作者简介：吴昭军，中国农业大学土地科学与技术学院讲师，中国土地政策与法律研究中心研究员，法学博士。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”(19ZDA156) 的阶段性成果。
本文原载于《当代法学》2023年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：王国柱。
内容提要：农民集体不同于农村集体经济组织，农民集体是农村土地的所有权主体，农村集体经济组织仅享有经营管理权，其与农民集体之间不是代表关系，也不是委托代理关系，而是法定信托关系，即其应以农民集体成员受益为目的，经营管理集体财产。在这种信托关系中，无须也没有必要将土地所有权转移给农村集体经济组织。应区分公法上的管理与私法上的管理，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权是私权，来自于集体所有权上的法定信托关系，既是法律赋予的权利，亦是法定的职责和义务。该经营管理权的权利义务内容受集体所有权权能和信托关系的双重约束。
关键词：农村集体经济组织；农民集体；信托；经营管理权；集体所有权
目前，农村集体产权制度改革已经在全国全面铺开，《农村集体经济组织法》立法工作也已启动，其中亟须厘清的一个问题是，农村集体经济组织对集体财产享有何种权利义务。《民法通则》第74条曾规定，农村集体经济组织对农民集体所有的土地，享有经营管理的权利。《物权法》第60条和《民法典》第262条将《民法通则》的该表述修改为，对于农民集体所有的土地等，由农村集体经济组织“代表集体行使”所有权。2019年修改的《土地管理法》则继续保留了农村集体经济组织对集体土地享有经营管理权的规定。综合几部立法，存在的法律解释上的问题是，如果认定农村集体经济组织是集体土地所有权人，那么经营管理权则属于集体所有权的权能，法律就无须对农村集体经济组织享有经营管理权作特别规定，但是几部立法均表述土地为“农民集体所有”,农村集体经济组织只是“代表”农村集体行使所有权，进行经营管理。如果农村集体经济组织对集体资产不享有所有权，那么为何可以进行经营管理?这种经营管理权的法律性质和法权基础是什么?对这些问题的回答涉及到农村集体经济组织和“农民集体”之间的关系，更涉及到集体所有权的行使与实现问题，将直接影响《农村集体经济组织法》如何具体设计农村集体经济组织的权利义务。
一、农村集体经济组织的经营管理权是不是集体所有权?
由于我国近几十年农村经济体制发生一系列改革，学界对“集体”的认知不同，进而导致理论上和实务上关于集体土地所有权的主体存在不同认识。第一种观点认为，集体经济组织是农民集体的表现形式，二者具有同一性，农村集体经济组织为集体所有权人。第二种观点认为，集体经济组织与农民集体存在差异，在学理上和未来立法上应将农村集体经济组织作为集体所有权主体。第三种观点认为，农村集体经济组织与农民集体是不同的主体，应明确农民集体的集体所有权主体地位。在这三种观点基础上，法学界继续探索新的破题思路，有学者认为，农民集体应是真正意义上的权利主体，但并不是民法意义上的私权主体，农村集体经济组织则为“准所有人”。有学者提出，应区分不同类型的集体资产，对于资源性资产，农民集体是所有权主体，农村集体经济组织是代表行使主体；而对于经营性资产等，则应由农村集体经济组织直接成为所有权人。
(一)农民集体与农村集体经济组织的主体界分
在规范解释上，农民集体和农村集体经济组织存在主体差异，二者不具同一性。首先，在我国农村，农民集体是普遍且必然存在的。我国土地只能属于国家所有或集体所有，根据“一物一权”或“所有权不能被悬置”的物权法原则，在农村和城市郊区，非国家所有的土地必然对应着一个“农民集体”的存在，不可能出现“无主”的情况。与之相较，农村集体经济组织则并非普遍建立，所以《民法典》第101条针对此种实践现状，规定在未设立集体经济组织时，可由村委会代行职能。其次，在组织形态上，农民集体没有外在的组织形式和内在的组织机构，表现为某一特定地域内的群体。农村集体经济组织作为法人，则是一种组织化的实体，其应具备一定的组织形式和治理机构。在集体产权制度改革试点实践中，各地多采用社区经济合作社或股份经济合作社的形式，并设立理事会等机构。
