作者简介：房绍坤，法学博士，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授。
基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助“习近平法治思想与中国特色社会主义法学理论创新研究(2022CXTD15)”的研究成果。
本文原载于《法学家》2023年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：高圣平。
摘 要 发展新型农村集体经济赋予了农村基本经营制度以新的内涵，体现了农村集体所有制实现形式的创新。新型农村集体经济具有财产基础公有性、组织载体多元性、产权和成员清晰性、治理机制科学性、利益分配多元性等法律特征。促进新型农村集体经济发展，应当贯彻坚持农村集体所有制的法治底线、坚持维护农民根本利益的法治目标、坚持在法治轨道上推进市场化改革的法治理念。在法律制度层面促进新型农村集体经济发展，应当构建适应新型农村集体经济发展的主体模式、产权结构和治理体系。秉持法治思维，遵循法治路径，确保在法治框架内促进新型农村集体经济发展，尽快制定《新型农村集体经济促进法》。
关键词 新型农村集体经济 法律特征 法治理念 法治进路 新型农村集体经济促进法
引 言
全面推进乡村振兴，实现建设农业强国的目标，既要重视农业科技的创新，又要注重农业农村体制机制的创新，发展新型农村集体经济便是其制度抓手之一。党的二十大报告明确指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。中共中央、国务院《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(以下简称“2023年中央一号文件”)指出:“巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”发展新型农村集体经济是全面推进乡村振兴的重点工作之一，是农村集体产权制度改革的进一步深化。在全面推进依法治国的背景下，发展新型农村集体经济应当秉持法治理念和法治思维，从主体模式、产权结构、治理体系等方面构建促进新型农村集体经济发展的法治框架和法治进路。
一、新型农村集体经济的法律界定
(一)新型农村集体经济的内涵界定
从历史视角观察，农村集体经济可以分为传统农村集体经济和新型农村集体经济。理论上一般将改革开放前的农村集体经济称为传统农村集体经济，是建立在生产资料集体所有基础上，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的传统的社区型集体经济，其典型代表是20世纪50年代后期实行的“政社合一”的人民公社制度。在该模式下，生产资料归人民公社、生产大队和生产队集体所有，劳动者参加集体劳动，生产经营执行政府的指令性计划，产品主要按人口多少实行平均分配。关于何谓新型农村集体经济，学界的界定差异明显。例如，有学者认为，新型农村集体经济是指在农村地域范围内，以农民为主体，相关利益方通过联合与合作而形成的具有明晰的产权关系、清晰的成员边界、合理的治理机制和利益分享机制，实行平等协商、民主管理、利益共享的经济形态;有学者认为，新型农村集体经济是指按照现代产权制度的要求，以成员自愿合作与联合为原则，通过劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合实现共同发展的经济组织形态;还有学者认为，新型农村集体经济是指以农村集体经济组织为依托，集体资产量化到集体成员，内部治理结构完善，兼具经济实力和治理效益的农村公有制经济形态。显然，上述观点对新型农村集体经济的界定都偏重于从与传统农村集体经济比较的视角展开。传统农村集体经济一般指的是社区集体所有制经济，而新型集体经济的内涵要丰富得多，不局限于社区农村集体所有制经济，还包括集体成员通过劳动和资本合作与联合形成的多样化经济形态。
中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《集体产权改革意见》)中对农村集体经济的内涵已经有初步界定，即“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。虽然这里对农村集体经济没有冠以“新型”二字，但其实为新型农村集体经济。在农村集体产权制度改革中，有的地方通过地方立法明确了新型农村集体经济的内涵。本文认为，界定新型农村集体经济内涵应当在坚持社会主义公有制的基础上，充分反映农村集体所有制与社会主义市场经济融合所应具备的基本属性，充分关照新型农村集体经济的“新型”要求，从产权基础、组织形式、经营体制、治理机制等多视角揭示新型农村集体经济的本质内涵。据此，新型农村集体经济可以界定为:以特定农村社区范围内的集体财产为基础，以农户、新型农村集体经济组织以及通过合作与联合等多种形式组成的新型农业经营主体为组织载体，产权明晰、成员清晰、治理科学、经营灵活、利益共享的新型经济形态。这种农村集体经济是我国社会主义农村集体所有制的有效实现形式，是农村基本经营制度的丰富与发展。
(二)新型农村集体经济的法律特征
新型农村集体经济的特征可以从经济学、政治学、社会学、法学等多学科进行凝练。从法学的角度对新型农村集体经济进行审视，可以发现新型农村集体经济具有如下法律特征。
1. 财产基础的公有性
