作者简介：曹益凤，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员。研究方向为民法、土地法制。
基金项目：本文系广东省哲学社会科学“十三五”规划项目“宅基地‘三权分置’改革的风险防范与制度构建”（项目编号：GD18YFX01）研究成果。
本文原载于《私法研究》2021年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流，如有侵权请联系后台删除。原文责任编辑：麻昌华。
目次
一、宅基地资格权性质辨析
二、宅基地资格权的法律实现
三、宅基地资格权规范设计构思
四、结语
1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次以文件形式明确规定农村宅基地所有权归属于集体，其后1963年中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》再次明确宅基地集体所有的同时，进一步确立了宅基地归各户长期使用和宅基地使用权无偿取得制度，宅基地使用权和所有权由此分离。宅基地所有权和使用权两权分置持续至今已有50余年，此种制度安排在保障农民“安居”和农村和谐稳定方面发挥了极其重要的作用。但随着城市化进程的急剧推进，城乡融合逐步加强，农村人居环境逐步改善，农村经济逐步发展，农村土地的经济价值亦不断增长并逐步彰显。作为保障广大农民“居有其屋”需求的宅基地，从最初仅用于建房居住的社会保障功能中逐步解放，并在实践中衍生出发展农家乐、旅游民宿等新形式的经济功能。在学界，就宅基地财产价值的发挥以及宅基地流转问题，学者们展开了激烈争论。但在现阶段，土地仍然是农民“耕者有其田，居者有其屋”基本保障。基于此，无论是政策层面还是立法层面，都并未否定农村土地社会保障之基本功能，仅在显化其财产功能的道路上不断摸索与试验，并将实践中探索出的经验持续上升为现实政策，典型如宅基地“三权分置”。但三项权利尤其是宅基地资格权的内涵、性质以及具体内容如何，仍有待于实践和法理上的深入探讨。特别是它应当如何适应人们的思维习惯及如何“入法”，已成为学界和实务界需要共同攻克的难题。
一、宅基地资格权性质辨析
（一）关于宅基地资格权性质的理论解读
1.既有研究观点述评
关于宅基地资格权性质，学界众说纷纭。通过对已有文献的梳理与总结，学界关于宅基地资格权的性质主要有以下几种观点。
第一种观点认为，资格权应理解为设立次级使用权后的宅基地使用权，并建议沿用现行法上“宅基地使用权”的概念。次级使用权为宅基地使用权人为其他社会主体设立的使用宅基地的权利。
第二种观点认为，“宅基地资格权应属成员权的实体内容，是集体成员实现在集体所有土地上享有的居住权益的方式”。
第三种观点认为，“宅基地资格权是从宅基地使用权中派生出来的一种权能，与使用权分离成为独立的、位于集体所有权之下宅基地使用权之上的第二层次的权利。分离出的宅基地资格权与宅基地使用权的物权属性相同，是一种他物权而非自物权”，“宅基地资格权人具体享有以下权利：权利主体基于成员身份享有的成员权，实现宅基地生存保障功能的居住权和实现农户自身非农化需求的退出权”。
第四种观点认为，“宅基地使用权分离为‘宅基地资格权’和‘使用权’……‘资格权'作为一种分配资格，只是农户取得宅基地使用权的前提条件，并不是宅基地使用权的组成部分”，“宅基地资格权基于集体经济组织成员身份取得，是典型的‘人役权’”。
第五种观点认为，“对于宅基地资格权的内涵和性质的界定，取决于改革的配套条件，如果坚持宅基地使用权本身的去身份化，则完全可以将资格权按其字面含义解释为不以占有宅基地为条件的资格权；但如果不允许宅基地使用权的完全转让，而只允许宅基地使用权人为他人设定有期限的次一级使用权，则该资格权，就只能解读为是宅基地使用权人在让渡有期限土地使用权之后所享有的剩余权”。
