作者简介：屈茂辉，湖南大学法学院教授、博士生导师; 张媞，湖南大学法学院在读博士生。
基金项目：2015 年度国家社会科学基金重大项目“自然资源权利配置研究”( 15ZDB176)。
本文原载于《河北学刊》2022年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑: 赵新潮。
［摘 要］宅基地三权分置改革的核心是宅基地发展权的赋予和配置。当前，《民法典》规定的宅基地使用权的权能仅有占有权和使用权，而无收益权和处分权等发展权能。法律缺位以及农户以非正式制度方式对于宅基地发展权的事实上的享有，导致政府、集体、农户在宅基地发展权上的争端始终不断。未来的宅基地制度改革，应赋予集体和农户对闲置宅基地的部分发展权，并通过债权或物权方式赋予社会主体一定的发展权，进而形成由集体、农户和社会等多主体共享宅基地发展权的局面。《民法典》或《土地管理法》应当以正式制度的方式承认宅基地发展权，并规定享有主体和利益分享机制。
［关键词］三权分置;宅基地发展权;法权结构;混合主体;实现路向
一、问题的提出
当代中国农村宅基地使用权制度在保障农民居住权、维护农村社会发展稳定中发挥了至关重要的作用。然而，随着中国城镇化和工业化的加速推进，土地资源的稀缺性日益凸显，农村宅基地的财产功能价值也不断提升，从而在事实上催生了宅基地的发展权能。而宅基地发展权如何在不同主体间合理分配，从而平衡各方主体利益纷争，也就成为深化农村宅基地制度改革的重大课题。其中，宅基地发展权的内涵如何厘清，其权利结构如何界定，是研究宅基地发展权制度的核心和基础，对于研究宅基地制度改革的政策走向与立法表达均具有关键性意义。
关于宅基地发展权的内涵，学术界观点不尽相同。比如，有学者认为，宅基地发展权是因宅基地用途改变和宅基地集约利用度增加产生的利益分配问题;有学者则认为，除了上面两种情况，基础设施和环境保护状况的改善也可以发生宅基地发展权问题;另有学者提出，宅基地利用集约度的提升与宅基地发展权的转移都是宅基地发展权的内容。其实，作为一个外来“物种”，宅基地发展权是对土地发展权在宅基地改革中的延伸使用。就土地发展权而言，它是指改变土地用途或增加利用强度的权利。中国宅基地发展权理论研究大多集中在宅基地退出和利益分配方面。其实，在宅基地三权分置改革中，同样存在着宅基地发展权问题，只不过学者通常用三权分置将其囊括，没有人将宅基地发展权与三权分置并列作为第四权进行论述。由于土地发展权的本义是指土地用途改变或增加利用强度的权利，宅基地发展权应当主要指宅基地用途改变或利用强度增加的权利。至于前述学者所提到的基础设施与环境保护，虽然也可发生宅基地发展权问题，但它只是产生宅基地增值的外部因素和源泉而非宅基地发展权本身，或言仅为宅基地增值的外力因素而非自力因素。同时，主张宅基地发展权转移的观点也不甚妥当，因为它是宅基地发展权产生以后的权利让渡问题，而非权利本身问题。亦有学者将宅基地发展权分为两类:一类是宅基地发展权Ⅰ，即宅基地增加利用强度而产生的增值权利;另一类是宅基地发展权Ⅱ，指宅基地使用消灭后即复垦为耕地而产生的发展权益。这也正好印证了宅基地发展权概念的两个方面。
宅基地三权分置改革在保障居住功能的前提下为其发展权实现提供了制度空间。鉴于学术界对于宅基地发展权基本问题的理论纷争，以及对宅基地发展权的法律属性、权利结构及实现形式探讨的缺乏，本文将在宅基地三权分置改革的宏观背景下，释解宅基地发展权的内涵、创设宅基地发展权的必要性及其法律属性，探索宅基地发展权的权利结构与实现路向，以期为深化新一轮宅基地制度改革提供一定参考。
二、宅基地发展权的特征与创设价值
当前之理论界在宅基地发展权内涵的认识上尚未形成一致意见，但笔者认为仍然可以在三权分置的背景下对宅基地发展权作一简要界定，即在城镇化和工业化发展过程中，特别是在乡村振兴战略实施背景下，宅基地所产生的超越其居住保障功能的宅基地发展性权利。并且，一如有的学者所言，宅基地发展权是动态财产权利，衍生于宅基地所有权及其使用权，其母体是宅基地所有权，实为一种新型用益物权。