传统农村集体经济是纯粹的集体所有制经济，其财产基础完全建立在农民集体所有财产之上，即以农民集体所有的财产为基础，开展集体统一经营，并将收益归属于农民集体。虽然新型农村集体经济的实现形态是丰富多样的，实现过程中可以充分利用社会资本、工商资本，有些地方甚至鼓励有条件的农村集体经济组织与其他经济主体共同组建混合所有制经营实体，发展混合所有制经济，但在基本属性上，新型农村集体经济是集体成员利用集体所有资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，新型农村集体经济财产基础的公有属性仍未改变，其仍是农民集体所有制的实现形式。
2. 组织载体的多元性
传统农村集体经济的组织载体具有单一性，主要体现为实行“政社合一”的高度集中的人民公社、生产大队、生产队等农村集体经济组织，农户的法律地位没有得到凸显，更没有家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体的参与。但是，发展新型农村集体经济需要构建“以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。在发展新型农村集体经济过程中需要多元农业经营主体的参与，具体而言:统分结合的双层经营体制的“统”方以新型农村集体经济组织为组织载体，“分”方以家庭农户为组织载体。除此以外，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、混合所有制经济企业等农业经营主体，也通过合作、联合等形式纳入新型农村集体经济的组织体系中。
3. 产权和成员的清晰性
传统农村集体经济实行“公有公用”的产权与经营模式，农村土地等各种集体财产归属于农民集体所有，并由农村集体经济组织统一支配和运营。发展新型农村集体经济，需要在集体财产保持集体公有的基础上实现产权关系和成员的明晰。就产权关系而言，通过《民法典》第261条第1款中“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定明晰了集体所有财产的归属，通过第262条明晰了各级别农民集体所有权的行使主体。据此，不同层级的成员集体是集体财产的所有权人，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权。就成员而言，在新型农村集体经济的背景下，农村集体经济组织成员资格和成员权得到了进一步的明确。在农村集体产权制度改革中，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑“户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献”等因素，对农村集体经济组织成员资格进行了确认和认定，基本解决了成员边界不清问题。在成员资格确认的基础上，集体经济组织成员基于集体资产股份而享有占有、收益、有偿退出及担保、继承等成员权利，产权关系也得以清晰。
4. 治理机制的科学性
传统农村集体经济欠缺科学的治理机制，农村集体经济组织与相关组织的关系模糊，农村集体经济组织的内部治理机制设计不科学，集体经济组织成员参与治理的权利难以得到保障，导致了一系列治理难题，造成治理低效。新型农村集体经济的治理机制建立在科学的内部和外部治理机制的制度安排之上。其中，外部治理机制协调新型农村集体经济组织载体与其他相关组织的关系，内部治理机制协调新型农村集体经济组织载体的内部治理关系。经过农村集体产权制度改革，新型农村集体经济的典型组织形态———农村集体经济组织基本上得以建立，新型农村集体经济组织与基层党组织、村民自治组织、农民专业合作组织之间的关系基本得到厘清。新型农村集体经济组织内部按照“边界清晰、分权制衡、权益保障、等级分解、合理干预”等原则，建构起了农村集体经济组织法人的静态治理结构和动态治理机制。通过“化外为内”和“以特为基”两个方向化解农村集体经济组织的内部治理困境，初步形成了新型农村集体经济的治理体系和维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
5. 利益分配的多元性
发展新型农村集体经济的终极目标是实现集体成员权益，因此，应当特别关注新型农村集体经济的利益分配制度。传统农村集体所有制经济通过按劳分配的模式实现集体经济组织成员利益，而新型农村集体经济中集体经济组织成员分享利益的形式是多样的，可以按劳分配，也可以有福利分配、按资分配，还可以享有集体服务利益、集体公共物品享用利益等。可见，新型农村集体经济中的利益分配不仅是基于成员的劳动，还有基于土地、资本等通过多种要素资源为基础的分配。多样化的利益分配机制有助于促进新型农村集体经济和市场经济的融合，有助于吸收更多资源参与新型农村集体经济发展，有助于实现农村集体经济组织成员权利，进而实现农民共同富裕的目标。
二、促进新型农村集体经济发展的法治理念
(一)坚持农村集体所有制的法治底线
农村集体所有制即劳动群众集体所有制，是我国社会主义公有制的重要组成部分。20世纪50年代，我国通过农业集体化运动实现了生产资料的集体所有和集体经营，建立起了中国特色的农村集体所有制。在现阶段，我国的农村集体所有制仍然有其制度优越性，应当在继续坚持和巩固的基础上探索农村集体所有制的新型实现形式。为此，发展新型农村集体经济应当注意把握好“变”与“不变”。所谓“变”，重在强调新型农村集体经济组织形态的多样性、产权形式的丰富性、经营形式的多元性等;所谓“不变”，是指坚持和巩固农村集体所有制的制度底线，在法律上表现为坚持农民集体所有权。《集体产权改革意见》中特别强调，要“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”。这充分体现了通过坚持集体所有权，实现坚持农村集体所有制的政策思维。