总结上述内容，其大致从三个方面解答了宅基地资格权的权利属性。首先，宅基地资格权从哪里来？第三、四种观点认为从宅基地使用权来，第二种观点认为它源于成员权。其次，宅基地资格权为实体权利还是仅为一种为取得实体权利的资格？最后，宅基地资格权与哪两个权利分置？宅基地集体所有权作为三权之一，学界并无争议，争议的焦点在于宅基地资格权是和宅基地使用权分置，还是和次级土地使用权分置，这亦决定了资格权的权属地位和权利实现。
已有的研究对宅基地资格权展开了诸多讨论，并从权利归属和权利实现的角度对其进行了理论阐释乃至立法探讨，对三权分置的落地实施具有重要启示效应。事实上，对宅基地资格权的权利定位首先应追溯这一权利的起源，并在准确理解三权分置政策意蕴和宅基地资格权价值功能前提下，寻找更易被民众接受、更易为立法体系所吸收的权利构造，以节省立法成本，并为三权分置的具体实现铺路。
2.宅基地资格权源起考察
2015年，浙江省义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区，承担宅基地制度改革任务。义乌市积极推进理论创新和实践探索，首创宅基地“资格权”新概念，探索农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，以维护宅基地的基本保障功能，并实现宅基地的完整物权功能，发展宅基地的价值增值功效。2016年4月，义乌市委、市政府印发《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在不改变宅基地所有权归属和不改变农村集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权通过买卖、赠与、互换或其他合法方式在本集体经济组织内部流转或跨集体经济组织流转。由此，义乌市基本确立了宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的制度体系。2018年，宅基地“三权分置”被写入中央1号文件，在乡村振兴战略框架中进行原则部署。由此可见，宅基地“三权分置”最初系宅基地制度改革试点地区探索成果，因此，对宅基地资格权的认识仍要回归当初的探索实践中去。而义乌市最初提出的资格权，实为基于农村集体经济组织成员的身份而取得宅基地的资格（详见下文论述），与现行法上的宅基地使用权仍有区别，其也并非设立次级使用权后的宅基地使用权。根据《民法典》第362条的规定，占有和使用是宅基地使用权的两个权能。宅基地使用权人占有集体所有的土地，并在其之上建造住宅和附属设施，才是宅基地使用权的应有内容，这是宅基地使用权权利行使的基本需求。而享有宅基地资格权，并不一定取得宅基地使用权。宅基地资格权作为保障居住的权利，其实现形式也正在由单一的“一户一宅”，即一户拥有一处宅基地，向“户有所居、住有宜居”等多元化方式转变。
因此，“资格权是指法律意义上的宅基地使用权”的观点并不是“三权分置”政策制定的本意，资格权也并非由宅基地使用权派生或分离出的一种权利，而是将成员权中分配宅基地的资格内容独立出来，并以“宅基地资格权”加以法律权利化的结果，立法者借此来调和宅基地社会保障功能与其财产价值功能之间的冲突和矛盾。此外，宅基地资格权的创设并不是为了穷尽宅基地的取得方式，它的法律意义在于赋予本集体经济组织成员以农户为单位，以无偿取得宅基地的方式实现其居住利益的权利。
3.宅基地资格权功能界定
在了解宅基地“三权分置”政策的形成过程之后，需要准确定位“三权分置”中资格权的功能，方能最终明确宅基地资格权的权利属性和应有内容。