(一)宅基地发展权的特征
首先，宅基地发展权具有平等性。每一块土地的所有权都具有天然的平等性，但现代社会的用途管制与规划管理打破了这种平等，其一个鲜明表现是:规划为农田的土地失去了建设工厂与住宅的权利，而规划为工商业用地的耕地则瞬间增值巨大。实际上，土地因规划和用途管制而导致地价暴跌、暴涨都是违背公平正义理念的。为了解决土地增值利益的不平衡性，英国推出了土地发展权法律，将土地增值收益收归国有;美国采用发展权转移和发展权购买的方式对土地所有人进行利益平衡;大陆法系的法国、日本和中国台湾地区也相继引进了英美法系的发展权概念，并用以解决土地分区管制所带来的利益失衡问题。当前，中国大陆所采用的宅基地发展权限制政策虽具有一定的公平性，但这种限制也在某种程度上导致了农村宅基地的大量闲置和黑市交易的并存。
其次，宅基地发展权具有公私权利混合性。民法上的所有权来源于罗马法上的绝对所有权，法国民法典中的所有权可为代表，它强调所有权的绝对性与所有权人对客体的绝对支配和排他支配，发展权当然也是所有权必然包含的内容之一。但在物权社会化的今天，这种所有权绝对的立法已经被所有权限制所取代，尤以土地所有权受到限制为典型。在中国，宅基地使用权受到的限制主要体现为仅具有占有权和使用权，而没有收益权和处分权，且其用途被限制在建设住宅及附属设施上。由于公权的介入，私权受到了严格的用途管制，所有权人不能任意开发土地和不动产。正是这种限制产生了土地发展权乃至宅基地发展权的概念。显然，这种处于政府管制之下的权利并不完全是私权，而是具有公私混合性。
(二)创设宅基地发展权的价值
首先，可促进实现物权平等保护原则。物权应当具有平等性，而且在原《物权法》制定过程中，草案曾对“平等保护”原则作出规定，遗憾的是，2007年审议草案时将“平等”二字去掉而仅保留了“保护”一词，故而学术界通过法律解释得出平等保护的结论显得有些底气不足。表现在宅基地使用权方面，使用权人不但没有自由流转的权利，也没有收益权的法律支撑，这与城市房地产权利人的物权形成鲜明对比。即使与同为承担社会保障功能的承包经营权相比，宅基地使用权也缺少了流转权、收益权和抵押权。因此，如何实现宅基地物权的平等保护，是破除城乡二元体制、实现城乡资源公平交易的重要内容之一。
其次，宅基地三权分置改革的实现路径与宅基地发展权关系密切。在各地试点中，虽然三权分置改革方案异彩纷呈，但其核心和灵魂都离不开宅基地发展权。在“所有权—用益物权—债权”的三权分置方案中，债权即将宅基地使用权以法定租赁权的方式交给社会主体使用，虽然并未突破宅基地的流转法律障碍，但同样实现了20年内之宅基地的收益权在各方主体中的分享。在“所有权—用益物权—用益物权”的试点方案中，宅基地资格权被当成原来的宅基地使用权，而宅基地资格权又派生出次级用益物权即宅基地使用权，在这种试点方案中，各地大多将其作为集体经营性建设用地使用权对待，既然是经营性建设用地，自然是以营利为目的，宅基地发展权是其内核不言自明。在“所有权—成员权—用益物权”的方案中，又因用益物权的不同可分为四种，但其实质都是将用益物权当成剥离了宅基地资格权身份属性的用益物权，该权拥有收益权和流转权即处分权，属于拥有较完整权能的用益物权。在“所有权—宅基地使用权—宅基地经营权”的方案中，宅基地发展权的地位则更加明显。
三、宅基地发展权的法权结构
(一)宅基地发展权的归属体
