作者简介：王洪平，男，法学博士，烟台大学法学院教授，吉林大学农业农村法治研究院研究员、博士生导师，研究方向为民商法学、土地法学。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”( 项目编号: 22＆ZD202) 的阶段性成果。
本文原载于《理论学刊》2023年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：谭建。
〔摘 要〕新时代发展新型农村集体经济应当坚持以下五个法治底线: 坚持家庭承包经营的基础性地位; 坚持统分结合的双层经营体制; 坚持多种所有制经济共同发展的基本经济制度; 坚持多种分配方式并存的分配制度; 坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。
〔关键词〕新型农村集体经济; 法治底线; 家庭承包经营; 双层经营体制; 要素分配; 法律地位平等
农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济的发展成效会直接影响到社会主义公有制经济的主体地位。近年来，我国农村集体经济改革首先发轫于对农村集体经济组织的变革。2009年农业部《关于推进农业经营体制机制创新的意见》(农经发〔2009〕11号)提出，要“构建新型农村集体经济组织治理结构和激励约束相结合的运行机制”，较早提出了“新型农村集体经济组织”的概念。但农村集体经济改革显然不能仅局限于主体面变革，而应当通过全局改革来实现农村集体经济的全面发展。为此，2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，又进一步提出“发展新型农村集体经济”的规划蓝图，正式确立了“新型农村集体经济”概念，把农村集体经济改革由组织体层面的单一面向改革全面推进到了全局性改革。党的二十大报告进一步明确指出，全面推进乡村振兴，要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。
“新型农村集体经济”之“新”，在方法论上主要体现为“推陈出新”和“破旧立新”，但目的论导向的“出新”与“立新”，不能为手段意义上打破底线的“推陈”和“破旧”提供正当性支持，亦即发展新型农村集体经济仍须坚持“底线思维”，在法治底线下推进改革和发展。由社会主义法律体系的层级性所决定，发展新型农村集体经济的法治底线应有不同层面，但宪法和基本法律层面的底线乃其根本底线。为此，本文拟结合《宪法》第6条、第8条和《农业法》第5条、《民法典》第206条等相关规定，就发展新型农村集体经济所应坚持的根本法治底线予以揭示和探讨。
一、坚持家庭承包经营的基础性地位
我国农村集体所有制的实现经历了从“集体所有，统一经营”向“集体所有，统分结合经营”的历史变迁，家庭承包经营既是分别经营的制度前提，也是导致农村集体经济“离散化”经营(过度分散经营)的制度成因。大一统的统一经营固然行不通，离散化经营之时弊业已凸显，但是坚持家庭承包经营的基础性地位，仍是当下和未来改革与发展新型农村集体经济的制度基石和逻辑起点。宪法确立了家庭承包经营在农村集体经济发展中的基础性地位，是发展新型农村集体经济所必须坚持的首个法治底线。
(一)家庭承包经营的历史根据
中国传统的农耕社会历来是以“家庭”为基本生产单位，以“家庭经营”为最基本的生产形式。家庭作为一个血缘共同体，在农业生产经营上既具有合目的性，又具有手段适当性，因而家庭经营有其合乎自然理性的客观基础。历史地看，我国的家庭经营大致经历了“自有自营”“他有自营”“公有共营”“承包自营”“承包他营”五个发展阶段。“自有自营”是指农民家庭作为小土地所有者而自己经营自己所有的土地，“他有自营”是指农民家庭作为大土地所有者的佃户而经营地主所有的土地。新中国成立前，“自有自营”和“他有自营”是并存的两种生产模式，但在不同的历史时期又各有其侧重。新中国成立后，在土地改革早期，因实行土地的农民个体所有制，故“自有自营”基本上成为唯一的生产模式。此后，随着社会主义改造的基本完成和农村集体所有制的最终确立，“公有共营”模式登上了历史舞台。“公有共营”是指农村土地归农民集体所有(公有)，由农民共同经营和共享劳动成果(按劳分配)，“家庭”作为基本生产单位的意义近乎丧失(仅自留地、自留山的经营保留了家庭经营模式)，“农民集体”成为直接的生产经营主体。