（1）资格权从法律上肯定农村集体经济组织成员有以农户为单位无偿取得宅基地使用权的资格利益（但事实上能否取得在所不问），这有别于以“占有”和“使用”为权能的宅基地使用权。尽管在实践中因存量宅基地资源短缺而存在“有户无地”的情形，但关于什么是“户”以及有户是否必须分地的争议仍有待明确。笔者在调研中发现，农民普遍反映，新增人口分户后尚未无偿分配宅基地的不在少数，但分户后是否能以资格权的享有来请求无偿分配宅基地，还有待斟酌和思考。从这个意义上讲，资格权就是将无偿取得宅基地使用权的资格法律化或权利化，以便在探索多种形式和多种保障途径以实现“户有所居”时有明确的依据；与此同时，明确宅地基资格权的实现条件及实现方式，有利于扭转分户必须分地的错误逻辑。
（2）立法上以资格权创新宅基地有偿退出机制构建，实现退出形式多元化。目前，各地区因经济发展、政策制定和地理区位的不同，形成了各具特色的宅基地退出模式，包括宅基地换社区住房退出模式、宅基地换建设用地指标退出模式、宅基地买断式的货币退出模式等。但对于符合宅基地申请分配条件而未取得宅基地使用权，并且已有其他住所的集体组织成员，如何引导其退出应分配宅基地的资格，则是另一种宅基地退出模式，即从原始配置上退出可能取得的宅基地使用权。浙江义乌实行的置换权益交易和政府设定最低保护价回购的模式为此提供了有益借鉴。即享有资格权的集体成员，放弃分配宅基地或置换社区房屋，而以此资格利益换货币，以资格权退出实现宅基地退出的实质效果，不失为集约利用土地资源的有效途径。不过在党中央倡导不得以退出“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配）作为农民进城落户条件的背景下，无论是基于农民未来生存保障的考虑，还是基于农民对农村故乡情感牵绊的考量，在现阶段为符合条件的退出宅基地的集体成员保留其资格权具有一定价值，且有利于闲置农房和宅基地实现自愿退出。
（二）关于宅基地资格权性质的实践探索
1.地方改革试点模式梳理
尽管宅基地“三权分置”政策尚未在法律上获得确认，但相关改革实践已经展开。自2018年中央1号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署后，浙江义乌、德清，佛山南海等试点地区相继结合本地实际，积极探索宅基地“三权分置”模式。对这些实践模式的梳理归纳有利于资格权权利性质的进一步厘清和辨明，也有助于发掘资格权的权利实现路径。
（1）浙江义乌模式
浙江义乌模式将资格权界定为成员权，而将宅基地使用权塑造成一项纯粹的财产权。浙江义乌制定了《义乌市农村经济组织成员资格界定指导意见》，以作为界定村集体经济组织成员资格的指引。此外还通过“按人分配、按户控制”来实现资格权无偿分配，探索不同区域农民住房保障的多种实现形式，并以城镇规划红线范围内、外为区分，实行不同的宅基地资格权市场化配置方案。在城镇规划红线范围内，建设城乡新社区，允许农民以合法宅基地置换国有出让土地高层公寓和产业用房。高层公寓保障“户有所居”，产业用房增加农民财产性收入。而在城镇规划建设用地红线范围外，落实“一户一宅”原则并开展以控制宅基地总量为前提的“空心村”改造工作。宅基地资格权在落地前，如权利人自愿退出宅基地的，由村集体统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。2017年，赤岸镇蒋坑村和佛堂镇坑口村以公开拍卖方式进行宅基地村内有偿调剂，成交面积674平方米，成交金额821万元。浙江义乌模式的核心在于宅基地使用权流转不改变集体土地所有权性质，不改变农村集体经济组织成员资格，且宅基地使用权与农村集体经济组织成员身份脱钩。权利人流转宅基地使用权后，仍保留本集体经济组织成员身份，资格权作为成员权存在。