在成员构成上，农民集体和集体经济组织也有差异。现行立法与政策未对两者进行区分，实际上两者虽然存在一定程度上的重合，但也有所区别。目前此种混淆状态既不利于集体经济组织的构建，也不利于集体所有权关系的理顺。农民集体成员是构成农民集体的组成部分，是集体所有制下占有、使用生产资料的劳动群众的体现。从集体土地所有权的形成历史来看，农民集体成员是土地等生产资料的所有权来源和利益归属主体，在产权投入意义上，是农村土地真正的权利主体，主要由高级合作社和人民公社时期的社员及其后代构成，具有强烈的身份属性。在曾经严格的户籍制度和城乡人口流动管制的背景下，农民集体和集体经济组织的成员是高度重合的，但是随着户籍制度改革、城乡融合发展，二者就会出现差异。农村集体经济组织作为一种经济组织、特别法人，在成员认定上朝着自治性、一定开放性的趋势发展。在部分地方，非本集体的成员可以通过“申请-团体决议”的方式加入农村集体经济组织，如成都市温江区允许外来人员非基于婚姻、收养、血缘、户籍等原因自愿申请加入集体经济组织，成员民主决议通过后可以成为本集体经济组织的成员。在这一层面上，区分农民集体成员和集体经济组织成员，一方面有利于明晰集体所有权主体，确定集体资产受益对象；另一方面，也有利于集体经济组织的法人化和市场化，促进集体经济的发展。
在规范解释层面，《民法通则》第74条规定集体所有的土地由农村集体经济组织经营管理，《物权法》第60条和《民法典》第262条则表述为农村集体经济组织代表集体行使所有权，可见农民集体不同于农村集体经济组织，前者是所有权人，后者是行使人和经营管理人。“‘农民集体’不是指乡(镇)、村或村以内的农村集体经济组织，也不是指某级行政组织如乡(镇)政府或某级自治组织如村民委员会。”
(二)集体所有权主体：农民集体而非农村集体经济组织
根据现行法律规范，在农民集体与农村集体经济组织主体界分的前提下，集体所有权主体应为农民集体，而非农村集体经济组织。
1962年我国正式确立了人民公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本核算单位的模式。改革开放后，人民公社的解体与改制使“土地所有权由谁继受成了问题”。[13]“农村集体经济组织”作为法律概念首次入法始于1982年《宪法》,但并不是以集体土地所有权人的身份出现的。1986年《民法通则》在规定集体所有权时没有使用“农村集体经济组织”这一既存的术语，而是创制“农民集体”的表述，表达为“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。后来《农村土地承包法》第2条、《物权法》第59条和《民法典》第261条延续了这一表述。其中的意蕴是：农村土地真正的“主人”、所有权主体只能是由农民集体成员所构成的农民集体，不归属于任何个人和组织(包括集体经济组织),这是由《宪法》所确立的生产资料劳动群众集体所有制所决定的。农村集体经济组织“不是集体财产的所有人，只是依法代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督”。“农民集体”比“农村集体经济组织”更能表达土地是全体集体成员集体所有、集体管理、集体分享，是公有制在民法上的一种表达。否则无须多此一举，可直接将集体经济组织规定为集体所有权人，也便无须颇费周章将集体经济组织规定为代表行使主体，简化法权关系，降低立法技术难度。而且，从我国农村土地确权登记和集体产权制度改革实践来看，农民集体作为所有权人是具有可操作性的。
立法将农民集体作为集体土地所有权人具有特定的制度目的。在以私人财产权为基础的西方产权理论中，产权制度的设计应实现两个基本目的：“产权主体的排他性和产权客体的可交易性。”集体土地所有权的设计显然没有以此逻辑作为依据，法律一方面严令禁止集体土地所有权的转让，另一方面采用“农民集体所有”的模糊表述，可见“明确集体土地所有权之间外部界限的主要目的并非为了便利交易，而是为了明晰哪些成员可以在特定集体所有权上享有利益和意志自由”。立法创制农民集体的概念，并将其作为集体土地所有权人，不是为了将其塑造为市场交易主体，而是“为实现理想而建立的”,是以社会主义公有制为基础，使集体财产为特定群体所共同分享、使用、收益。所以，理解集体土地所有权主体，应立足于我国土地公有制的制度逻辑，不能严格按照西方私有制为基础的法权逻辑。农民集体作为自然人群体的一种集合，因缺乏相应的组织形式和组织机构，而难以产生独立意志并执行意志，也就无法作为市场主体进行“动态”的民商事活动，但这不妨碍其“静态”地作为集体财产的持有者和受益者。与之相配套，立法设置农村集体经济组织作为集体所有权的代表行使主体，正是对农民集体无法直接行使所有权的一种制度补充，而不是由其来取代农民集体直接成为所有权人。故而，农村集体经济组织对于土地等集体财产享有经营管理权，并不是因为其拥有集体所有权。
二、农村集体经济组织经营管理权的权利基础：信托关系
既然农村土地属于农民集体所有，农村集体经济组织并非集体土地的所有权人，那么农村集体经济组织缘何享有对集体土地的经营管理权?法律授予农村集体经济组织这一权利的正当性依据和权利基础是什么?
