力稳定性，囿于相对薄弱的政府契约精神，更多地流于规范宣示表象，且容易因“长官意志”变更而扭曲、异化。基于此，在高标准农田建设领域来推进所涉参与主体的平等协商身份保障，应“特别谨防行政合意转化为行政主体的单方意志性或者双方的恣意性”。有必要在明晰各方主体法律地位平等、权利义务对等的前提下，设定相关权利义务、责任风险的公平分担机制。并通过厘清“政府部门的职责及其违约判定、惩罚与契约精神指标考核”等主要规范事项，来确立整全性地、可操作性地控权规程。进而在高标准农田建设相关或专门的高位阶规范性法律文件中，就上述规范事项予以体系性统合，并科学固化所涉政府契约精神培育机制与社会性投资组织的合理收益机制，以切实提升各方主体在平等协商身份面向的信赖感与共识度。
五、高标准农田建设资金条款的产权中心型利益表达要义
高标准农田建设资金条款的产权中心型利益表达旨在凸显所涉项目区农村集体经济组织、农民基于“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权意识考量，以各种方式来积极自筹投入各类高标准农田建设项目。相关条款立足于产权中心型功能定位，强调凸显“坚持农民主体地位和保护农民利益的权利本位思维”，尝试从利益表达平台、自筹投入形式与投入收益分配这三个方面，来推动相关产权主体实现对高标准农田建设项目的充分、有序投入，使得其在获取必要的投入收益同时亦发挥对相应财政投入、社会资本投入的参与监督功能，从而尝试划定所涉项目区产权主体自筹投入资金配置活动的行为边界。
（一）利益表达的平台式规范设定
所涉利益事项作为产权中心型利益表达的载体要件，主要设定于利益表达平台规范中。其往往立足于农村集体产权保护和农村基层矛盾预防化解等上位范畴设定的相关产权主体利益表达方向要义，并结合高标准农田建设中的筹资筹劳管理规程，就高标准农田建设资金领域中的利益表达平台事项来予以体系化、可行性实施指引。进而通过明晰相关产权主体参与高标准农田建设的利益表达载体，来凸显其必要的利益协调、权益保障、参与监督等功能发挥。例如，《中华人民共和国乡村振兴促进法》第12条和《中共北京市委、北京市人民政府印发关于实施乡村振兴战略的措施的通知》分别将“农村集体产权制度”和“党代表、人大代表、政协委员联系农村基层制度”、“党员干部直接联系群众制度”设定为相关产权主体的主要利益表达载体，并将“确保受益”和“理性合法表达利益诉求”各自确立为利益表达的基本原则。《高标准农田建设质量管理办法（试行）》第35条和《村民一事一议筹资筹劳管理办法》、《农业部关于规范村民一事一议筹资筹劳操作程序的意见》则分别将“以工代赈、农民质量监督员”和“一事一议筹资筹劳”设定为具体的利益表达载体，并从范围和对象、管理以及操作程序等方面予以了实施性规定。
但因农民的利益表达与“有限的政治能力、表达的个体性、运作的低效性”之间存在着固有的矛盾，使得所涉利益表达平台在推动相关产权主体的理性化、规范化表达与可能的项目运行监督方面实效不彰。特别是在一事一议筹资筹劳的“议事主体、制度供给与结果执行”等方面，往往存在支撑性资源相对匮乏、组织化程度不高、利益表达平台专门性不强等问题。基于此，有必要在高标准农田建设领域尝试依托“符合农民自愿联合利益诉求的‘股份制’+‘合作制’构建模式”等形式，从“建构遏制公权、建构农民团结权”的相关土地与项目权属的确权与登记程序等制度入手，在明晰不同类型产权主体的权利结构前提下，来切实保障农民的个体化利益表达，以避免其被集体产权主体的虚化利益表达所被遮蔽。同时也应依托农民专业合作社、村民民主议事机制等组织化途径，通过明晰相应的组织性质、法律地位、组织形式、活动方式及相关政策优惠与财税支持等规范事项，来推动农民实现“‘积极的权利’或‘主动的权利’”面向的民主参与，从而依托组织化途径实现更为全面的整合化、专业型利益表达。此外，还应厘清一事一议筹资筹劳的事务范围、议事程序、议事主体能力建设、比例标准、筹集资金的监管、筹资筹劳的责任量化、监督检查方式等主要规范事项，以设定更为明确、可行的具体操作规程，并有序发挥其可能的项目运行监督作用。
（二）利益表达的自主式规范设定
所涉利益事项作为产权中心型利益表达的形式要件，主要设定于自筹投入形式规范中。其往往从农民筹资筹劳的上位范畴角度，就高标准农田建设资金领域中的自筹投入形式事项来予以羁束性实施指引。进而通过厘清农民筹资筹劳的限额比例和操作程序等事项，在充分尊重农民自主自愿并切实减轻可能负担的前提下，来为农民实现积极自筹投入提供必要的形式规范。例如，《国家农业综合开发农民筹资投劳管理暂行规定的通知》（已失效）第13条从筹资投劳“折资总额达到项目资金70%”、“筹资和投劳折资比例报省级政府批准”这两个方面予以了明确的量化规定。《国家农业综合开发办公室关于降低农业综合开发农民筹资投劳比例的通知》（已失效）为了“减轻农民筹资投劳压力”，则进一步将“农民筹资投劳比例”分类降至“20%”与“10%”。《村民一事一议筹资筹劳管理办法》、《国务院办公厅关于进一步做好减轻农民负担工作的意见》、《农业部关于规范村民一事一议筹资筹劳操作程序的意见》则具体厘清了筹资筹劳的限额标准、范围、运作与管理环节、监督救济等事项。