浙江义乌“三权分置”模式提出了宅基地资格权的市场化配置，但实际上无论是实施新社区集聚建设地区的资格权益上市交易还是资格权益质押，都非宅基地资格权的流转或配置，实质仍是宅基地使用权的流转。因为此种资格权益仍是以合法占有的宅基地面积为基础确定的资格面积，此处的资格并非基于成员身份而享有的可期待的权益，而是基于已有的宅基地面积而享有的在新社区集聚建设中可置换资格。而在农村更新改造地区，宅基地资格权落地前的回购可被理解为资格权的退出。义乌对宅基地资格权人均最高面积和户均最高面积，分城镇规划红线内外区域均进行了限制。
作为成员权的宅基地资格权.其取得条件被严格界定，且以不同形式保障其实现，同时创新宅基地资格权的退出机制，由集体统一回购并通过市场公开配置方式有偿调剂，这一系列举措了成为浙江义乌模式在宅基地资格权方面的实践亮点。
（2）浙江德清模式
浙江德清制定了“三权分置”的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》，其中第16条明确规定：“村股份经济合作社社员依法享有宅基地资格权，是指村股份经济合作社社员按照法律、法规规定依法取得宅基地的权利。宅基地资格权应当以‘户’为单位认定登记，并以‘户’为单位统一行使。”而德清关于宅基地资格权的认定，也与农村集体经济组织成员资格相伴而生。《德清县农村宅基地管理办法（试行）》明确了尚未取得宅基地的资格权人，除可向村集体申请落实宅基地外，在资格权人自愿的基础上，鼓励通过建设集体公寓、置换城镇国有住房等方式实现“户有所居”。放弃宅基地资格权的，可申请享受政府住房保障政策；未申请宅基地且不愿退出宅基地资格权的，可申请宅基地资格权票，并据此申请住房补贴。宅基地资格权人申请宅基地时，德清实行以人口为单位计算申请面积，并以人口为基础区分了大、中、小户三类情况，确定了每一类的最高宅基地面积标准。德清开禁宅基地使用权的流转，允许宅基地资格权人将依法取得的宅基地使用权转让给其他组织和个人，用于兴办农村新产业、新业态，促进农村产业融合发展，显化宅基地和农房财产价值，增加农民收入。
由此可知，德清县宅基地“三权分置”中的宅基地资格权依然没有超出依身份属性而享有的成员权的范畴，其亮点在于保障农户宅基地资格权的实现和居住权利的落实上：形式多元，且逐步与城镇住房保障体系接轨。
（3）佛山南海模式
自2017年年底佛山南海获批宅基地制度改革试点后，南海的宅基地“三权分置”实践探索即开始起步。在保障宅基地资格权方面，佛山南海一方面坚持“一户一宅”、实事求是、公平合理等基本原则，以保障住有所居为前提，实行农村宅基地权益资格名录库管理制度。通过严格限制宅基地申请人准入条件来规范宅基地使用，实现对居住刚性需求的管理和保障。另一方面积极推动旧村改造和村居社区公寓建设，鼓励聚集居住，纳入农村宅基地权益资格名录库的人员，除向该农村集体经济组织新申请宅基地外，赋予其优先受让存量宅基地及优先申购社区公寓资格，通过多元化的住房保障渠道，解决村民住房刚性需求。南海制定了农村宅基地权益资格认定办法，将宅基地权益资格界定为农村集体经济组织成员享有的住有所居权益资格，并对可申请纳入农村宅基地权益资格名录库的条件予以明确。此种“宅基地权益资格”，仅赋予无宅基地可用，包括尚未取得宅基地或取得宅基地后又灭失，或需要迁建、重建农房的本集体经济组织成员，以保障他们的居住利益。已取得宅基地使用权且不符合分户条件的本集体经济组织成员，无法纳入宅基地权益资格名录库。其实质是对具备宅基地申请资格的成员建档，并通过申请宅基地、优先优惠申购社区公寓、申请购买本村宅基地及地上房屋等多种形式实现其“居有其屋”，形象地阐释了基于成员身份而享有的保障居住的权益资格，成为“三权分置”中宅基地资格权的另一种解释路径。
2.试点经验简要评析