(一)体系解释：农村集体经济组织基于信托关系而享有经营管理权
综合《民法典》第262条和《土地管理法》第11条，在文义上，农村集体经济组织“代表集体行使所有权”等同于“由农村集体经济组织经营管理”,那么农村集体经济组织的经营管理权来源于其依法可以“代表集体行使所有权”,或者说其代表行使集体所有权的表现形式就是对集体财产进行经营管理。如上文所述，农村集体经济组织并非集体土地的所有权人，解释的重心就是此处的“代表”行使究竟是何种法律关系。农村集体经济组织和农民集体之间不构成代表关系。有观点立足于《物权法》第60条的表述，认为农村集体经济组织是农民集体的代表，是其意志表达的载体，二者之间形成法定代表关系。笔者认为，“代表”关系是法律上的特定法律关系，农村集体经济组织与农民集体之间的关系不符合法律关于代表关系的界定。代表关系存在于私法和公法两个维度。从私法维度看，代表是团体法的经典制度，代表人作为法人的组成部分，可以依法代表法人从事民商事活动，代表人与法人是部分与整体的关系，二者为同一人格，代表人的行为即为法人的行为。如前文所述，农村集体经济组织作为特别法人，是民法上的独立主体，其与农民集体不属于同一人格。农村集体经济组织与农民集体均具有社区性，而且在目前我国大多数地区，两者的成员还具有高度重合性，难谓农村集体经济组织是农民集体的组成部分。所以，两者之间不符合民商法上的代表关系。从公法维度看，“代表制度是代议制的核心，离开了代表制度也就无所谓代议制度”。代表制度主要涉及代表与选民的关系，意味着个人或者团体为某一个群体代言或执行事项，其核心在于呈现和实现被代表的利益，是民主的重要实现形式。我国农村村民的基层民主自治组织为村民委员会，而非农村集体经济组织。故而，农村集体经济组织不可能与农民集体形成公法上的代表关系。综上，不论是在私法层面，还是公法层面，农村集体经济组织与农民集体之间都不符合“代表”之法律关系。
依照解释学原理，既然以文义解释，在“代表”二字概念的射程内无法得出适当的含义，便须通过论理解释寻求可行路径。“如果文义解释无法揭示出条文的真实含义，则应该考虑采取体系解释的方法，考虑和其他条文、制度的整合性以及可以适用于其他相似事态、状态的法律条文的整合性。”如前文所述，集体经济组织“代表集体行使所有权”等同于“由集体经济组织经营管理”,对“代表行使所有权”的理解重新回到“经营管理”的界定上。对此运用体系解释，须在私法体系中寻找与“经营管理”相关或相似的条文、制度。梳理我国民商事立法，涉及“经营管理”的规范主要有《民法典》物权编关于业主管理建筑物及其附属设施的规定、合同编关于物业服务人经营管理业主共有部分以及委托合同中代理人义务和行纪合同中行纪人义务的规定、继承编关于遗产管理人的规定；《公司法》关于破产管理人的规定以及《信托法》关于受托人义务的规定等。其中业主、物业服务人、遗产管理人、破产管理人的经营管理权均具有特定的适用情形，无法用来解释农村集体经济组织的经营管理权。可供体系解释的相关制度主要有委托合同中代理人、行纪合同中行纪人和信托关系中受托人的经营管理权。
第一，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权是否属于委托代理关系中代理人的权限?有学者认为，农民集体所有的土地等非经营性资产依法不得转移所有权，集体经济组织“只享有委托代理意义上的运行管护职责”。也有学者认为，根据“委托-代理”理论，集体经济组织的经营管理权来自农民集体的授权经营。笔者认为，以委托代理关系对农村集体经济组织的经营管理权作体系解释并不合适。其一，委托代理关系主要基于委托合同，由当事人意定形成，农民集体与农村集体经济组织之间并不存在客观的委托合同。民法上虽然有法定代理制度但是限于亲权或监护权关系而产生。其二，若将法定代理作扩大解释，将农村集体经济组织与农民集体界定为法定代理，那么仍需回答代理权限、责任承担、利益分配等具体问题，这是解释论层面回答不了的。若农村集体经济组织经营管理行为不当，造成集体财产损失，依据委托代理关系的相对性，仅能由相对方农民集体依据合同约定或法律寻求救济，这显然不具可操作性。我国现行立法中保障农民集体所有权的主要途径是集体成员权，而不是由作为整体的农民集体去救济。其三，也是最重要的一点，基于委托代理的原理，代理人在权限内的行为后果由被代理人承担，若以此关系解释农村集体经济组织，那么会导致一个问题：即农村集体经济组织参与市场活动时的债权债务由农民集体承受，若发生经营风险，可能会导致农民集体资不抵债，面临破产风险，危及集体土地所有权。
第二，关于行纪合同，《民法典》第953条、第954条规定了行纪人可以占用并管理、处分委托人的财产，但是根据第951条，行纪合同主要适用于购销寄售等贸易活动，事务范围较为狭窄，农村集体经济组织对集体资产的经营管理不限于贸易活动，还包括土地发包、宅基地分配、集体收益分配、集体资产管护等内容。而且行纪人对委托人财产的管理处分存在一定限制，如第954条、第955条规定的处分情形须经委托人同意，这与农村集体经济组织享有的广泛的经营管理权显然不同。