关于宅基地发展权的归属，有关认识与意见并不一致。有的认为，宅基地所有权人(农民集体)拥有宅基地发展权具有合法性;有的认为，宅基地发展权应当由宅基地使用权人(农民)、宅基地所有权人(集体)和政府共享。在这些学者看来，三权分置改革并没有改变宅基地使用权的权能，即占有、使用。换言之，三权分置改革并非是为宅基地使用权扩权增权，而是为了资源的有效配置和闲置农房财产价值的实现，而这一目标的实现又有赖集体所有权的实现。因为按照三权分置改革精神，宅基地使用权的财产增值部分归属于集体所有权的范畴而非宅基地使用权的范畴。从立法政策考量，法律之所以未赋予宅基地使用权以收益和处分权能，乃是因为宅基地的设立旨在解决农民的居住问题，而非使农户从宅基地的出租、出让中取得更多利益。这种观点有其一定的合理性，但无论从实践还是中央文件的精神来看，赋予宅基地使用权以发展权是未来的趋势，理由如下:
首先，中共中央文件支持各地在宅基地发展权方面进行制度创新。比如，2017年中央一号文件指出，要通过出租或合作方式盘活闲置宅基地和农房，增加农民的财产性收入。2019年，中共中央农办、农业农村部在《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中指出:“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。”其中的盘活方式，既有自主经营、合作经营，也有委托经营，而经营则是筹划、谋划从事工商业活动或营利性活动的意思。该通知还指出，城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，须严格遵守合同法的规定。从中可以看出，在不改变宅基地所有权的情况下，允许城市资本利用宅基地从事经营活动。虽然该通知系针对农村闲置宅基地而言的，但它同样适用于所有的宅基地，因为出租宅基地的合同不会仅仅由于违反国家法律、行政法规的强制性效力性规定而归于无效。自主经营的，在不违反国家行政许可等法律的情况下，其收益自然应当由进行经营的村集体和农民享有;合作经营的，由合作双方或多方通过合作协议等来决定收益的分配;委托经营的，由委托方(主要是农户或集体)和受托方通过协议约定，由受托方对宅基地进行经营管理，收益归委托方，并由委托方支付报酬。三权分置的实质其实就是要将附加在宅基地使用权上的身份属性剥离，从而为社会资本进入宅基地租赁市场扫除法律上的障碍。
其次，宅基地发展权内在于宅基地的财产权属性和相应的收益、处分权。宅基地使用权既有社会保障属性，同时又具有财产属性。因而，绝不能因为其具有社会保障属性而否定其财产属性，更不能过于强调其财产属性而忽视其社会保障属性。随着社会发展和农民收入的提高，以及城市化中农民进城购房租房比例的增加，宅基地的社会保障属性的比重逐渐降低，财产价值则越来越显现。一个符合中国现实社会需要的农村宅基地使用权法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以实现最基本的社会公平，又不能完全不顾及宅基地制度的利用效率。两大价值目标必须在同一个制度之中得以实现，是现代社会公平与效率发展的基本要求，也是完善中国农村宅基地使用权法律制度所面临的重大理论难题。
再次，宅基地发展权不同于集体土地发展权，其发展权应当主要归属于宅基地使用权人，宅基地所有权人有权依法或依照约定参与分配。在农地上的集体所有权和相应的用益物权关系方面，部分学者主张农地上的用益物权人应当向所有权人交纳地租，比如土地承包经营权人应当向集体交纳地租。但中国的集体土地所有权旨在防止土地私有带来的土地兼并和贫富分化，其以集体成员的利益最大化为目的，原则上不应再收取成员的费用。在宅基地使用权发展权问题上，村民取得的宅基地使用权所获收益应当主要归宅基地使用权人而非宅基地所有权人，除非法律另有规定或集体经济组织对超出标准的宅基地就收取费用另有规定。