总结而言，上述几种模式都将宅基地资格权定义为成员权，是因成员身份而获得宅基地或居住保障的权利。且根据各地区实际情况，在保障资格权方面共进行了以下改革和探索：其一，明确界定宅基地资格权的取得条件，常以罗列的形式规定具体情形；其二，探索资格权多元化实现方式，除无偿分配宅基地外，高层公寓置换，货币补贴，政府住房保障的享有等，都成为保障“居者有其屋”，落实资格权的有效途径；其三，日益关注宅基地资格权的退出和消灭。部分地区制定了退出的情形和政府回购措施。
（三）宅基地资格权的成员权性质认定
从理论解读和实践分析可知，宅基地资格权实为一项成员权。成员权是集体所有权制度下主体制度中的重要内容。“成员权首先表现为特定的成员身份，其次是权利主体所支配的身份利益”，宅基地资格权是以农村集体经济组织成员身份为基础，并以户为单位享有的与成员身份不可分离的无偿分配宅基地的权利，且该权利的行使和实现是在村集体这样特定和封闭的团体内部，体现成员权的对内性。宅基地资格权作为成员权，本质上表现为一种可期待利益，特别是在既无宅基地存量又无宅基地增量的地区，新分户者虽享有资格权，但因无地可分无法成为宅基地使用权人。宅基地资格权还集中体现一种身份利益，尽管基于该身份利益的延伸和实现也可获得一定财产利益。
宅基地资格权的权利主体是农村集体经济组织成员，但以“户”为行使单位。权利主体与权利行使单位之间存在一定联系，在权利实现时应协调规制。首先，成员身份是享有资格权的基础，这是由农村土地集体所有制和宅基地保障“居者有其屋”的价值功能决定的。其次，以“户”为权利行使单位，而户是成员的集合体。无论是“一户一宅”还是“户有所居”，都是以户为单位保障农民的居住权利，亦与我国以家庭为单位实现家庭承包经营的农村生产方式相契合。再者，在《土地管理法》第62条只作原则性规定而交由地方制定具体的宅基地面积标准的立法选择之下，出现了两类具体标准控制宅基地的分配面积：一类是以户为单位进行面积限制；另一类是以人口为单位规定的人均宅基地面积标准，且以前者居多。在宅基地退出机制尚未建立，宅基地之上的房屋不可分割的现实中，户内成员的增减变化并未引起特定一宗宅基地的变动。在以户为单位的面积限制区域，户内成员分户后，享有宅基地资格权并积极向本集体经济组织申请宅基地，而原有的宅基地基于户的存在而不会有任何变化，即便是绝户，因继承人继承房屋占有宅基地，而出现宅基地退出难的问题，因此呈现宅基地需求量只增加而宅基地供应量不增加的现实困境。在以人口为面积限制的区域，虽实现了制度上“减人应减地”的立法逻辑，但因为房屋的不可分割性，即便成员死亡，或分出来新立户，属于这部分成员的宅基地也无法切割腾退，导致新分户者重新申请宅基地，而原来份额内的宅基地又尚未腾退的资源浪费。鉴于此，资格权虽以“户”为实现单位，但因其为成员权的权利内容，在权利实现时仍因考虑户内具体成员个体的实际情况，以成员个体作为权利实现的参考标准，以作更妥当的制度安排。
二、宅基地资格权的法律实现
宅基地资格权虽属成员权，但仍是一个政策术语，只有将其在法律上予以表达，才能真正实现政策语言向法律语言的转变，完成法律上的实现。
宅基地资格权在法律中予以表达要解决三个主要问题，一是立法上如何表述“宅基地资格权”，即名称的设定；二是立法中如何安置“宅基地资格权”，以实现法律内外部的衔接；三是立法应规定“宅基地资格权”的哪些内容，使其权利行使时有法可依。
（一）入法名称设定
在宅基地“三权分置”权利结构和法律表达的讨论中，提倡舍弃“资格权”的称谓而坚持“宅基地使用权”立法表述的学者不在少数。其主要理由是“资格权”不能简单理解为获得宅基地资格，而是一项肩负社会保障功能的具有身份属性的财产权利，其内容和政策目标都能被现行法中的“宅基地使用权”所涵盖。但就实践而言，保障村民“户有所居”的多元化方式并不以取得宅基地、享有宅基地使用权为唯一途径。2019年的《土地管理法》特别提出在人均地少、不能保障一户一宅的地区可采取措施保障农村村民实现户有所居的权利。