农村集体产权制度改革改变了传统农村集体所有制经济实行的“集体所有、集体经营”“集体所有、农户经营”的实现形式，致力于构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等经营形式共同发展的新型实现形式，这是新型农村集体经济的重要内容之一。发展新型农村集体经济旨在通过改革传统农村集体所有制经济单一的实现形式，在发挥农村集体所有制优势的基础上释放市场经济的活力，进而实现社会主义公有制和市场经济的有机融合。发展新型农村集体经济，“既要遵循市场经济的规律，又要体现公有制的要求;既要发挥市场经济的长处，又要彰显社会主义制度的优越性，这就是公有制与市场经济有机结合的实质，也是社会主义市场经济的精髓。”在农村集体产权制度改革中成立的新型农村集体经济组织通过联合经营、委托代理经营、入股合作经营等多种方式参与市场经济活动，就较好地实现了集体公有制与社会主义市场经济的有机融合。但是，无论新型农村集体经济的实现形式如何创新，都要牢固坚持农村集体所有制的公有属性。这是社会主义公有制的基本要求，也是发展新型集体经济的法治底线。
(二)坚持维护农民根本利益的法治目标
改革开放以来，我国农村改革一直遵循赋予农民更丰富、更充分财产权利的逻辑展开。在公有制条件下，维护和实现农民权益是坚持农村集体所有制、落实农民集体所有权的终极制度目标。就新型农村集体经济而言，其经营形式更加多样、产权组合更加复杂、资源要素更加丰富、利益主体更加多元，因而更需要在利益分配中兼顾各方主体利益，将实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为新型农村集体经济制度安排的出发点和落脚点。党的二十大报告提出，要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。因此，无论新型农村集体经济采用何种实现形式，最终都要以实现和维护农村集体经济组织成员权利为目标。在清产核资、成员资格认定、成立农村集体经济组织的基础上，通过股份合作制改革清晰界定成员在农村集体经济组织中的成员权，并使成员通过成员权的行使取得各项用益物权，进而实现增加农民收入、保障农民权益的根本目标。
在新时代，发展新型农村集体经济肩负着实现农民共同富裕，建设农业强国的价值目标和时代任务，仍然要以坚持维护农民根本利益为法治目标。在发展新型农村集体经济中，应当贯彻法治思维，秉持在法治轨道上实现和保障农村集体经济组织成员权利，在成员资格认定、成员权利赋予、成员权利行使和成员权利保障等方面形成维护农村集体经济组织成员权利的有效法治体系。其一，通过立法、章程等方式明晰农村集体经济组织成员资格认定的基本原则、考量因素、一般情形和特殊情形等内容，实现成员资格清晰的目标;其二，通过立法确认和赋予农村集体经济组织成员更加丰富的成员权益;其三，通过立法、章程等多种方式健全成员权的行使机制，畅通农村集体经济组织成员权的行使渠道;其四，丰富和强化农村集体经济组织成员权的救济和保障机制。
(三)坚持在法治轨道上推进市场化改革
发展新型农村集体经济应当以要素资源的市场化配置为中心，坚持在法治轨道上推进市场化改革。从我国改革实践来看，农业农村改革的主要经验是赋权与市场化，即逐步赋权并放活农民与农村产权、自主权，渐进推进农业农村市场化，逐渐建立农业与农村市场经济体制。在社会主义市场经济背景下，特别是在建设高标准市场体系的目标导向下发展新型农村集体经济，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确农村集体经济组织独立且特别的市场主体地位，完善农民的集体资产股份权能，促进农村集体财产权利更高程度的市场化配置。当然，强调新型农村集体经济发展的市场性，不能否定其应保留一定的社区性。
促进新型农村集体经济发展，需要在法治轨道上推进市场化改革进程。党的二十大报告提出，要“坚持社会主义市场经济改革方向”“构建高水平社会主义市场经济体制”“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。社会主义市场经济本质上是法治经济，法治可以为社会主义市场经济提供最基本的法治框架和法治保障。就促进新型农村集体经济的发展而言，应当在法治轨道上推进新型农村集体经济核心制度的市场化改革，具体而言:其一，构建更符合市场化要求的新型农业经营主体制度。相较于传统农村集体经济，新型农村集体经济的实现形式更趋丰富。为了丰富新型农村集体经济的有效实现形式，提升新型农村集体经济的市场竞争力，吸引更多外部资本、人才等要素资源的参与，应当在坚持现行农村基本经营制度的基础上，构建更加多元和完善的农业经营主体制度。其二，全方位优化和重构农村集体产权归属制度。传统农村集体经济背景下的集体产权制度存在着集体所有权的权能不完整和落实机制不健全、集体成员权制度缺失、土地承包经营权和成员权关系未清晰界定、土地承包经营权的权利层次单一、宅基地使用权市场化程度不足，以及集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、集体收益分配权缺乏制度保障等问题。针对上述问题，应当结合承包地和宅基地的“三权分置”改革、深化农村集体产权制度改革等措施，对集体产权进行优化乃至于重构。其三，强化农村集体产权的法治保障制度。现行农村集体产权的法治保障制度还没有充分反映农村集体产权的特别性，存在行使机制不完整、救济途径不完善、保障救济机制不健全等制度缺陷，必须有针对性地加强集体产权的保障力度并设置特别的法律制度。