第三，检视信托关系中受托人的经营管理权能否解释农村集体经济组织对集体土地的经营管理权。我国立法对信托关系做了较为详细全面的规定，如《民法典》第1133条关于遗嘱信托的规定、《慈善法》关于慈善信托的专章规定，以及专门立法《信托法》等，可以将这些规范与农村集体经济组织的经营管理权规则作体系解释。第一，根据《信托法》第2条，信托关系的当事人不限于特定身份，委托事项也不限于特定范围，具有一般性，其核心要旨是受托人为受益人的利益或者其他目的，对财产进行管理处分。这一法律关系界定，完全可以嵌套于农村集体经济组织与农民集体，即农村集体经济组织为农民集体的利益，对集体财产进行管理处分，不存在逻辑上的解释冲突。第二，《信托法》在规范表达上多次使用“管理或者处分”“管理运用、处分”等表述，如第2条、第14条、第18条、第20条等。这一表述与农村集体经济组织对集体土地的“经营管理”在文义上相同。所谓“经营管理”,必然存在对财产的买卖交易、管护等，以权利内容视角分析即为对财产的占有、使用、收益、处分。信托关系中受托人对信托财产的“管理运用、处分”,在权利内容上实际亦为占有、使用、收益、处分。第三，法律关于农村集体经济组织代表行使集体所有权的具体规则，与信托规则不谋而合。《民法典》第264条规定了农村集体经济组织经营管理集体财产时，应公布财产状况，集体成员具有知情权，《信托法》第20条和第33条同样规定了受托人对财产管理情况的报告义务和委托人的知情权。综合上述分析，以信托规则对农村集体经济组织的经营管理权作体系解释，是现行法框架中可行的方案。也就是将农村集体经济组织与农民集体之间的关系解释为信托关系，农民集体作为集体土地所有权人，为委托人；农村集体经济组织作为受托人，可以对集体土地等财产享有经营管理权，受益人则是农民集体成员。由此，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权，便是“代表”集体行使所有权，这一权利来源于信托关系。
(二)以信托关系作体系解释的进一步论证
采用信托关系进行解释，仍需回答三个问题。其一，必要性问题。将农村集体经济组织和农民集体之间的法律关系界定为信托关系，理解难度较大，是否有此必要，可否将此法律关系径直界定为特殊的代表关系；其二，可行性问题。农村集体经济组织与农民集体之间并未客观订立信托合同，这一解释路径是否具有空想性，而且如何解决信托财产的所有权归属；其三，适当性问题。信托关系作为英美法制度，用来解释集体所有权这一本土制度，是否跨度过大、无法对接。
1.必要性审视
对经营管理权或者“代表行使所有权”关系的界定，应遵循“制度目的-性质界定-制度设计”的思路展开。之所以要探究农村集体经济组织对集体土地等财产的经营管理权的权利基础，就是厘清农村集体经济组织“代表行使所有权”的性质与内容，即其对农民集体的哪些财产享有哪些权利。经营管理权不是典型的民事权利，“代表行使所有权”亦语意不明。在发展新型集体经济并确认集体经济组织享有特别法人地位的背景下，立法在进行制度设计时必须要考虑两方面问题，即制约农村集体经济组织的权利与规避经营风险。
前者是指，法律仅规定了农村集体经济组织有权“代表行使所有权”,有权对集体资产经营管理，但是并未明确规定与该权利相对应的义务，这就导致权利义务的不平衡：若其经营管理权走向异化、背离成员受益的目的，如何有效进行制约?在制度经济学上，所有权与经营权分离时，囿于监督困难与信息不对称等原因，代理人可能会做出损害委托人的逆向选择，诱发委托代理风险。在现行法中，仅依靠《民法典》第265条规定的成员撤销权无法实现有效的制约。若以信托关系进行型塑，根据《信托法》第25条，农村集体经济组织作为受托人，须以集体成员最大利益管理集体财产，且须履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。依第22条，若农村集体经济组织违反这一义务或信托目的，农民集体作为委托人有权申请法院撤销不当的处分行为，并有权要求集体经济组织恢复原状、赔偿损失。这些救济规则是普通的委托代理制度所无法提供的，可以与《民法典》第265条协调搭配适用，更为全面地保障集体成员权益和农民集体利益。
后者是指，农村集体经济组织参与市场活动，若发生经营风险时如何防止危及农民集体所有权。如上文所述，现行法中的代表制度和代理制度都无法规避这一风险。信托关系则能够有效化解，盖因信托财产具有独立性，委托人、受托人和受益人三方的债权人行使债权均不得及于信托财产，这种独立性是信托制度的灵魂。如此，经营风险便不会损及土地所有权。