最后，虽有学者主张宅基地发展权只能由集体享有，但地方实践中存在着宅基地使用权人通过各种法外形式享有收益和处分权等发展权。比如，城市居民或工商资本通过买卖、租赁等物权性或债权性方式对宅基地实施占有、使用、收益甚至处分权利。在城乡结合部或城中村，宅基地或农房的交易并不罕见，北京画家村案就是一例，虽然该案中的宅基地流转合同被宣告无效，但当地政府仍然想方设法使画家们能在此处“安居乐业”。乡村振兴战略的实施，使得农村不可能再保持封闭性和自给性，因为绝大多数农村赖以振兴的物质基础不在于耕地的数量，而在于建设用地的数量。但农村又没有足够的资金将这些资源变成资本，这就有赖于社会资本向乡村输入。从目前三权分置改革的实施状况看，东部发达地区如浙江等地效果明显，而广大的中西部地区则大多相对滞后。如果不赋予社会资本以收益权、抵押权、流转权等权利，中西部地区的闲置宅基地将面临自身造血功能不足而又无人愿意输血的局面。又如，在部分地区宅基地改革中，出现了跨集体经济组织的宅基地流转行为，而这些行为因有当地官方文件的支持取得了“合法性”，部分转出宅基地的农户也因之而取得了流转收益，但这种流转和收益是缺少上位法律依据的。
其实，宅基地发展权由集体和集体成员共享是符合建立宅基地发展权之初衷的。宅基地发展权，首先要由宅基地使用权这一用益物权的权利主体享有，正如农地承包经营权的收益首先归农户享有。集体可以通过一定形式收取宅基地发展权的部分收益作为集体发展基金，但这一基金必须依照法定或集体成员同意的比例收取，并用于法定或成员同意的用途。而如果集体将宅基地发展权收益全部拿走，农户就没有动力退出宅基地，集体就无法对宅基地或闲置农房进行经营活动。当然，宪法规定的农村实行双层经营体制也要求集体通过一定形式实行统一经营，且经营收益最终也要分配给集体成员。
(二)宅基地发展权的客体
法律关系的客体，又称权利客体，是指主体之间的权利与义务所指向的对象，一般认为包括物、智力成果和行为。这里的物，主要是指法律关系主体可以支配的具有一定价值的生产生活中的客观物质，并须具备四个条件:一是取得法律承认，如果法律不认可，则无法成为法律关系客体(如人体器官);二是具有人类可支配性，如果人类现阶段尚不能认识或加以支配，则难以作为法律关系的客体;三是具有价值性，能为人类带来一定的物质或经济利益;四是具有独立性，表现在物权法上，该物可以独立进行登记并作为相对可识别的空间。从宅基地发展权来看，其客体是指宅基地发展权指向的对象。有学者认为，宅基地发展权的客体是宅基地和宅基地上的开发潜能，具体而言是宅基地在不同用途中取得的增值收益。但从其论述来看，其宅基地发展潜能实为收益权和处分权，这是发展权的内容范畴。开发权能既非智力成果，也非行为，只能是物质财富。
由于前述作为法律关系的客体的物需要具备四个条件，而开发潜能作为物质财富还存在着争议，特别是其独立性还有待进一步研究。为避免争议，我们认为，在传统的法律关系学说视野下，考虑到中国采用的房地一体主义等现实情况，宅基地发展权的客体应当是宅基地和农房。由于发展权必须建立在合法的土地基础上，就宅基地而言，农户建房必须符合乡村规划，并且拥有合法的宅基地使用权证书。村民建房按照规划四至和层数进行建设，不得超出当地规定的标准。对于超出法定层数和超出标准占用的宅基地，可以收取相应的超标费，或者将其超标部分的发展权收归集体经济组织所有。对于一户多宅的农户，则须区分不同情况进行处理:对于因合法继承宅基地而造成的一户多宅，可以集体收回并予以补偿，或流转给集体经济组织其他成员;对于因强占农地建设住宅而造成的一户多宅，要强制性收回，且不予补偿。
(三)宅基地发展权的内容
没有限制就没有发展权，正是法律限制或禁止了宅基地使用权的使用、收益权能，其发展权才从收益权和处分权发源。《民法典》没有规定宅基地使用权的收益和处分权能，《土地管理法》也没有明确宅基地使用权人的收益权和处分权。有学者指出，中国农地制度改革的路径就是扩权赋能。在城镇化向纵深推进发展的当下，宅基地的社会保障功能逐渐让位于其财产功能已是不争的事实，至少也已等量齐观。也有反对者认为，宅基地设立的目的就是为了建设保障房而不是为了出租、出卖农房，如果赋予农户宅基地收益权和处分权，就会变相导致宅基地私人所有和土地公有制消亡。笔者认为，这一观点过于扩大了宅基地发展权的弊端。按此观点，农地承包经营权也不应当赋予农户收益权，因为这同样会导致农地变相私有化，问题在于这是否导致了集体土地所有制的消亡呢?