此外，集体成员取得宅基地使用权后，资格权并未消灭，而是处于权利中止行使状态，以解决宅基地因自然灾害等原因灭失后，继续行使请求分配宅基地等保障其户有所居的权利的需求，以及应对宅基地使用权流转到期后的宅基地“恢复”。因此，“资格权”不能由现有宅基地使用权所替代。资格权派生于农村集体经济组织成员权的内容，若在法律中予以明确，则不宜采用政策文件里“宅基地农户资格权”的表述。资格权的权利主体为集体成员，若以“宅基地农户资格权”名称入法，易造成权利主体和权利行使单位“户”的混淆。而“宅基地资格权”不仅与“宅基地农户资格权”意思无异，且在实践规范文件中也常被采用。此外，应在有关法律的相应章节对“宅基地资格权”进行释义，以明确其成员权属性和具体内涵。
究其本质，资格权并非一项新创设的权利，而是对农民集体成员以农户为单位享有以申请取得宅基地等方式保障其居住的权利或资格利益的高度概括，是对这一项成员权利的强调与凸显，以便在实践中根据资格权取得条件建立资格权库，为实现农民集体成员的居住权建档划线，是以多元方式保障居者有其屋的主要依据和基础。就这一点而言，采资格权之称谓有其特殊意义所在，且在法律明确规定其权利内容的前提下可在成员权制度中进行理顺。
（二）入法路径选择
在我国，“农民成员权因集体所有权的特殊性，使之可与其一并在具有人法因素的《物权法》中体现”。鉴于农村土地之上的双重主体，以及集体与成员密不可分的关系，集体成员权可考虑在集体所有权中统一规定。原《物权法》集体所有权部分对成员权的零星规定不成体系，也显薄弱，因此有学者提出借民法典制定之契机，在民法典物权编之集体土地所有权制度中明确成员资格的认定规则，构建完整的农民集体成员权制度。尽管这一立法路径并未被《民法典》所采纳，但成员权制度确立的迫切性与必要性却彰显无疑。而被全国人大常委会立法规划列为继续研究论证项目的“农村集体经济组织法”或可成为一种可行的立法选择。原《民法总则》将农村集体经济组织列为特别法人后，2018年、2019年“中央一号文件”两度提出“研究制定农村集体经济组织法”。农村集体经济组织作为农村集体所有权主体，与成员权有着不可分割的制度逻辑。在农村集体经济组织立法中规定成员权的权利内容和得丧变更标准，可进一步增强集体的主体性，完善集体的组织结构。
（三）内容设置思考
1.宅基地资格权的取得
作为一种成员权利，资格权只能由农村集体经济组织成员取得。而关于成员资格的认定标准，户籍仍是当前实践采用的最主要标准。而对于未取得户籍但具备集体成员实质因素者，如嫁入本村并常年在此居住生活但户籍未迁入的妇女，以及虽取得户籍但仅具备形式外观者，如常年在外工作，未再对集体履行义务，但因户籍未迁出而仍被视为集体成员，这两类特殊主体会因户籍这一标准而出现不公平待遇。因此，除户籍这一形式标准外，认定成员权资格的实质性标准成为讨论的焦点。除少数法院认定集体成员资格采用户籍登记这一单一标准外，绝大多数法院采用复合标准，即通过综合因素考量或要件模式认定集体成员资格。部分高级人民法院公布的处理成员资格纠纷的指导性意见提出了除户籍外以本集体土地为生活保障，在本集体经济组织内生产、生活，与本集体经济组织形成权利义务关系等实质性评判标准。部分地方规范还赋予集体自治权，由农村集体经济组织通过合理程序，以自治方式承认外来人员为其成员。陈小君教授团队所作的“农村集体经济有效实现的法律制度研究”之田野调查数据也显示，65.7%的受访农户认可在民主决策的条件下赋予部分外来人员村民资格，尤其是将村民资格赋予对本村经济发展有重要贡献的外来人员的做法得到广泛认同，且受访农户普遍主张在国家法律法规中明确规定村集体成员资格丧失的情形。