相较之下，若绕开信托关系，径行将农村集体经济组织与农民集体之间的关系界定为一种特殊的代表制度，确实直截了当，但也未免过于简单粗暴。一方面，这一界定看似简单，实则复杂。基于法律的体系性，同一法律或不同法律使用同一概念时，原则上应作同一解释；作不同解释时，须有特别理由，以维护概念用语的统一性。代表制度在民商法中具有特定的含义，农村集体经济组织与农民集体之间不符合代表制度既有的基本界定，若非要解释为“特殊的代表制度”,那么便需要对有何特殊性、此种特殊性是否溢出代表概念外延、此类特殊代表制度如何具体设计等进行阐述，均具有较高的难度和复杂度。如此一来，不仅南辕北辙，解释成本增大，无法实现逻辑的自洽性、圆满性，而且会冲击法律固有的代表制度内涵，可谓买椟还珠，得不偿失。在“代表”的文义解释会与代表制度发生逻辑矛盾时，便应在我国整个法体系中寻求其他的解释路径，而不是继续执着于“代表”之文义。另一方面，若径行界定为特殊的代表关系，看似解决了定性问题，实则回避了实践问题，在这一特殊代表关系下，既无法明确农村集体经济组织的权利义务内容、经营管理权的边界与限制，也无法规避农村集体经济组织的经营风险。
2.可行性审视
以信托关系界定农村集体经济组织和农民集体的关系，具有实证法层面的可行性。这种解释路径看似跨度较大，从民事一般法链接至信托法这一民事特别法，但是终究具有体系解释的基础。在具体构造上仍需进一步解释的是，农村集体经济组织与农民集体不存在客观的信托合意，那么如何形成信托关系?在学理上，以当事人是否具有设立信托的意思为标准，可以在设立方式上将信托分为意定信托和非意定信托，前者便是以当事人的明示意思为基础，后者则是在不存在当事人明示的信托意思时，通过拟制或法律直接规定的方式成立的信托，包括默示信托和法定信托。我国《信托法》以意定信托为主，同时也规定了法定信托，如《信托法》第55条。所以，即便农村集体经济组织与农民集体不存在明示的信托意思，仍然可以通过法律的直接规定生成信托关系。审视《民法典》第262条和《土地管理法》第11条，这两个条文已经明确反映出农村集体经济组织应当为集体成员的利益经营管理集体财产，并负有公示财产状况、接受监督等义务，构成事实上的法定信托关系。对此，可以在未来制定农村集体经济组织法时，进一步明确农村集体经济组织经营管理集体财产，应以成员受益为目的，为法定信托提供规范基础。
3.适当性审视
以信托关系解释农村集体经济组织的经营管理权，不会存在不伦不类、无法对接的问题。近现代信托制度虽然源自英美法，但是很多大陆法系国家早已通过法律移植、司法裁判等方式吸收、建立了适合本国法律制度体系的信托制度。我国《信托法》在制定时就已进行了本土化改造，与英美法中的信托制度在具体设计上存在较大差异。其虽然未被编纂进入《民法典》,不过作为专门立法仍属于民法的特别法，可以和我国合同、物权制度相对接，并作为法体系的一部分，成为民法规范解释的重要渊源。
此外，以信托关系解释我国公有制的实现方式早已有先例，典型例证就是公共信托理论在自然资源国家所有权行使中的运用。《宪法》第9条和《民法典》第246条均规定，自然资源属于国家所有，即全民所有。在此，如何理解“全民所有”与“国家所有”之间的关系就成为法律难题，学界对此有不同解读。其中较具代表性的观点便认为，“国家所有即全民所有”体现的就是信托关系。自然资源乃基于自然禀赋而非人力所为产生，其由一定区域的民众共同享有已成共识。但是“全民”具有松散性，不具有法律上的独立人格。与之相比，国家则是一个组织体，《民法典》在规定国家所有权时，将国家作为所有权人，暗含了国家基于治理结构而具有团体人格。具有主体地位的国家如何获得“全民”的自然资源所有权并进行行使，这里面的法律关系可以解读为民事代表关系，也可以将“国家”和“全民”做同一解释，但是都存在一定的逻辑问题或解释缺陷。民事代表关系仅能解释国家为何可以行使全民所有权，但是不能解决国家为何享有该所有权，以及国家对全民所负的义务如何界定的问题。若将“国家”和“全民”的概念划等号，虽然可以在字面上解释“国家所有即全民所有”,但实际上已经背离了这两个概念的基本文义，不符合文义解释规则。
公共信托理论则可以更为全面地解决自然资源国家所有权行使限制的问题，被我国环境资源法领域的学者广泛接受。该制度缘起于英美法，最早用于解决水域的管理，后来美国将其发展、扩大适用于所有自然资源。公共信托关系由委托人、受托人、受益人和作为客体的自然资源共同构成，其中全体民众是委托人，政府或者国家是受托人，全体民众将自然资源委托给政府或国家，政府或国家取得自然资源的所有权，其管理和处分自然资源应当以当代和后代的所有民众受益为目的。在这一关系中存在两个所有权，全体民众享有对自然资源的“实质上的所有权”,也即衡平法上的所有权，政府或国家享有“名义上的所有权”(即普通法上的所有权)。政府或国家对自然资源的这一所有权，毋宁说是一种义务，其在自然资源的管理、使用、处分等各方面均不得背离受益人的利益，即公共利益。这一解释路径既解决了国家取得并行使全民自然资源所有权的权利依据问题，也为国家设定了权利行使边界与相应的义务。