但因我国的“村民自治具有国家赋权的特点”，村民会议或村民代表会议等一事一议筹资筹劳制度平台的效能发挥，往往受制于所在基层政府的权力行使方式与相应资源配置状况。则在一定程度上易诱发在高标准农田建设领域中的行政摊派风险，从而使得农民自主自愿筹资筹劳可能异化为非自愿的甚至是强制性的农民负担。此外，筹资筹劳项目的审核程序虽然明确规定了“乡镇人民政府-县级人民政府农民负担监督管理部门”的“初审-复审”二级审批流程，但审核要点与审核方式有待进一步细化。特别是应在《农业部关于规范村民一事一议筹资筹劳操作程序的意见》相关规定的基础上具体厘清复审事项，以更好地发挥其农民负担审查监督之责。基于此，应围绕强化村民自治意识、健全村民选举竞争性程序、巩固村委会的独立法律地位、落实基层政府与村委会的指导与被指导、协助与被协助关系等主要规范事项，来切实开展相应的一事一议筹资筹劳制度平台建设。尝试推动所涉公共产品的选择与供给，逐步由命令-服从式的单向度政府决策事项，转进为参与-互动式的多向度公共决策事项。但在农村空心化发展问题掣肘下，特别是人口流出区域农民的自主投入能力往往是有限的。有必要根据前述高标准农田建设项目的营利、低营利和非营利之属性定位，来设置差异化的、与承受能力相协调的项目区农民自筹投入比例，并明晰相应的利润获取事项，从而在降低其负担心理与现实压力前提下，有效调动农民自主筹资筹劳的积极性。此外，还应进一步明晰乡镇人民政府实施初审所涉的四类材料审核重点事项和三类实地考察事项的要点与审查指标；并厘清县级人民政府农民负担监督管理部门实施复审所涉“项目方案是否符合政策规定”的具体标准，以及“书面答复”和“纠正意见”的体例形式与结构要件。最终通过兼具形式审查与实质审查的整全型审查机制设定，来实现对所涉筹资筹劳建设项目合法性、合理性的全面有效监督。
（三）利益表达的分配式规范设定
所涉利益事项作为产权中心型利益表达的保障要件，主要设定于投入收益分配规范中。其往往从农业领域PPP项目回报和农村基础设施投融资收益分配的上位范畴角度，就高标准农田建设资金领域中的投入收益分配事项来予以渊源性、框架性原则指引。进而通过明晰所涉自主筹资筹劳项目的产权结构与收益分配事项，来充分保障合理的项目投资收益回报。例如，《财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》从“按项目绩效考核结果向社会资本支付对价”和“订单带动、利润返还、股份合作等模式完善利益联结机制”这两方面，设定了对价支付型与利益分享型的收益分配方式。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》则根据所涉工程的不同投入结构与规模状况，分别设定了差异化的权属配置及相应的产权型收益分配方式。
但这三种收益分配方式皆为渊源性、框架性的原则指引。在“风险识别及其责任的分配是公私合作合同重要内容设计”的基本共识引领下，有必要依循所涉农业领域PPP项目回报和农业基础设施投融资收益分配过程中面临的不同类型、比例风险责任配置，来设定更为具体可行、稳定可预期的收益分配实施细则。特别是高标准农田建设项目作为一种农村基础设施项目，往往具有较强的非营利性与公益性，加之项目回报周期相对较长且多为间接、隐性回报，从而使得可能的商业性、营利性投融资收益趋于弱化，则进一步掣肘了社会性投资组织和产权主体参与项目建设的积极性。基于此，有必要围绕考核方式、绩效标准、支付途径、合同范本、权属界分、分配手段等主要规范事项，来明晰对价支付型、利益分享型与产权型收益分配方式的实施细则。此外，还应在“充分调动各要素主体的积极性、主动性、创造性”前提下，围绕社会性投资组织的投融资结构、产权主体的自筹投入结构、差异化的项目属性及相应权属配置状况、资金到位率、项目运营绩效归责等主要规范事项，通过“政府可用性付费、使用量支付，使用者定价介入、超额利润限制，投资补助、价格补助”等方式，来设定必要的高标准农田建设项目收益保底（或缺口补助）机制。
六、结语
利益事项解构是一种彰显逻辑性和价值性统一的主观识别工具表达，旨在为系统性规制可能的利益多元化恣意风险提供必要的线索指引。其作为一种利益分析方法的践行进路，可尝试围绕高标准农田建设资金条款来探究相应的利益形态规范构造命题，以完成必要的范式检视。一方面，厘清该类条款的利益目标应通过相关价值性评判，来探究所涉利益目标的体系化识别与个殊营利性设定，从而为相应规范设定提供资金逐利理念层面的普遍范型。另一方面，明晰该类条款的利益表达则应通过相关逻辑性评判，来分别厘清所涉条件前置型利益表达的杠杆式、奖励式与扶持式设定，规模参与型利益表达的准入式、公开式与保障式设定，产权中心型利益表达的平台式、自主式与分配式设定，从而推动相应规范设定在资金逐利行为层面实现必要的规范整合。基于此，通过解析高标准农田建设资金条款的利益目标和利益表达要义，可以为完善高标准农田建设资金整合、投入体制提供必要的主观识别工具，进而为我国涉农资金依法整合乃至乡村振兴法治建设创制可行的规范设定典型引领。
编辑审定：曹益凤 吴喆鑫