十一届三中全会之后，“人民公社”制度逐步废除，“承包自营”的家庭承包经营模式得以确立。所谓“承包自营”，是指家庭作为承包户，以家庭成员为主要劳动者，承包经营集体所有的土地。于此模式下，“家庭”作为基本生产单位的意义得以恢复。十八届三中全会后，农地“三权分置”改革催生出“承包他营”的第五种生产模式，即承包户不自己经营，而是流转土地经营权由他人直接经营土地。2018年“第二次修正”的《农村土地承包法》，以立法形式正式确立了“承包他营”模式。综上所论，我国的家庭承包经营制度，是将“家庭经营”的自然属性与“承包经营”的所有制属性有机结合起来的一种农地经营制度，其生成和存续是有着深刻历史根据的。
(二)家庭承包经营的产权依据
家庭承包经营的产权依据存在于对“公有共耕”模式的反思之中。农村集体所有制的公有制属性是不可动摇的一个基本经济制度，但公有制属性的唯一性并不决定公有制实现方式的单一性，“公有共耕”模式就犯了单一化和绝对化的错误。在法律上，产权问题与所有制问题并不具有一一对应关系。农村集体资产归农民集体所有，这是由农村集体所有制的公有制属性决定的，但集体资产的开发利用却未必一定在“自主利用”的基础上进行;相反，集体资产的利用恰恰应当在“他主利用”的基础上进行设计。而“他主利用”，必然带来利用主体的多元化，亦即他物权人(用益物权人)的多元化。不同的他物权人是分别独立的产权主体，家庭承包经营正是通过不同承包权人的多元化实现了产权的特定化与明晰化，从而解放和发展了农业生产力。可见，家庭承包经营是克服经营主体单一化的必然要求，从解放生产力和提高生产效率的角度讲，家庭承包经营仍是农村集体产权制度改革的必然依托。
(三)家庭承包经营的不可替代性
《民法典》于“自然人”章明确规定了个体工商户和农村承包经营户两类民事主体作为自然人的特别存在形式，这足以说明这两类民事主体的存在是不可替代的。换言之，对于工商业经营而言，个体工商户是不可缺少的经营形式;对于农业生产经营而言，家庭承包经营同样是不可缺少的一种经营形式。我国国有资产的企业化经营，先后经历了从“国营企业”到“国有企业”的迭代，国营企业的经营模式就好比是“公有共营”的农业经营模式，实践证明这种经营模式是失败的。在所有权与经营权分置改革后，国家不再以所有权人的身份“自营”国有资产，而是将国有资产交由不同的国有企业自主经营，从而实现了在全民所有制不变前提下的国有产权明晰化，大大提高了生产效率，产生了巨大的社会和经济效益。“国家所有，授权经营”的经营模式，对于国有资产经营而言具有不可替代性;同样地，“集体所有，承包经营”的经营模式，对于农村集体资产的经营管理而言也具有不可替代性。作为第五代的“承包他营”模式，仍然没有脱离家庭承包经营这一基础和前提。换言之，没有承包户的土地承包经营权，也就不可能分离出“土地承包权”和“土地经营权”，经由土地经营权流转而形成的“他营”模式也就不可能出现。所以，在社会主义初级阶段，在现有的农业生产力水平下，坚持家庭承包经营制度，是发展新型农村集体经济不可动摇的一个法治底线。
(四)清醒认识承包权稳定的时代意义
《农村土地承包法》第1条明确宣示，要“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，这不仅是土地承包经营权物权化的必然要求，更是我国新时代城镇化、城乡融合发展的必然要求。为顺应时代发展要求，2018年修正后的《农村土地承包法》，于第27条第2、3两款明确规定:“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”党的二十大报告也再次强调，要“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。在农地“三权分置”改革后，土地承包经营权的稳定也就是土地承包权的稳定，若把进城落户与承包权的保有对立起来，城镇化的推进必将成为无源之水而难以为继。因此，应当在坚持家庭承包经营的基础上，把承包权的稳定作为城镇化和“三农”问题解决的共同枢纽和抓手，解除农民的后顾之忧，推进城乡融合发展。
二、坚持统分结合的双层经营体制