三、构建适应新型农村集体经济发展的主体模式
党的二十大报告指出:要“发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。发展新型农村集体经济，一方面是对农村集体经营制度的巩固和完善，另一方面也需要新型农业经营主体的有力支撑，并通过新型农业经营主体提供的社会化服务和适度规模经营促进新型农村集体经济的发展。应当指出，发展新型集体经济并不是要否定现行的双层经营体制，而是要赋予其新的内涵，进而丰富和发展双层经营体制。这就意味着发展新型农村集体经济需要构建起支撑新型农业经营体系的主体法律制度体系。
(一)构建完善的农村集体经济组织制度与规范
改革开放四十多年来，我国实行的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的制度红利已经得到较大程度的释放，并开始暴露出一些潜在问题，这就需要在坚持其制度内核的基础上进一步丰富和发展。例如，早期的政策设计中过于强调家庭的“分”方的经营地位，而对于“统”方的农村集体经济组织的地位却重视不足，“统”“分”两方的地位明显失衡。在立法理念方面，因受到“重农户地位、轻集体地位”政策理念的影响，经营主体制度设计方面偏重“分”方的家庭的经营主体地位，虚化“统”方的农村集体经济组织的经营主体地位。党的十八大以来，政策和立法开始注重完善和优化农村集体经济的经营主体制度，代表“统”方的农村集体经济组织的地位和功能被充分发现，逐步形成了体系化的促进农村集体经济组织发展的政策支撑，并明确提出要加强农村集体经济组织立法。构建和完善农村集体经济组织法人制度是激活涉农主体，推进农业农村市场化和法治化进程的重要举措。本文认为，构建完善的农村集体经济组织法律制度，应当遵循正确的立法理念和明晰的逻辑主线。首先，秉持构建独立的市场主体的理念。通过立法明确界定农村集体经济组织和基层党组织、村民自治组织、农民合作经济组织等村级组织的治理边界，使新型农村集体经济组织成为适应市场经济发展的独立市场主体。其次，从农村集体经济组织的特别法人属性出发，深入挖掘农村集体经济组织的特别性及其内在逻辑，并以此为基础对“农村集体经济组织法”进行全面、系统的制度和规范设计。
(二)坚持家庭的基础地位并依法促进其发展
坚持家庭在新型农业经营体系中的经营主体地位继承了我国数千年的家户传统，具有深厚的历史渊源。在现阶段，强调家庭的基础经营主体地位仍然有充分的理论正当性和现实合理性。因此，促进新型农村集体经济的发展，构建新型农业经营体系，发展适度规模经营，不能否定家庭的基础经营主体地位，农户仍然是双层经营体制中最基础的经营单位。不过，为了适应发展新型农村集体经济的需要，需要对家庭的经营主体地位进行制度优化和升级，使家庭的经营主体地位更加稳固并进一步焕发生机和活力。一方面，要创造良好的外部条件，将有能力的农民吸引到农业生产中，提高家庭经营能力;另一方面，家庭不再是孤立的生产经营单位，而成为整个现代农业生产链条中的一个环节，应当逐步将家户单位转换为现代农业生产组织。目前，党和国家的政策文件已经将家庭(农户)和农村集体经济组织、专业合作社、农业企业等共同作为支撑新型农业经营体系的主体，立法上对家庭(农户)的经营主体地位也进行了确认。因此，在发展新型农村集体经济的过程中，仍然要重视家庭的基础经营主体地位，发挥家庭经营的灵活性、农业生产监督的低成本性等优势。当然，在促进新型农村集体经济发展的过程中，要进一步通过制度机制弥补小农户参与集体经济发展的弊端。发展新型农村集体经济的方向之一是要发挥新型农业经营主体对家庭的辐射带动作用，提升家庭在农业经营中的规模和竞争力。未来要通过涉农政策和立法促进家庭与新型农业经营主体之间的合作与联合，健全新型农业经营主体与农户的利益联结机制，发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用，实现家庭经营与合作经营、集体经营、企业经营等新型农业经营形式共同发展，促使家庭经营的优势在新型农业经营体系下仍然能够得到进一步释放，进而为促进新型农村集体经济发展提供小农户的主体支撑。
(三)依法促进和保障新型农业经营主体的发展
新型农村集体经济的发展需要现代化的农业经营体系的支撑，因此，促进新型农村集体经济发展除了要重视代表“统”方的农村集体经济组织的法律地位和“分”方的家庭的基础经营主体地位外，还要重视其他更能适应现代市场经济发展需求的新型农业经营主体的法治促进和保障体系建设。新型农业经营主体是以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为代表的农业经营主体，其以市场为导向，以适度规模经营为前提，以现代科技为支撑，以订单生产为保障，开展专业化、集约化、标准化的生产经营活动。目前，在发展新型农村集体经济的过程中，新型农业经营主体的法律地位、激励机制、规制机制等方面还存在诸多缺憾，主要表现在:其一，家庭农场和专业大户的法律地位尚不明晰，激励和促进机制有待提升，存在抵御风险能力较弱、融资能力较差等困境。其二，农民专业合作社的现实运作状况距离法治化、规范化还有相当距离，农民专业合作社整体发展质量不高。农民专业合作社的虚化现象明显，存在较大比例的“僵尸合作社”;合作社的经营方式因其内部治理结构和外部发展环境的特殊性而表现出非合作社的特点，存在异化现象。其三，农业企业多采用现代公司制企业的组织形式，商人的营利性决定了其必然具有强烈的逐利动机。在推进土地经营权流转，实现土地适度规模经营的过程中，不少地方的农业企业在经营中出现了农地“非农化”“非粮化”现象。