在法律明确认定标准之前，有关农村集体经济组织成员的认定可参照各省市的相关规定进行，从而明晰资格权的主体范围。如果地方确无认定标准，则可以考虑以户籍为主、以义务履行为辅的标准界定村集体成员资格。资格权是一种基于身份而享有的集体提供的居住保障，因此以户籍为形式界定标准，以与本集体形成的权利义务关系作为实质标准，从而对“人户分离”现象中的特殊主体，根据其是否履行相应义务来确定其对相关权益的享有，符合权利义务相一致的原则，具有其合理性。
2.宅基地资格权的行使
资格权以“户”为实现单位，然“户”并不是一个规范的法律概念。1958年制定的《户口登记条例》第5条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主……”该规定主要是满足户籍管理的需要，而不能完全适用于资格权的形式主体——农户。所谓的“农户”，应指由村集体经济组织成员单独组成或由成员作为户主并由与该户主共同生活的人（包括与主管人具有血亲或者姻亲关系的子女、配偶等）组成的生活共同体。农户仍是以集体成员为基础的集合，这是资格权实质主体的必然逻辑。但我国《土地管理法》明确规定“一户一宅”，并以户为宅基地面积管控单位，以至于实践中出现了“成年就分户，分户就要地”的错误思维，其出现的原因有两点：其一是强化家户整体性，忽视成员个体。导致在《土地管理法》明确以户为面积管控背景下，分户的成员并未腾退原户内的占地份额，因此分户分地对原户不产生实质影响。其二是分户后，就必然可以申请宅基地的错误逻辑导致分户成为分地的捷径。而实际上，农户虽为权利的行使单位，但农户为个体成员的集合，其分配（或申请）宅基地的面积标准仍应落实于成员个体。由此而言，以个体为单位规定人均宅基地面积标准更为合理，应成为今后土地制度改革的方向。以成员个体进行宅基地面积规制后，资格权的实现除了具备集体成员身份外，必须具备成员个体尚未分配或占有宅基地。分户后可申请宅基地或向集体申请居住权利保障的重要前提是，户内成员已腾退原户内的宅基地份额，或为新生人口而尚未分配宅基地。在实践中可操作的方式有四种，第一种，将自己的宅基地份额转给原户内尚未分地的新增人口，以流转方式腾退；第二种，在房屋是独间不可分割的情况下，退出自己份额的宅基地，由村集体收回并对房屋财产价值给予补偿；第三种，因客观原因，如房屋无法分割等尚不能腾退宅基地份额的，由原户或新分户成员向集体缴纳相应份额内的使用费从而抵消无偿占有的份额；第四种，仅以新分户后，户内尚未分地人口数量计算可申请的宅基地面积。诚然，申请分配宅基地仅为资格权的一种实现方式，现阶段各地根据实际情况，探索出了保障集体成员住有所居的多种形式，包括但不限于以优先优惠申购集聚社区高层公寓、优先受让其他成员转让的宅基地、优先申请集体租赁住房、发放住房保障货币补贴等形式实现农民“居者有其屋”。
3.宅基地资格权的消灭
资格权的消灭事由有很多，主要为三类：第一类是农村集体经济组织成员身份的丧失导致该成员资格权消灭，包括村集体成员自然死亡、放弃集体成员资格等。第二类是土地性质由农村集体所有转为国家所有，导致成员权所归属的农村土地集体所有权消灭、资格权消灭，如旧村庄改造使农村土地整体变性为国有、国家为公共利益征收宅基地等。第三类是资格权的退出，如在城市已有住房的村集体成员，自愿退出其资格权的，资格权消灭。村集体统一回购资格权，也属于资格权退出而导致的权利消灭。但分配取得宅基地使用权，并不导致资格权的永久消灭，此时资格权仅处于中止状态。宅基地因自然原因灭失的，村集体成员可依资格权继续享有诸如申请宅基地等保障其居住的权利。但资格权以货币形式实现的，如回购，可解释为资格权的永久退出，属于资格权消灭事由之一。资格权以优先优购住房形式实现的，应根据不同情形判断资格权的消灭与否。如果资格权以优先申购城市社区高层公寓实现的，伴随的是村民向居民的身份转变，可解释为资格权消灭的第二类情形——土地由集体所有转性为国有；如果资格权以申请村集体集中住房实现的，房屋附着的土地性质和村民身份均尚未转变，其资格权尚未消灭，而处于权利中止状态，类似于取得宅基地使用权的实现方式。相应地，这两种实现方式取得的房屋性质不同，对外转让限制亦不同。在现行法框架下，申购的城市社区高层公寓可以作为商品房自由买卖，但申购时有其他限制的除外。而集体集中性住房、保障性住房等，向非本集体经济组织成员转让时仍受限制。