“公有共营”模式下，农村集体经济的经营体制是单层的，即只有“统”一个层次，这是一种所有权与经营权合一的计划模式，实践证明是失败的。承包经营模式实现了所有权与经营权的分离，在统一经营之外，形成了分别经营的另一个层次。因此，家庭承包经营是统分结合经营体制形成的前提和基础，在发展新型农村集体经济的过程中，既要坚持家庭承包经营的基础性地位，又要坚持统分结合的双层经营体制，并在此基础上深入探索更多元化的实现机制。
(一)处理好“分”与“统”的辩证统一关系
在统分结合的双层经营体制中，“统”的部分不是计划经济体制下“共营”的残留物，“分”的部分也不是市场经济体制下从“公有”向“私有”的异化，“统”与“分”同为农村集体所有制的有效实现形式，二者具有相辅相成的辩证统一关系。分别经营是基础，无分别经营就无经营主体多元化基础上的合作与联合，统一经营就有重新走回“公有共营”老路的风险;统一经营是对分别经营的整合与提升，缺失了统一经营层次，分别经营就可能“一盘散沙”，而出现产权细碎化所导致的“反公地悲剧”问题。改革开放早期，农村集体经济发展更加注重“分”的层次，诚可谓“物极必反”，此是对历史上“统”得过严、过死的应激反应，具有不可避免性。但进入新的历史时期之后，随着我国由农业社会向工商业社会的转型和城镇化率的提高，因分别经营所导致的过度分散经营问题日益凸显，农地“三权分置”改革主要就是为了解决农地经营细碎化而提出的因应之策。换言之，“三权分置”的目的在于通过析出“土地经营权”和流转土地经营权而形成“统”的意义上的适度规模经营。“家庭农场”模式就较好地处理了统与分的辩证统一关系，既坚持了家庭承包经营这一“分”的层次，又在土地经营权流转的基础上，较好地实现了资源整合和适度规模经营的“统”的层次。
(二)处理好“确地”与“不确地”的关系
近几年进行的农村集体产权制度改革，主导思路是在“统”的方面做文章。农村集体资产的股份化(份额化)，表面看来是在为农村集体成员的收益分配提供一个量化的标准和依据，但其更深层的政策动因则是为统一经营扫除障碍。在传统的“承包自营”模式下，承包地是“特定物”，每个承包户承包的土地不仅数量确定，而且地块特定，此即“确地”，这是由承包户直接支配和耕作土地的经营模式决定的。2007年《物权法》将土地承包经营权物权化时，对标的就是“承包自营”模式，故作为用益物权的土地承包经营权具有特定性、支配性、排他性等全部的物权属性。农村集体资产的股份量化改革，在尊重土地承包经营权物权属性的前提下，不再把承包地视为农民的实物资产，而是将土地承包经营权由“资产”变为“资本”，使传统直接经营的农民变为“股民”，由此形成了“确股确权不确地”的改革政策。“确股确权”是原土地承包经营权的转化，但“不确地”则完全打破了农民与土地直接结合的传统经营模式，农民的物权被变性为“股权”，即收益分配权。“不确地”的意义在于，因物权(产权)细碎化带来的适度规模经营藩篱被清除，使得统一经营成为可能。但在集体产权制度改革中，若追求改革的纯粹性，“一刀切”地采取“确股确权不确地”模式，收回全部的承包地由集体统一经营，则走向了另一个极端，即由过度分散经营走向了过度集中统一经营，从而忽略了双层经营体制中“分”的经营层次，这就突破了双层经营的法治底线，应予纠正。农村集体产权制度改革应当尊重农民意愿，尤其是农地改革，应当在土地经营权自愿流转的基础上实现适度规模经营，而不应当通过强制性收回的方式实现统一经营。因此，“确地”还是“不确地”应当因地制宜，既要遵循不同地区因资源禀赋不同而形成的自然差异(如山地丘陵地区与平原地区的差异)，又要尊重农民意愿;既要发挥统一经营的优势，又要尊重承包户分散经营必将继续存在的客观规律，宜分则分，宜统则统。
(三)处理好“双层”与“多层”的关系
统分结合的双层经营体制是在改革开放之初提出来的，主要是为了解决“统”得过死的问题;新一轮农村集体产权制度改革则反其道而行之，主要是为了解决“分”得过散的问题。只有把统与分的辩证统一关系处理好，把二者有机结合起来，才能真正实现好统分结合的双层经营体制。当下及未来一个相当长的历史时期内，发展新型农村集体经济的着力点，应是在“统”上做文章。现在强调“统”，不是要回到“公有共营”时期的“集体统一经营”(即集体成员共同经营)，而是要开拓思路，开阔视野，变单一层次的“统”为层次多样化的“统”。进而言之，统一经营应当“再层次化”，变单一主体的“集体经营”为“多层次的多元主体经营”。《民法典》第262条规定，集体资产所有权由农村集体经济组织代行(例外情况下由村民委员会或者村民小组代行)。