反对者还认为，禁止农户享有宅基地收益权和处分权是为了保障集体的发展权。但是，宅基地发展权是以宅基地上的农房和土地为基础的用益物权，根据一物一权原则，宅基地及其上的农房只能设立一个发展权;再者，即使农户享有宅基地的发展权，也不影响集体经济组织根据法定或相关规定对农户取得的收益收取调节金，从而实现集体所有权的发展权。反对者还认为，赋予农户宅基地收益和处分权，将无法实现土地的集约高效利用。就城中村而言，由于农户不受规划的约束无序开发，导致无法进行统一的规划和建设公共设施，使土地利用效率低下。这种观点虽有一定道理，但也要看到，诸如村庄以前没有做过相应规划、宅基地退出不畅以及宅基地所承载的社会保障功能等也都是土地低效利用的重要原因，而这与是否赋予农户宅基地收益权和处分权关系不大。况且，城中村农户大多在宅基地上加盖多层楼房，亦是对宅基地的一种高效利用。此外，按照国家政策，即使农户进城了，也不能强迫其退出宅基地。对于此类宅基地，与其闲置，不如赋予农户一定的收益权，促其加以利用。
虽然有些地区的宅基地使用权人在事实上享有收益和处分等发展权，但这种发展权也受到一定限制:一是主体限制。在三权分置改革中，宅基地收益权可以由宅基地资格权人和所有权人、社会资本共享。然而，社会主体享有宅基地发展权必须取得集体所有权人和宅基地资格权人同意并签订协议，在协议约定的时间范围内，社会主体可以享有经营性利用宅基地的收益。市民和农民合作建房的，市民只享有合同约定期限内的使用权。二是宅基地规划限制。各地在制定宅基地管理政策法规时，大都对宅基地的层高作了限制，这些限制是宅基地发展权的上限，一旦超过上限，宅基地使用权人不再享有。三是用途限制。其中一个重要表现为中国实行土地用途管制，宅基地一般不能直接转化为经营性建设用地。
四、三权分置改革中宅基地发展权的实现路向
(一)宅基地集体所有权:充实宅基地发展权实现产业兴旺
集体所有权长期以来被视为名不副实的物权，产权残缺、主体不明，正因如此，国家才提出农村土地制度改革的底线之一是“集体土地所有制不能削弱”。在宅基地改革中，欲加强集体所有权，我们认为，除了学者提出的一些富有建设性的建议之外，加强、充实集体所有权的发展权也是重要一环，其中发展集体经济，实现一、二、三产业的融合发展则是实现集体所有权之发展权的重要路径。但目前之集体发展权的实现还存在不少问题:首先，从所有权主体方面而言，集体经济组织虽然是法定的所有权代表，但是存在着组织虚化甚至消亡的趋势，比如很多农村已在事实上出现集体经济组织的经济职能被村委会所取代，从而造成“政经不分”的局面。主体不明、主体混同导致集体内部决策程序混乱，毕竟村委会内部决策成员是村民或村民代表，而集体经济组织的成员是社员，两者并不是同一人群范畴。基于此，我们认为，未来改革的方向应该是在集体土地确权的基础上重建三级集体经济组织，即村民小组级别、村级和乡镇级别的集体经济组织，实现所有权主体的专业化，以更好地维护集体所有权，达到加强所有权的目的。其次，从所有权权能方面而言，进一步充实集体所有权在宅基地三权分置中的权能体系，重点是充实集体土地发展权在所有权体系中的地位和法律表达。
发展集体经济需要一定的物质基础，即土地。但集体土地大部分已被耕地占用，在只有宅基地存在较多闲置和低效利用的情况下，盘活闲置的宅基地就成为集体行使发展权的重要表征。实现集体宅基地发展权，主要表现在以下几个方面:
一是宅基地规划权。集体所有权人有权经过法定的村庄修编程序，确立本集体成员宅基地的基本规划，严禁成员在承包地或规划地域外建设住宅。该规划还应当明确村民修建住房时的层高限制、建筑风貌和样式，并对违反规划的行为制定明确的制裁措施。这是宅基地集体所有权人实现其发展权的第一环节，只有在这一环节进行掌控，才能科学、合理地确定集体与农户宅基地发展权的初始地位。