“体系化研究的固有任务是：阐释、揭示概念、规则之间的内在关联与亲缘关系。”在进行法律解释时，首先应该推定法律制度是一个完整的、具有内在一致性的体系，而不应将不同法律割裂开来，更不能排斥以域外理论解释我国特色本土制度。在我国目前已经移植信托法律制度并制定《信托法》,且在自然资源领域已采用公共信托理论解释“国家所有即全民所有”的背景下，以信托关系解释农村集体经济组织对集体财产的经营管理权也便不是“另类”。国家之于全民，与集体经济组织之于农民集体，两组关系具有相似性，国家与集体经济组织均具有一定的组织性，在公有制下，全民与农民集体则均为我国土地的实质所有权人，但均缺乏组织性和实体性。也正是基于主体上的差异，全民所有权由国家行使，集体所有权则由农村集体经济组织行使。
三、基于信托的经营管理权性质界定
以信托为基础的农村集体经济组织“经营管理权”在法律上到底是什么性质的权利呢?对此应作区分视角下的分析，即区分不同类型的集体财产的管理，区分公法上的管理与私法上的管理。
(一)区分不同类型的集体财产
一般认为，设立信托需要转移信托财产的权属，以信托关系解释农民集体与农村集体经济组织之间的法律关系，是否意味着农村集体经济组织基于信托而取得了农村土地所有权呢?或者说，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权就是信托财产的所有权呢?实则不然。
近现代意义上的信托制度从英国滥觞，其经典理论认为，信托的设立需要移转信托财产的所有权，由受托人取得法律上的所有权，受益人则享有衡平法上的所有权，即所谓“双重所有权”。实际上，大陆法系各国在移植该制度时都进行了或多或少的改造，使其能够嫁接到本土法律体系之中。整体而言，关于信托财产的归属，以“一物一权”为原则的大陆法系国家和地区主要采取了三种模式。其一，信托财产所有权归受托人，如德国、日本;其二，
信托财产所有权归受益人，受托人仅享有管理权，如南非；其三，信托财产人格化，被拟制为法人，所有权归于自身，如加拿大魁北克省。所以，转移信托财产的权属并非所有国家的选择。信托财产具有独立性才是信托制度的核心，这样才能使信托财产独立于委托人、受托人和受益人的财产，免受破产、债权人追索的风险。转移信托财产权属只是实现这种独立性的一种方式，而非唯一方式。1984年《关于信托的法律适用及其承认的海牙公约》便没有明确规定信托财产权属须转移给受托人，参与该公约起草的海顿教授指出，现代信托法没有必要采取“双重所有权”的设计，因为法律可以保障委托人的受益权，也可以确保信托财产的独立性，使其隔离受托人破产或死亡的风险。“信托移植的终极目标不在于是否采用双重所有权的形式，而在于实现信托制度的核心功能：理财功能和防范功能。”而且双重所有权和大陆法系物权法基本原则相冲突。从受托人的权利内容来看，其享有的只是一项单纯进行管理而没有收益的权利，所以所谓受托人“普通法上的所有权”和我国《民法典》中的所有权相去甚远。大陆法系中的所有权是含有收益权的，很难想象没有收益权的所有权，而普通法上的受托人对信托财产享有的“所有权”就不能从信托财产取得收益。故而，“双重所有权”的设计违反“一物一权”的物权法原则，在我国法上是没有依据的，也没有必要。
我国《信托法》采取了回避信托财产归属的态度，第2条的表述为委托人“将其财产权委托给受托人”,没有使用“转移给”的表达。所以在教义学上，不能解释得出财产权转移给受托人的结论。信托财产是否转移权属，当事人可以意思自治进行选择。基于此，我国《信托法》规定了信托登记，作为不转移所有权时的公示手段，此外还强化了信托财产独立性的保障，例如，第15条和第16条规定了信托财产独立于委托人和受托人其他财产，第17条规定了涉及信托财产的强制执行异议。由此推知，在当事人不转移信托财产所有权时，信托财产依然可以在法律上获得独立性，受托人并未取得所有权，其所享有的仅仅是由合同约定或法律规定的经营管理权。这项权利不是受托人所有权的权能，而是基于信托产生的权利，同时更主要的是义务与职责。《关于信托的法律适用及其承认的海牙公约》第2条第2款便将受托人对信托财产的管理、使用或处分规定为其“职责”“权力”和“应尽的义务”,而非“权利”。
具体到集体财产在信托时是否转移权属，应区分集体土地与集体的其他财产，分别予以分析，不宜“一刀切”。根据我国《土地管理法》,严禁土地所有权非法转让，农村土地归农民集体所有，在由农村集体经济组织经营管理而形成信托关系时，无须也没有必要将土地所有权转移给农村集体经济组织，农村集体经济组织自始至终未取得土地所有权，没有剩余索取权，也没有最终的受益权，这正是土地公有制的应有之义，避免土地所有权归于某一法人而消解群众所有制。农村集体经济组织对于土地等集体财产的经营管理权不是来自于其对土地的所有权，而是法律的直接规定，不仅是法律赋予的权利，更多的则是法定的职责和义务。
对于土地以外的财产，即《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中所谓的集体“经营性资产”和“非经营性资产”,在我国《信托法》规则下，可以根据地方具体情况，自主选择是否将权属转移给农村集体经济组织。若移转权属的，农村集体经济组织便取得了此类财产的所有权，农民集体成员则享有“股权”或收益分配权，在集体产权制度改革实践中，常见于经营性资产。以本文观点审视当下的集体资产股份制改革，其中的法律逻辑便是：农民集体将经营性资产委托给农村集体经济组织这一法人，形成信托关系，农村集体经济组织取得了经营性资产的权属，应以集体成员受益为目的进行经营管理；经营性资产不具有身份属性和社会保障功能，集体经济组织可以采用多种灵活的方式予以经营管理，如投资、转让、抵押等；集体成员则作为受益人享有收益分配请求权或所谓“股权”“股份”。