“集体经营”很容易堕入由农村集体经济组织作为单一的直接经营主体的误区，这一误区是另一种“统得过死”的陷坑，应当避免。农村集体经济组织代行集体资产所有权，并不意味着集体资产只能由农村集体经济组织作为唯一的垄断主体进行直接经营。农村集体经济组织的“代行权”具有统一性和唯一性，但“经营权”却不具有垄断性，农村集体经济组织应当通过投资、合作、联合等多样化方式，将集体资产的经营权授予不同的经营主体行使。通过“多元化”和“再层次化”，可避免“统”的经营层次的扁平化和僵化，从而有效提高农村集体经济的实现效益。在此意义上，“统分结合的双层经营体制”也可以理解为“统分结合的多层经营体制”。如此理解，既坚持了法治底线，又为新型农村集体经济开放了更大的发展空间。
三、坚持多种所有制经济共同发展的基本经济制度
以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。发展新型农村集体经济必须坚持农村集体所有制不动摇，坚持公有制的主体地位不动摇，这是一个基本的前提和法治底线。当然，社会主义初级阶段的基本经济制度不可能是单一的公有制，非公有制经济的发展同样不可偏废，“多种所有制经济共同发展”就是指公有制经济、非公有制经济和混合所有制经济的共同发展。
(一)国有经济应适当让利于集体经济
国有经济和集体经济同为公有制经济，从产权归属角度看，国有经济的产权基础是全民所有制，即国家所有制，产权归属主体是单一的“国家”;而集体经济的产权基础是农村集体所有制，集体资产归属于不同的产权主体，即广大农村千千万万的“农民集体”(不同的村、组或者乡镇)。国有经济发挥作用的领域主要是在城市和工商业领域，国有资产和国有资本数量庞大，在两种公有制中居于主导和主体地位。我国在工业化早期，走了一条“以农补工”的道路，集体经济始终在为国有经济输血。而当下，国有经济反哺集体经济的时代已经到来。国有经济对集体经济的“反哺”，可以不是直接的“利益输送”，国有经济只要适当让利于集体经济，集体经济就可获得发展空间，农民集体即可享受工业化、现代化带来的发展福利。例如，2019年修正的《土地管理法》，把农村集体经营性建设用地入市问题解决了，这就是国有经济向集体经济适当让利的表现。易言之，征地范围缩小了，留给农民集体的资源、资产、资金就变多了，农村集体经济就有了发展的契机和基础。在未来发展新型农村集体经济的探索和改革中，应当继续把国有经济适当让利于集体经济作为一项基本政策和原则予以贯彻落实。
(二)充分利用社会资本走出单一合作经济
《宪法》第8条规定:“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《农村集体产权制度改革意见》)对“农村集体经济”所下的定义是:“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”该文件对“农村集体经济组织”所下的定义是:“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”从以上表述可以看出，立法和政策始终是在“合作经济”的意义上界定农村集体经济的，这固然有其历史合理性，但笔者认为，在今后新型农村集体经济的发展中，还是应当走出单一合作经济的思维定式，充分利用市场和社会资本，探索更加多元化的农村集体经济实现形式。具体而言，可考虑以下几个方面:其一，尽量避免农村集体经济组织直接经营管理集体资产，把农村集体经济组织定位为集体资产投资平台，而非直接的经营管理主体;其二，打破农村集体经济的社区性和封闭性，开展地域性的组组联合、村村联合、乡乡联合，通过资源整合实现更大规模的经济效益;其三，在坚持家庭承包经营、鼓励农民专业合作社经营、家庭农场经营等传统经营形式的同时，打破乡村振兴中的投融资困境，鼓励引导社会资本下乡和农业公司发展，构建起农村集体资产经营管理的现代农业企业制度。
(三)加快培育新型农业经营服务主体