二是宅基地发展权分配比例决定权。在制定规划的同时，集体还应当通过一定程序决定农户在实现宅基地发展权时集体可以提取收益的比例。由于事关成员的切身利益，该程序应当由集体成员或成员代表以2/3以上多数决定方为有效。在集体成员申请宅基地时，明确宅基地使用权人行使收益处分权时，集体有权收取收益金。集体应当明确规定所收取收益金的保管、用途等事项，并定期向村民公开。
三是宅基地日常监督权。集体有权对成员在利用宅基地和农房进行收益时是否符合村庄规划和集体的有关规定进行监督，对不符合规定的利用、收益行为进行处罚。日常利用中的私搭乱建以及违反规划加高、加层等违规行为，系违反了集体与农户约定的土地发展权分享规则，集体有权依照宅基地申请书和批准书进行处罚或追缴违约金，或者决定收取宅基地使用费。
四是宅基地收回决定权。从某种意义上说，集体宅基地所有权的发展权包括宅基地收回权，只有集体可以依照规定或约定对符合相应情形的宅基地予以收回，才有可能用于发展集体经济、振兴乡村产业。出于宅基地属于社会保障性物权的考虑，国家对宅基地收回政策持谨慎态度。从现行法律规定看，《土地管理法》第66条规定了集体收回土地使用权的几种情景:由于乡村公益用地需要;违反用途管制;因撤销、迁移等不需土地的。对于公益用地收回宅基地的，由于不属于国家征收，所以原则上国家无须补偿，但用地单位应当适当补偿，特别是地上建筑物的补偿。此外，还需另行批给宅基地(当事人不需要宅基地的除外)。对于宅基地使用权人违反用途管制的，也应当强制收回宅基地。比如，农民将住宅改建成商铺，属于商业用地。至于撤销，是指撤销宅基地使用证书或撤销宅基地规划，导致宅基地使用没有法律依据;迁移，则是指户口迁出本集体，且房屋空置甚至损坏无法利用的，集体可以收回宅基地。以上这些规定均属于法定强制性收回宅基地的情形，但其第一项为公共利益收回宅基地不属于实现发展权的路径。此外，为了使集体所有权得到更为充分的体现，也使集体发展权有其实现的物质基础，我们认为，诸如绝户、宅基地长期闲置、宅基地上房屋坍塌且长期无人居住等也应当规定为收回宅基地的事由。
(二)宅基地资格权和使用权:实现宅基地发展权由利益向权利的转化
现行《民法典》和《土地管理法》未规定宅基地发展权，宅基地发展权仍然以利益的形式存在。但在中央提出三权分置改革方案之后，宅基地发展权的实践正在从利益向权利以不同的形式实现着转化。虽然《民法典》只规定了宅基地使用权的占有、使用权能，而未规定发展权能(收益和处分权能)，但《民法典》是一部开放的法典，特别是为集体土地制度改革预留了充足的空间。从宅基地三权分置改革的政策目标来看，不管是加强集体所有权、发展集体经济，还是分离出宅基地资格权，都是为了实现好、维护好农民的发展权和相关利益。在宅基地资格权性质的争议中，主要有成员权说、用益物权说、双重权利说、财产权说、分配资格说等观点。由于这几种观点是从各改革试点县宅基地制度改革实践中总结提取的，都在不同程度上实现了农户的发展权，故而在探讨各具体情形时需要结合宅基地使用权的几种主要实现路径来进行。
第一，“成员权+用益物权”的路径。这种路径的特点是将《民法典》中的宅基地使用权一分为二，具有身份性的权利划归宅基地资格权，不具有身份性的使用收益权则划归宅基地使用权。一般认为，资格权是集体经济组织成员权的一部分或子权利，因此，这种路径得到大多数学者的支持。在这种路径中，资格权或成员权的发展权如何体现?我们认为，发展权主要体现在集体成员可以设立次级用益物权上，即为他人创设具有使用、收益功能的次级用益物权的权利(可能需要取得集体经济组织的同意这一条件)。
第二，“用益物权+债权”的路径。在这种路径中，宅基地资格权被设计为用益物权，而宅基地使用权被设计为债权，具体而言是宅基地租赁使用权。由于社会主体在宅基地三权分置中只能享有债权，故该模式不管是对农户的生存权还是发展权都实现了利益最大化的保护。宅基地物权主体，进可作为发展权，退可作为生存权。但基于能量守恒原理，债权人的利益显然不如物权有利，毕竟这里只有债权合同而非物权合同作为保障。另外，由于中国民法典没有将宅基地资格权作为用益物权的一种，这种路径将宅基地资格权作为用益物权缺乏物权法定原则的支撑。