(二)区分公法意义上的管理职能与私法意义上的经营管理权
理解农村集体经济组织对农村土地的经营管理权，应区分公法意义上的管理职能和私法意义上的经营管理权。基于历史原因和农村基层组织不健全等现实因素，目前我国农村仍普遍存在“政经合一”的问题，农村的行政管理、社区服务和经济发展等往往集中到村民委员会或集体经济组织，成为乡镇政府的“派出机构”或“代言人”,致使集体经济组织同时负担集体所有权的法定行使职能和法律政策所赋予的公法职能，包括组织卫生、教育等公共服务、承担农村基础设施建设等。对此，应将作为公法职能的“准行政”意义上的管理和基于集体所有权信托的民事
权利意义上的经营管理分开，两者具有不同性质，是不同的法律关系，不能混为一谈。在农村集体产权制度改革、《农村集体经济组织法》制定的背景下，农村集体经济组织逐渐剥离其公共职能，实现“政经分离”是目前的改革方向。农村集体经济组织在未来将仅负担代表行使集体所有权，经营管理集体财产这一私权。
需要注意的是，根据《民法典》第262条，有权代表行使集体所有权的有两个主体是集体经济组织或者村民委员会(或村民小组),这里就需要厘清村民委员会(或村民小组)对集体财产的经营管理权是什么性质。结合《民法典》第101条第2款，在法解释上，农村集体经济组织和村民委员会在行使集体所有权、经营管理集体财产方面是有先后顺序的，若已成立集体经济组织，则应由集体经济组织行使集体所有权，只有在未成立集体经济组织时，才由村民委员会(或村民小组)代行其职能，经营管理集体财产。所以，村民委员会作为特别法人，是履行公法职能的村民自治组织，当其行使集体所有权、经营管理集体财产时，只是“代行”本属于集体经济组织的职能。这种经营管理权依旧是私法性质，与村民委员会本身对村内公共事务的公法意义上的管理权是不同的。如此，村民委员会(或村民小组)对集体资产的经营管理权同样来自于法定信托，必须以集体成员受益为目的进行经营管理，不得背离这一信托目的。
四、信托说阐释下的经营管理权内容
经上文论述可知，农村集体经济组织这一法人本身并非集体所有权主体，其依法“代表行使”集体所有权、经营管理集体财产的权源来自于集体所有权上的法定信托关系，所以该经营管理权的权利义务内容受集体所有权权能和信托关系的双重约束。
(一)集体所有权的权能供给与限制
关于集体所有权的权能，我国《民法典》并未明确做出规定，与之截然相反的是，同一章节下国家所有权和城镇集体所有权、私人所有权均有权能的规定，立法对农民集体所有权的区别对待造成农民集体所有权权能的弱化甚至缺失，多受诟病。在解释论上，集体所有权应包括占有、使用、收益和处分四种权能。这四项权能为所有权的基本权能，立法没有明确剥夺集体所有权的某一权能，依循“法无明文禁止皆可为”的私法逻辑，集体所有权作为民事权利自应具备该四项权能，只不过在法律特别规定时，部分权能受到一定限制，如集体土地的处分、收益等。
依照传统民法理论，处分权能是所有权的基本权能和权利核心。但是因为我国采土地公有制，集体土地所有权是否具有处分权能素有争议。毋庸置疑的是，根据我国《宪法》和《土地管理法》,集体土地所有权是不能通过买卖或其他方式进行转让的。但是，转让的禁止并不能否定集体土地所有权的处分权能。其作为民法上的财产权，按照所有权理论，权利内容理应包括处分权能。所谓“处分”,德国联邦普通法院在判例中曾定义为“通过转让、废止、变更内容或设定负担等方式直接对某一项既有权利施加影响的法律行为”。故而，处分除了将权利转让给他人之外，还包括废止既有权利、变更既有权利的内容或者设定负担等行为。其中，设定负担的行为包括设定用益权、设定土地债务、抵押出质等处分。根据不同的法律效力，可以将处分区分为债权性处分和物权性处分；根据处分对象的不同，可以将处分区分为事实上的处分和法律上的处分。集体所有权在法律上的处分，既包括对所有权本身的处分，也包括对土地所有权设立负担。在这一意义上，集体土地所有权具有处分权能，例如可以通过发包设定土地承包经营权或土地经营权，或者将土地出租出让等。
农村集体经济组织的经营管理权的权能不能超出集体所有权的权能，所以针对集体土地，农村集体经济组织在经营管理时也受到法律关于处分、收益的限制，对于其他集体资产，若无法律明文限制，则农村集体经济组织在经营管理时可以较为充分地行使四大权能。《关于信托的法律适用及其承认的海牙公约》第2条第2款明确规定受托人对信托财产享有“管理、使用或处分”的职责，我国《信托法》第2条也明确规定受托人有权进行处分。在农村土地场景下，农村集体经济组织作为农民集体的法定受托人，可以行使以上处分权能。需要强调的是，信托的受托人是没有受益权的，受益权归于受益人，所以虽然农村集体经济组织可以收取土地上的收益，但是该收益应最终归农民集体成员，而非农村集体经济组织法人自己所有。