培育新型农业经营服务主体，对于推进农业现代化、实现乡村全面振兴意义重大。为加快培育新型农业经营服务主体，农业农村部依据中办、国办印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》和《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》等文件，编制了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》(农政改发〔2020〕2号)。该规划提出的新型农业经营服务主体包括家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织三种类型。正如上文指出的，家庭农场、农民专业合作社在农村集体经济的发展中固然不可或缺，但这两种类型的农村集体经济实现形式能够释放出的制度红利也不是无限的，实际上已经谈不上是“新型”形式了。尤其是家庭农场，其组织体性较弱，还谈不上是一种定型化的经济组织，只是实现适度规模经营的一种初级形式而已。为此，笔者建议，应当以家庭农场和农民专业合作社为基础，以它们作为投资主体，更进一步地通过多元化的资源整合，创设更加符合现代企业形式的农业企业。
(四)以市场为纽带打破所有制藩篱
在所有制性质上，公有制与非公有制具有本质区别，但在实现形式上，两者则具有相通性。正如市场经济不存在“姓社”或者“姓资”问题一样，社会主义公有制经济的实现形式与非公有制经济的实现形式之间也完全可以贯通。进而言之，所有制性质不能成为不同所有制经济实现的桎梏和藩篱，农村集体经济的实现形式完全可以借鉴和移植非公有制经济的实现形式。就国有经济的实现形式而言，自国企改革后，我国的立法和政策从未对国有经济的实现形式通过自我设限的方式禁锢其发展，而是灵活地采取了多种多样的实现形式追求最大化国资效益。同理，对于农村集体经济的实现也应当更新观念，除传统的家庭承包经营、家庭农场、农民专业合作社等形式外，完全可以放开尝试个人合伙、个人独资企业、合伙企业、有限责任公司、股份有限公司等各种组织形式。这些组织形式是市场决定型的，不由所有制性质决定，完全符合让市场在资源配置中起决定性作用的改革要求。此外，还可以尝试公私合营的混合所有制形式。质言之，不论是公与公的联合、私与私的联合还是公与私的联合，在经由市场的资源配置中，都不应当存在任何观念和制度障碍。
四、坚持多种分配方式并存的分配制度
国家在社会主义初级阶段，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这一提法，是由我国的社会主义性质和社会主义初级阶段的生产力发展水平决定的。坚持按劳分配的主体地位与坚持社会主义道路具有伴随性，是我国社会主义初级阶段不可动摇的一项基本分配制度。在社会主义初级阶段，由于我国实行社会主义市场经济，这就决定了在分配制度上需要将社会主义和市场经济两种成分结合起来，在实行社会主义按劳分配制度的同时还需结合市场经济体制下多种分配方式并存的分配制度。农村集体经济既是社会主义公有制经济的两驾马车之一，又是社会主义市场经济的重要组成部分，因而在分配上同样应当坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。
(一)正确认识新型农村集体经济的社会主义市场经济地位
《农村集体产权制度改革意见》对农村集体经济的社会主义市场经济地位有多处表述:“适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式”“管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”“健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度”。由上述表述可以看出，农村集体经济不仅是社会主义市场经济的重要组成部分，而且农村集体产权制度改革的目标就是要建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。新型农村集体经济的发展以农村集体产权制度改革为基础，集体产权制度改革的目标应成为发展新型农村集体经济的基本要求。因此，我们要正确认识农村集体经济的社会主义市场经济地位，在把握其本质属性的基础上正确理解多种分配方式并存的分配制度。
(二)让按生产要素分配成为新型农村集体经济的重要分配形式