针对上述问题，在发展新型农村集体经济中，需要积极探索农业经营主体的新形态。“2023年中央一号文件”提出了促进新型农业经营主体发展的工作任务:“深入开展新型农业经营主体提升行动，支持家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业，带动小农户合作经营、共同增收。”面对新型农业经营主体发展所面临的法律难题，应针对发展中的共性和个性问题强化新型农业经营主体的法治促进和保障机制建设。针对新型农业经营主体面临的共性问题，应出台农业补贴、农业保险、农业信贷、农业用地等方面的普惠性扶持政策，促进其做大做强;针对新型农业经营主体的个性问题配置法治促进和保障措施，具体包括:(1)明晰家庭农场和专业大户的法律地位。家庭农场和专业大户实际上是家庭经营的升级版，虽然这两种新型农业经营主体形式在一定程度上实现了农业生产经营的规模化、标准化、集约化，但仍然存在小农户的弊端;而且家庭农户和专业大户并非严格意义上的法律概念，其法律地位并不明晰，特别是法律促进和激励机制不健全。基于此，国家应尽快制定家庭农场方面的法律法规，重点围绕其法律地位、促进、保障、规范机制展开制度安排和规范设计。(2)以合作社的本质属性为依据，严格遵守《农民专业合作社法》，矫正农民专业合作社运行中的“虚化”“异化”现象，促进农民专业合作社的规范化良性发展。(3)严格按照中共中央有关耕地保护、粮食安全方面的政策以及《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规的要求对农业企业的土地流转等行为进行规制，坚决杜绝耕地“非农化”“非粮化”。
四、优化适应新型农村集体经济发展的产权结构
在全面推进依法治国的背景下促进新型农村集体经济发展，需要进一步优化农村集体产权的法律制度构造，构建起科学、完整、系统的农村集体产权法律体系。
(一)界定农村集体产权的主体
农村集体产权的主体旨在明确集体产权归属，实现“归属清晰”的改革目标。界定农村集体产权的主体需要从明晰集体财产的所有权主体和行使主体、界定农村集体经济组织成员资格、明晰用益物权和集体资产股份权利的主体等方面着手。
1. 明晰集体财产所有权主体和行使主体
《民法典》第261条对农民集体所有财产的归属作了明确规定，即成员集体是所有权人。集体土地所有权的主体是“集体”，但民事立法上并没有规定“集体”这类民事主体，导致理论和实践中对于集体土地所有权的主体存在不同认识。在农村集体产权制度改革中，经过清产核资、成员资格认定等程序，农民集体财产的所有权被确权到不同层级的成员集体，这就实现了农民集体财产的所有权主体清晰。但是，作为农民集体财产所有权主体的成员集体具有抽象性、模糊性，这就对健全农民集体所有权的行使机制提出了要求，其中关键是要赋予农村集体经济组织独立的法律主体地位并构建其特别法人属性的法律制度和规范体系。对此，《民法典》第262条明确了农村集体经济组织在集体所有权中的代表行使主体地位。当然，围绕农民集体和农村集体经济组织的关系问题，学界仍存在不同认识。本文认为，在坚持农村集体所有制的前提下，完全没有必要和理由改变已为《民法典》所明确规定的集体所有权的归属主体和行使主体的法律定位。
2. 明晰农村集体经济组织成员资格
《民法典》中“本集体成员集体所有”仍然是一个极为模糊的概念表达，这就需要“落实集体所有权”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出:落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。可见，农民集体所有权和农民的集体成员权关系极为密切。明确界定农民集体成员权是落实集体所有权的法律路径，其中的关键环节就是明晰农村集体经济组织成员资格。在农村集体产权制度改革中，各地方已经对认定农村集体经济组织成员资格的基本原则、考量因素和具体情形进行了探索，但是，仍然缺乏国家层面的统一立法。目前，农村集体经济组织成员资格界定的成熟理论和实践经验，需要在“农村集体经济组织法”中进行制度化和法律化。
3. 明晰用益物权和集体资产股份的权利主体
在农村集体所有制下，农村集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权三大财产权利比较理想的状态是按照“权利行使”的逻辑取得。《民法典》提供了以坚持社会主义公有制为前提，通过市场机制配置和共享土地等要素资源的法实现方案。为实现和保障农民的财产权利，需要明晰这些财产权利的主体。改革开放以来，我国一直致力于赋予农民对承包地充分和明晰的土地承包经营权，在推进承包地“三权分置”改革中进一步健全了承包地的确权登记制度，明晰了土地承包经营权和土地经营权的主体。在宅基地和集体经营性建设用地改革中，我国加快了宅基地和集体经营性建设用地的确权颁证，宅基地和集体建设用地上的用益物权的权利主体得以明晰。在农村集体产权制度改革中，明晰了农村集体经济组织成员资格，将集体经营性资产以股份或者份额的方式配置给本集体经济组织的成员，作为其分享集体经营性资产收益的依据，建立集体资产股份或者股权登记制度，进而实现了集体资产股份权利主体的清晰。