(二)基于法定信托关系的权利与义务
“管理”一词是《信托法》上的高频词，也是受托人的主要权利与义务。《信托法》第2条明确规定，受托人有权对信托财产“进行管理或者处分”,第25条规定受托人应尽到管理义务。“管理”也常见于关于农村土地的相关规范中，如《民法通则》第74条、《土地管理法》第11条均表述为农村集体经济组织“经营、管理”。这再次印证农村土地所有权行使与信托的关联性。所以，依据《信托法》,农村集体经济组织代表行使集体所有权时，享有管理的权利，同时也应尽到管理义务。
1.管理权
农村集体经济组织的管理权以集体所有权的权能为基础，体现为对集体财产的经营管理。其一，集体经济组织的管理权重点体现在集体统一经营土地的情形之中。例如，在集体产权制度改革中，集体经济组织可以对承包土地统一经营，承包农户取得“股权”,或者在集体土地反租倒包的情形下，集体经济组织须对承包地进行经营管理，如做好土地改良、维持地力、合理利用土地进行耕作等。另外，对于“四荒地”、集体经营性建设用地和集体公益性建设用地等，集体经济组织亦具有管理维护、统一经营使用的权利。其二，具体至承包地，集体经济组织以成员民主决策为基础，可以制定发包方案，也可以依法对承包地进行调整，并组织开展平整和改良土地、组织建设农田水利等基础设施、促进土地集中连片和适度规模经营等。又如，土地承包经营权的转让应经发包方同意，在土地经营权流转中，发包方有权制止永久性损害土地的行为等。其三，具体至宅基地，集体经济组织的管理权主要体现在对宅基地分配、使用、流转和退出等进行管理。例如，对宅基地资格权的认定，对宅基地有偿自愿退出或强制退出的管理，收回闲置、废弃宅基地，对宅基地征收补偿和收益进行分配，制定分配方案等。此外还包括对集体建设用地、征收补偿款、集体经营性资产等财产的管理。
2.管理的信托义务
依据法定信托而产生的管理权，既是受托人的一种权利，也是义务、职责。农村集体经济组织代表行使集体所有权、经营管理农村土地，应受到信托关系的约束。
第一，农村集体经济组织经营管理农村土地，代表行使集体所有权，应“为受益人的最大利益”,“履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”。农村集体经济组织不得为了其自身或少数人的个别利益进行经营管理，其经营管理集体财产只能以农民集体成员受益为目的，所得利益归农民集体成员。依照《信托法》第22条，若农村集体经济组织作为受托人未尽到管理职责，或违反了以农民集体成员受益为目的，或经营管理不当，导致集体财产受到损失的，农民集体有权请求法院撤销该处分行为，并要求集体经济组织或其负责人恢复原状、赔偿损失等。该条与《民法典》第265条相衔接，可补足集体成员请求填补损害的请求权基础。
第二，根据《信托法》第33条，农村集体经济组织作为受托人，管理集体资产时应保存处理事务的记录，定期将管理使用、处分及收支情况向农民集体成员报告。农民集体成员作为委托人和受益人，亦有权了解集体财产的相关情况，有权要求农村集体经济组织作出说明。
第三，根据《信托法》第39条，若农村集体经济组织因撤销、分立、合并等原因解散导致主体消灭，基于信托财产的独立性，并不会损及集体土地所有权，集体土地所有权不会被纳入集体经济组织的责任财产用于清偿债务，也不会被清算分配给成员。此时，集体经济组织作为受托人的职责终止，由新的受托人(如村民委员会或新的集体经济组织)接管信托事务。
结语
理顺集体所有权行使中的法律关系，明晰农民集体、农村集体经济组织与集体成员之间的权利义务关系，是实现集体所有权，推动乡村治理能力现代化、促进乡村振兴的重要保障。长期以来，关于集体所有权的法解释学研究存在欠缺。各部门法在条文内容上表述为农村集体经济组织“代表”农村集体行使所有权，并对农村土地“经营管理”。这些表述未使用严谨的法律术语，看似通俗易懂，实则语焉不详。在农村集体经济组织具有法人主体地位的背景下，探索集体产权制度改革有必要厘清农村集体经济组织与集体财产之间到底是什么法律关系，原因有二：赋予集体经济组织清晰的权利，实现集体所有权；明确集体经济组织的义务，对其行使经营管理权予以约束，避免权利异化。使用信托关系阐释农民集体和农村集体经济组织之间的法律关系，将经营管理权界定为信托法上的权利与职责，比采用代表关系、委托代理关系解释更具优势。其一，为农村集体经济组织以自己名义行使集体所有权提供了权源，与现行法律规范和实践操作相融洽；其二，信托关系能够隔离集体经济组织的债务风险，避免因集体经济组织经营不善等原因导致的债务追索危及土地所有权；其三，课以农村集体经济组织经营管理集体财产的目的性和忠实勤勉义务，使其以农民集体成员受益为目的行使集体所有权，体现公有制要义。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