目前，推进各类要素的市场化改革已成为我国全面深化改革的重点和难点，表现在分配层面上，按生产要素分配正成为要素市场化改革的一个重点和难点。对按生产要素参与分配，党中央的提法经历了一个逐渐完善的过程:党的十四大报告提出，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配;党的十五大报告提出，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，增加了技术要素;党的十六大报告提出，要确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，增加了管理要素;党的十七大报告和十八大报告都提出健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，突出了相应的制度建设问题;十八届三中全会在坚持上述生产要素按贡献参与分配的基础上，又提出了新的要求，即各种生产要素的报酬由各自的生产要素市场决定。至此，在社会主义市场经济体制下，按生产要素分配的重要分配形式得以确立。2021年中共中央、国务院《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，对于要素参与分配机制又作出了更加具体的表述。在发展新型农村集体经济的过程中，应当将按要素分配作为重要的分配方式。具体而言，土地承包经营户应主要按照土地要素进行分配，从事农业生产经营的工商资本应主要按照资本要素进行分配，职业农民应主要按照劳动力要素(工资)进行分配，拥有农业知识产权的人应主要按照技术要素进行分配，农村集体经济组织的经理和其他农业企业的经营管理者应主要按照管理要素进行分配，从事农业生产经营信息咨询服务的主体应主要按照信息要素进行分配。生产要素是多种多样的，不可能穷尽列举，因此，在发展新型农村集体经济的过程中，应当充分细分不同的生产要素和发挥按要素分配的激励作用，调动参与者的积极性，保护参与者获得收益分配的合法权益。
(三)以公平为核心原则实现农民农村的共同富裕
共同富裕是我国社会主义的本质要求。当前，我国发展不平衡不充分问题主要体现在城乡区域发展和收入分配差距较大上。共同富裕不是平均主义，平均主义也不可能发展为共同富裕，所以共同富裕首先要反对平均主义。“平均”不是公平，平均主义所导致的结果必然是不公平。我国宪法规定的平等原则，不是“平均”意义上的平等，而是“公平”意义上的平等。前文提及的按要素分配，就是一种公平分配。发展新型农村集体经济是我国农村建设的重要基础，也是实现农民农村共同富裕的必由之路，在这个过程中要保障全部参与者都能够获得公平分配。特别是对于下乡的工商资本，应尊重其资本的营利属性，尊重市场规律，保障其参与分配的公平公正。本质而言，工商资本下乡不是工商资本的社会责任，政策可以引导但不能强制。没有工商资本下乡，发展新型农村集体经济将举步维艰。下乡的工商资本按资本要素参与公平分配，也不是乡村振兴和农民共同富裕的障碍，对此应当形成清醒的认识。
五、坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利
国家实行社会主义市场经济，国有经济和农村集体经济都是市场经济，因此，发展新型农村集体经济与发展国有经济一样，要坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法治底线。
(一)正确认识农村集体经济组织的市场主体地位
《农村集体产权制度改革意见》指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位”。这是中央政策对农村集体经济组织市场主体地位的明确表述，但须注意的是，作为行政法规的《市场主体登记管理条例》对此却未作明确规定。该条例第2条规定:“本条例所称市场主体，是指在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织:(一)公司、非公司企业法人及其分支机构;(二)个人独资企业、合伙企业及其分支机构;(三)农民专业合作社(联合社)及其分支机构;(四)个体工商户;(五)外国公司分支机构;(六)法律、行政法规规定的其他市场主体。”该条规定只明确了农民专业合作社的市场主体地位，并且在解释上也难说能把农村集体经济组织直接纳入“法律、行政法规规定的其他市场主体”的范围(有学者对此持相反观点)，这表明在立法上对于农村集体经济组织的市场主体地位还存在着犹豫和模糊认识。市场主体具有“从事经营活动”和“以营利为目的”两个本质特征，这两个特征恰是《民法典》上规定的“营利法人”的两大主要特征，而“营利法人”与“特别法人”又是平行规定的两类不同类型的法人，这可能是《市场主体登记管理条例》未将作为特别法人的农村集体经济组织直接归入市场主体范围的主要原因。