(二)丰富和落实农村集体产权的权利与权能
发展新型农村集体经济需要对农村集体产权进行充分赋权，丰富农民财产权利、充实集体产权权能，为更高层次的市场化改革奠定产权根基。
1. 真正落实农民集体所有权
农民集体所有权是农村集体产权体系中权能最完整的权利，从理论上讲，农民集体享有集体所有权意味着其对集体财产享有占有、使用、收益、处分以及排除外部侵害的完整权能。但是，现实中农民集体所有权的权能还面临着较多限制，特别是立法中对承包地、宅基地、集体建设用地的集体所有权的权能赋予还不够充分，落实农民集体所有权的法律机制还不健全，造成农民集体所有权的权能较大程度上难以实现。因此，真正落实农民集体所有权，应当从抽象和具象两个层面构建落实农民集体所有权的制度和规范体系。从抽象层面而言，于静态法权关系上明晰农民集体所有权的主体、客体、内容，于动态行使机制上构建农民集体所有权的行使和保障机制;从具象层面而言，要对承包地、宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的集体所有权的具体权能体系进行制度构建和规范设计，如承包地的集体所有权可以具化为发包权、调整权、监督权、同意权、补偿权、收回权、管理权等权能。宅基地集体所有权、集体经营性建设用地所有权和集体资产所有权也可以依这样的法律逻辑进一步具化。
2. 完善农民集体成员权体系
农民集体成员权是社会主义公有制背景下的独特制度设计，集体成员与成员集体概念的区分和两者“成员—团体”关系模式的形塑是农民集体成员权产生的逻辑前提。在成员集体内部，集体成员的权利通过成员权的行使加以实现。从主体的视角观察，成员权是连接农民集体和集体成员的纽带;从权利的视角观察，成员权也是连接农民集体所有权与成员享有的各种财产权利的法权纽带。因此，完善农民集体成员权体系是丰富和落实农村集体产权权能的枢纽性制度设计。虽然《民法典》确认了集体成员民主决定权(第261条第2款)、知情权(第264条)、撤销权(第265条第2款)，《农村土地承包法》中对集体成员依法承包集体土地的权利(第5条)作了规定，但是我国现行立法散乱、零落的成员权制度设计难以满足保护农民权益的现实需要，从立法层面强化农民集体成员权制度设计和规范表达势在必行。成员权产生于团体的内部关系中，与团体的主体性密切相关，具有人法属性，当受团体法调整。因此，在正在制定的“农村集体经济组织法”中对成员权进行体系化的制度设计是最理想的立法选择。
3. 充分赋予农民财产权利
私权的确立应具有由私法规范或者私法性规范确认和保障这一形式要件。农民财产权利属于私权范畴，理应遵守私权确立的形式要件规则。首先，经过承包地“三权分置”改革，承包地上的财产权利已经得到较为充分的释放。以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以在本集体经济组织内部互换和转让，土地承包经营权人可以自主地通过出租、入股对外流转土地经营权，土地经营权人还可以在符合法定条件时再流转土地经营权。同时，土地经营权无论其期限长短，均可以用于融资担保。其次，宅基地使用权是尚未实现市场化配置的一项权利，改革任务任重而道远。根据《民法典》等现行立法，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，权能的充分赋予还存在较大空间。虽然改革试点地区已经对宅基地有偿使用、有偿退出、农民住房财产权抵押进行了探索，但是，宅基地使用权的权能还存在明显残缺，非试点地区的宅基地使用权在本集体经济组织内部尚无法单独流转。宅基地资格权的永续保有决定了宅基地使用权的身份属性不能破除，宅基地的市场化路径依赖于宅基地使用权的利用权的市场化。为此，应当进一步探索宅基地“三权分置”改革，充分释放宅基地中蕴含的财产价值，赋予宅基地上有关权利人更加丰富的权利或者权能，如强化宅基地使用权抵押和转让(退出)等处分权能。从狭义上来讲，放活宅基地“使用权”就是指如何在生活居住用途情形下构造出宅基地利用权，去身份化地进行流转以实现其财产功能。在宅基地“三权分置”改革中，应当以宅基地资格权负载农户居住保障功能，对宅基地使用权赋权扩能并彰显用益物权的基本属性。再次，农民对集体经营性建设用地享有的权利还存在较多的体制机制障碍，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权、同价、同责”是深化改革的方向和难点。最后，农民享有的集体收益分配权主要是农民对集体资产股份的权利，农民对集体资产股份可以享有占有、收益、有偿退出及担保、继承等权能，但是，农民对集体资产股份权利的权能赋予还不完整，继续充分赋权仍是未来农民财产权利制度改革的方向和重点。
(三)促进农村集体产权的流转
建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，是提高农村生产要素配置效率、促进集体资产保值增值、维护集体经济组织成员权益的迫切需要。我国农村集体产权交易市场发展滞后，是产权市场的相对薄弱环节，这其中存在着农村集体产权理论和制度层面的深层次原因。