第三，“用益物权+用益物权”的路径。在这种路径中，宅基地资格权和使用权都被当成用益物权。但是，不同学者所持的观点又有所不同。一种观点认为，这一路径应当表达为“宅基地使用权+建设用地使用权”。在这里，宅基地物权人享有使用权，而社会主体可以享有建设用地使用权，这对社会主体的利益保护显然比上一种有利。另外，建设用地使用权的用途比宅基地使用权更加宽泛，不再局限于居住用途。从发展权角度而言，宅基地原权利人享有的仍然是法定的物权，没有发展权即收益和处分权。但社会主体在这一路径中不但拥有了宅基地发展权，而且拥有了比宅基地使用权用途更加宽泛的建设用地使用权。另一种观点认为，双用益物权的路径应当表达为“宅基地使用权+地上权”。但中国民法并不承认地上权，因而这种表达不符合中国法律语境。
宅基地资格权和使用权的分置并没有割断宅基地使用权人与宅基地发展权的关联。从改革试点县宅基地三权分置改革实践来看，宅基地使用权人有以下权利:一是有权依照合同约定获得宅基地收益，这是宅基地物权人的发展权体现。当土地利用增值空间增大时，宅基地物权人有权要求提高租金或使用费。二是有权监督宅基地次级用益物权人按照合同或法律规定对宅基地及其农房的利用、收益，如果次级用益物权人违反法律规定或合同约定的，有权收取违约金;情节严重的，可依照法定或约定提前收回宅基地及农房。这是宅基地物权人发展权的延伸。三是有权有偿退出宅基地。有偿退出宅基地是宅基地物权之发展权价值的实现，有偿既应当包括农房的价值，也应当包括宅基地的使用权价值和发展权价值。但是，对于次级用益物权人的损失，宅基地物权人或集体经济组织应当予以合理补偿。
(三)未来《民法典》对宅基地发展权的立法表达
首先，《民法典》应当明确集体宅基地发展权的权能配置。一是规定宅基地发展权初始配置权。集体有权在集体成员申请宅基地时，就宅基地的收益和处分权等发展权益进行初始配置，具体可包括集体和农户对于宅基地收益的分配比例、收取办法及其用途等。二是明确宅基地收回时的发展权补偿问题。目前，宅基地退出不畅的主要症结之一在于是否补偿农户退出宅基地的发展权损失，这对于农户脱离农门进城创业、融入城市都大有裨益。但是，如何补偿、资金来源等都困扰着集体和政府。我们认为，可以考虑适度放开宅基地交易，在保障集体居住用地的前提下允许社会资本进入农村宅基地市场。
其次，《民法典》应当明确规定宅基地资格权人的收益和处分权。为塑造成可进入市场的交易客体，可仿效土地承包经营权的模式对宅基地使用权进行用益物权的改造，即建立宅基地使用权的“固定期限+自动续期”制度，从而为宅基地资格权与社会主体的利用权分离创造条件。对于固定期限的设置，可以考虑以50年左右为宜，每次续期自动延长50年。当然，自动续期要考虑户内是否有宅基地资格权人，如果在一定年限之后没有宅基地资格权人，可由集体设立收费性的续期制度，并建立相应的规章制度。
再次，《民法典》应当改革宅基地三权分置中的登记制度。生存保障性的宅基地资格权在熟人社会的环境下，登记对抗主义具有本土合法性。但发展权是宅基地三权分置改革的方向，宅基地市场将由熟人社会向半生不熟社会过渡，固守登记对抗主义显然已不合时宜。比如，宅基地使用权抵押后，究竟采用登记对抗主义还是登记要件主义，对相关主体的利益影响至巨，对宅基地市场的健康发展十分关键。
最后，《民法典》应当赋予农民集体将宅基地使用权转换为集体经营性建设用地使用权的权能。在保障集体经济组织成员居住权的前提下，农民集体可以经过法定程序将分散的宅基地作地性转换，以充分发挥建设用地的收益权能。为此，土地管理部门应当对乡村规划进行统筹考虑与安排，并在用途管制等方面进行法制改革，对农民集体转换地性放宽限制，保护农民集体的土地所有权。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