《农村集体产权制度改革意见》也指出，“农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面”发挥着多样化的功能作用，“农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织”。但笔者认为，农村集体经济组织的上述“特别性”，并不构成否定其市场主体地位的理由。农村集体经济组织是公有制性质的合作社组织，与非公有制的或者混合所有制的农民专业合作社相比，二者只是在所有制性质上有差异，不能因为农村集体经济组织承担着一定的“社会公共服务”职能，就否定其市场主体地位和营利性。进而言之，任何市场主体的目的都不可能是单一的“营利目的”，其行为也不可能是单一的“经营行为”，作为营利法人的公司制企业也要承担一定的“社会责任”，但并不能由此而否定有限公司、股份公司的市场主体地位。《农村集体产权制度改革意见》业已指出，要“保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护”。为此，笔者建议《市场主体登记管理条例》第2条规定应作出相应修改，对农村集体经济组织的市场主体地位作出明确的立法表达。
(二)辩证认识“一切市场主体”的平等法律地位
立法使用了“一切市场主体”这一全称判断，虽在理解和实施上不能绝对化，但还是应当准确把握其规范意义，尽量避免例外的发生。就此问题，主要涉及的就是对农村集体经济组织“特别性”的辩证理解。农村集体经济组织是特别法人，有其不同于营利法人、非营利法人和农民专业合作社的特别性，但这一特别性不能成为农村集体经济组织享有超越性法律地位的理由。《民法典》规定，农民专业合作社也是一种特别法人，具有相对于其他法人的特殊性，但《农民专业合作社法》第7条仍规定，“国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位”。因此，农村集体经济组织不应因其为特别法人而享有特殊法律地位。在发展新型农村集体经济过程中，要保障一切市场主体的平等法律地位，关键就在于破除农村集体经济组织对农村要素市场准入的垄断性地位，构筑城乡要素的双向流通机制，构建起公平竞争的城乡一体化市场。
(三)在财产权平等原则下保障农民集体发展权利
《民法典》第113条规定:“民事主体的财产权利受法律平等保护。”该条规定确立了财产权平等保护原则。财产权平等保护是一切市场主体享有平等法律地位的体现，也是一切市场主体享有平等发展权利的保障。财产权平等保护的前提是财产权平等，而财产权平等不仅指财产权地位的平等，更应当是指作为财产权内容的权能在充分性和完全性上的平等。不论在立法上还是政策上，集体所有权相较于国家所有权而言，都具有权能上的不充分性和不完全性，在一定程度上讲，这也正是农村集体经济的发展始终不如国有经济的一大重要原因。正是因此，《农村集体产权制度改革意见》把改革的目标确立为“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”，改革的路径之一就是要“清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境”。因此，在发展新型农村集体经济的过程中，要根据财产权平等原则的要求，向农村集体资产扩权赋能，丰富其财产权属性，使农民集体获得更充分的发展权利。
六、结语
党的二十大报告指出:“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村全面振兴和城乡共同富裕是一项艰巨的历史工程，任重道远，发展新型农村集体经济也仍面临着一系列的现实困境。新型农村集体经济之“新”，应体现在发展理念、经营体制、运行机制、制度创新等各个方面。制度创新能够解放和激发生产力发展，但制度创新应有一定的边界和底线在全面依法治国的制度背景下，发展新型农村集体经济尤应注意遵循一些基本的法治底线。本文所论，不是一般的法治底线，而是一些宪法底线，在改革发展中具有不可破除性。法治底线不是发展新型农村集体经济的制度禁锢，而是根本的制度保障，对此应形成正确的观念和认识。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 吴喆鑫