三、宅基地资格权规范设计构思
（一）试拟规范陈述
宅基地“三权分置”改革尚处在探索中，实践中尚未形成成熟经验，理论界尚未达成共识，且其主要涉及土地管理法的修改，故《民法典》物权编尚未对宅基地“三权分置”进行法律表达，农村集体经济组织立法仍处于研究论证阶段。但在未来相关法律的修订或制定中，应充分重视成员权制度的完善，包括宅基地资格权这一成员权内容的吸收和纳入。建议在农村集体经济组织立法或宅基地专门立法中，加入以下四条有关宅基地资格权的条文。
第×条具备农村集体经济组织所在地户籍，并以经营本集体土地作为基本生活保障的自然人，为本集体经济组织成员。
本集体经济组织依照前款规定对本集体内的成员身份予以确认，并登记造册。
新成员加入本集体的，由本集体经济组织依法自行确定。
第×+1条“农村集体经济组织成员享有以下主要权利：
（一）……；
（二）宅基地资格权；
（三）……
第×+2条农村集体经济组织成员享有以分配宅基地建房等方式实现其居住的权利，并以户为单位行使。
第×+3条符合以下情形之一的，宅基地资格权消灭：
（一）因旧村庄改造、征收等原因导致本集体所有的土地转变为国有土地的；
（二）丧失本集体经济组织成员身份的；
（三）自愿退出宅基地资格权或由村集体经济组织收回宅基地资格权的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
（二）试拟规范注疏
上述增订的第×条是认定农村集体经济组织成员资格的内容，只有取得集体成员资格，才享有宅基地资格权。在农民尚未成为一种职业的现实背景下，户籍仍然是确认成员资格的重要形式表征，一般可体现该成员的居住生活情况，以及与该农村集体经济组织内部他成员的身份关系等特征。而以经营集体土地作为基本生活保障则体现了该成员与集体形成的权利义务关系，对“人户分离”中特殊主体的资格认定，起到一定的补充。对集体成员身份予以确认后，应登记造册，为成员权行使和成员权纠纷解决提供重要凭证。但不登记的，不影响其成员权的取得。对于新成员加入本集体的，应给予集体内部一定的自主决定权。
资格权作为成员权的一种，可置于成员权主要权利的列举之中（第×+1条），并单列一个条文规定宅基地资格权的权利内涵（第×+2条）。资格权不仅仅是分配宅基地的资格，而应扩大解释为保障农村集体经济组织成员居住的权利，且实现方式因地而异。在人均地少，无法保障“一户一宅”的地区，县级人民政府可以采取措施，以其他形式保障成员的居住权利。根据前述分析，宅基地资格权永久消灭的情形主要有三类，第四类为兜底性条款（第×+3条）。
四、结语
事实上，无论是将宅基地资格权这一政策术语入法，抑或仅将农民集体成员权中涉及居住保障的权益在制度层面进一步落实与凸显，资格权都难以在权力归属和来源上与所有权和使用权分而置之。但在允许宅基地使用权对外流转的背景下，从功能层面而言，所有权主要承载政治治理功能，资格权主要承载居住保障功能，而使用权主要承载财产价值功能，三种功能相互独立也相互联系，使承载不同功能的三种权利分而置之成为可能。当然，也有诸多学者提出宅基地“三权分置”并不是宅基地所有权、资格权和使用权的分置，而是创设一种为社会主体所享有的权利，使其与现有的宅基地所有权、宅基地使用权形成法律意义和权利实质上的“三权分置”，这成为禁止宅基地使用权对外流转的可行路径。因此，宅基地资格权乃至宅基地“三权分置”的法理解释和表达，受农地改革方向和农地立法取向影响巨大。
编辑审定：孙聪聪 吴喆鑫