长期以来，我国农村集体产权理论和立法都没有厘清农民的集体成员权和以成员权行使为基础取得的具体财产权的关系。根据现行法规则，土地承包经营权的流转因其取得的身份性而受到限制，无法很好地解决土地资源的优化配置问题。在承包地“三权分置”法律化的背景下，土地经营权的财产性得到释放，但土地承包经营权的身份属性却得到再次强化。学界不少观点认为，土地承包经营权、宅基地使用权是兼具身份权和财产权双重属性的权利，但是，本文认为，这种观点本质上是混淆了集体成员权和以成员权为基础取得的财产权利的关系。清晰界定农民集体成员权和以其行使为基础取得的财产权的关系，是破除现有制度症结和廓清学理纷争的关键。集体成员基于成员资格在成员集体中享有的承包集体土地的权利、分配宅基地的权利以及集体收益分配权、集体福利分配权等本质上是成员权，其取得和行使都以成员资格为基础，保持其相对封闭性具有正当性。但是，为实现要素资源的市场化配置，以成员权为基础取得的土地承包经营权、宅基地使用权等本质上属于纯粹的财产权利，应当保持足够的开放性。在区分成员权和行使成员权取得的财产权利的基础上，保持成员权的身份性，确保财产权利的开放性，并对两种不同属性的权利分别配置制度和规则，这是破除农村集体产权流转的制度症结之所在。
五、完善适应新型农村集体经济发展的治理体系
《集体产权改革意见》指出:“构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制”。从推进农村集体产权制度改革的目标可以发现，所谓“集体经济治理体系”实质上就是“新型农村集体经济治理体系”。本文认为，新型农村集体经济治理体系的内涵非常丰富。从广义上讲，凡是能够促进新型农村集体经济发展的制度、规范、机制都属于其治理体系范畴，上述的主体模式和产权结构也属于新型农村集体经济治理体系范畴;从狭义上讲，主要是指以新型农村集体经济组织为中心的治理体系，本部分仅围绕狭义的治理体系展开论述。
(一)廓清新型农村集体经济组织治理的边界
完善适应新型农村集体经济发展的治理体系，优化乡村治理水平的基础环节，在于廓清新型农村集体经济组织与其他相关组织的边界。从性质上说，村级党组织是党务组织，村民委员会是政务组织，新型农村集体经济组织是经济组织。在界定各组织性质和功能的基础上，明晰新型农村集体经济组织与其他村级组织的治理边界，是完善适应新型农村集体经济发展的治理体系的重点任务之一。
1. 与基层党组织治理的边界
虽然政策文件中对新型农村集体经济组织与基层党组织的关系进行了明确的政策表达，但是实践中两者关系仍然存在边界不清问题，部分基层党组织对新型集体经济组织的人、财、物进行直接管理或者间接控制，严重制约了治理效果和治理目标的达成。本文认为，对新型农村集体经济组织与基层党组织之间的关系，应当秉持如下基本理念:一方面，坚持和加强基层党组织对新型农村集体经济组织的全面领导，把党纪党规融入新型农村集体经济组织治理中，强化党纪党规对农村集体经济组织治理的引领、规范与矫正功能;另一方面，发挥新型农村集体经济组织的独立市场主体作用，确保农村集体经济组织依法、独立开展经济活动。应当指出，坚持基层党组织对农村集体经济组织的全面领导并不意味着全面干预，基层党组织的领导主要是对政治、思想方向的领导，而非对具体经济事务的领导。
2. 与村民自治组织治理的边界
长期以来，农村集体经济组织和村民自治组织关系一直呈现出“交织”状态，其中既有历史因素，也有现实因素。随着农村改革的深化，理论上对两种组织的性质和区别已经达成了共识，普遍认为应当在立法和实践中对其明确界分，追求治理体系和治理能力的双强。为此，在“农村集体经济组织法”中，应当对农村集体经济组织的职能进行明晰，使其区别于村民自治组织，建构起独立且不同于村民自治组织的治理机构和治理机制，使农村集体经济组织和村民自治组织各自独立运转。
3. 与农村合作经济组织治理的边界
农村集体经济组织和农民合作组织均是《民法典》规定的特别法人类型，但两者是不同的经济组织，存在明显不同:其一，新型农村集体经济组织是社区性合作经济组织，而农民专业合作是社互助性经济组织。其二，新型农村集体经济组织成员具有较强的社区性，以原农村集体经济组织成员确认认定为主，也可以通过政府行为、决议行为等加入;而农民专业合作社成员为具有民事行为能力的自然人，利用农民专业合作社提供的服务、承认并遵守合作社章程的人也可以成为农民专业合作社的成员。其三，新型农村集体经济组织实行按人头的“一人一票”的规则;而农民专业合作社实行成员享有“一人一票”的基本表决权，同时根据交易额可以附加表决权。因此，虽然新型农村集体经济组织与农村合作经济组织都是新型农村集体经济的主体形态，但应明确廓清两者的边界，并实行不同的治理机制。
(二)构建新型农村集体经济组织的内部治理体系
新型农村集体经济组织的治理体系可以分为静态治理机构和动态治理机制。前者侧重于组织机构的设计，后者侧重于建构起兼具科学性、效率性和可操作性的运行规则。其中，静态治理结构的设计和架构是动态治理的基础。新型农村集体经济组织的内部治理体系通过静态治理机构和动态治理机制，可以有效实现新型农村集体经济组织的治理目标。
1. 架构静态组织机构
静态组织机构即从静态上建构起以“权力机构－执行机构－监督机构”为框架的组织机构，实践中一般称为“成员大会－理事会－监事会”。在具体规范中，要重点围绕成员大会(成员代表大会)、理事会、监事会的召开方式、召开时限、召集方式、表决依据、表决方式、表决规则、记录制度等进行设计，防止管理人员滥用权力损害农村集体经济组织及其成员权益，以实现法人内部各组织机构的有效制衡。
2. 优化动态治理机制
动态治理机制主要是通过完善新型农村集体经济组织的民主决策机制和构建异化民主决策的矫正机制实现，重点应关注以下方面:第一，明确成员大会、成员代表大会表决方式、表决规则。成员大会和成员代表大会的表决实行“一人一票”规则，遵循少数服从多数的原则。第二，区分成员、非成员的表决权。本集体经济组织成员享有表决权，非本集体经济组织成员是否享有表决权由章程规定。第三，完善农村集体经济组织决议行为的效力规则。未来立法应当对农村集体经济组织决议行为的效力形态及其瑕疵事由等作出细化规定，构造系统化的决议行为效力评价体系。第四，完善民主决策的技术和程序规则，建立和完善集体经济组织决议与规范的司法审查和矫正机制。
(三)完善新型农村集体经济组织监管和激励体系
以新型农村集体经济组织为中心的治理体系包括内部和外部治理体系，监管和激励体系属于外部治理体系范畴。
1. 完善监管体系
促进新型农村集体经济发展不仅要发挥民商法在主体形塑、产权界定、产权流转和产权保护方面的作用，还要通过经济法、行政法对相关经济组织的活动进行适当干预。在市场经济发展中，政府在产权界定、价格形成机制等方面只是“逐步淡出”，而非“完全退出”，政府对要素市场的调控和监督符合整体经济体制从“管制型”向“调适型”的转变。应当指出，国家公权力和公法介入私法自治也是有边界的，应做到干预范围合理、干预尺度适当。这就要求优化监管理念和监管方式，为新型农村集体经济发展提供法治保障，具体而言:其一，强化财产监管。为坚持集体财产归农民集体所有的法治底线，防止集体资产流失，应当定期清查集体财产，做到集体财产数量清晰。其二，强化财务监管。完善新型农村集体经济组织的财务管理制度，建立健全财务和会计、基本存款账户设置、财务会计档案管理、会计委托代理等，进一步加强财务人员的监督，强化审计监管。其三，强化经营监管。为了促进新型农村集体经济发展，应鼓励各地方因地制宜地探索发展集体经济的有效途径，同时对于经营行为要适当引导和干预，如农村集体经济组织不得投资具有高风险的项目;对外投资方案要经过民主决议程序，不得违反法律法规;章程规定以集体财产为他人提供担保等。其四，强化收益分配监管。为保障新型农村集体经济组织的持续、健康发展，应当加强对收益分配的监管，明确可分配的集体收益的范围，完善集体收益分配的程序，对收支情况和收益分配实行定期专项审计。
2. 构建激励体系
相较于公司等营利法人，新型农村集体经济组织在市场竞争中呈现出弱势性，需要政策和法律配置以激励制度设计，具体包括:其一，财政激励。“2023年中央一号文件”要求，要“稳步提高土地出让收益用于农业农村比例”。因此，各级人民政府应当在土地出让金等土地有偿使用收益中预留一定比例资金给土地被征收的新型农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者建设公共基础设施;各级政府应当安排专项资金，支持农村集体经济组织正常运转，有条件的地方可以设立新型农村集体经济发展基金或者乡村振兴基金，定向支持新型农村集体经济发展。其二，金融激励。政策性金融机构应当采取多种形式，为新型农村集体经济组织的发展提供多渠道金融支持，鼓励商业性金融机构为新型农村集体经济组织提供多元化的普惠和特惠金融服务。其三，税收激励。新型农村集体经济组织在农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动中的增值税、企业所得税等应享受相应税收优惠;对新型农村集体经济组织应当免征因名称变更登记、产权变更登记涉及的契税，免征产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地房屋等不动产登记费等。其四，公共服务激励。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少新型农村集体经济组织的经济负担，禁止借农村公共设施和公共服务项目建设向新型农村集体经济组织摊派相应资金。其五，土地优惠激励。统筹安排新型农村集体经济组织发展所需用地，在总量控制前提下盘活指标，并尽可能扩大新型农村集体经济组织自主开发使用土地资源的权利，让新型集体经济组织及其成员更多的分享土地增值收益。
结 语
发展新型农村集体经济是对社会主义公有制实现形式的模式优化和制度创新，对于巩固和完善农村基本经营制度，实现农民共同富裕颇具助益。从经济学的视角观察，新型农村集体经济的“新”，体现在产权清晰、成员资格明晰、收益分配透明、参与主体多元、发展环境开放、发展方式多样等。党的二十大报告指出:“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”因此，促进新型集体经济发展需要秉持法治思维，遵循法治路径，确保在法治框架内依法有序推进。本文立足于法学视角，对促进新型农村集体经济发展的法律界定、法治理念、主体模式、产权结构、治理体系进行了探讨。事实上，促进新型农村集体经济发展需要深化改革和立法机制的系统集成创新。本文建议，为促进新型农村集体经济的持续、健康发展，实现共同富裕的价值目标，可以借鉴《乡村振兴促进法》等促进法的立法经验，制定“新型农村集体经济促进法”。总之，促进新型农村集体经济的发展，一方面要发挥政策的引导机制，另一方面更需要完善的法律促进和保障机制，应及时将促进新型农村集体经济发展的政策制度化、法律化，以便为新型农村集体经济的持续、健康发展提供源源不断的制度供给。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
