作者简介：荆月新(1969—)，山东师范大学法学院教授、博士生导师，研究方向:法律文化、乡村治理。
本文原载于《东岳论丛》2023年第8期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王波。
［摘 要］对于将乡村振兴战略的实施纳入法治化道路的必要性缺乏理性认知、乡村振兴法治体系不健全、“三农”工作中依然存在“重政策、轻法律”的惯性思维，这是促动乡村振兴法治之维展开的现实原因。建立健全立法体系、完善执法和司法体制、构建全方位的执法监督体系，是乡村振兴法治之维展开的主要内容。乡村振兴的法治之维在其实现路径上，应当有利于实现和保障农民的合法权益，贯彻全过程人民民主，并从优秀传统法治文化中汲取营养。
［关键词］乡村振兴;法治;立法;执法;全过程人民民主
从法律和政治史的角度纵向回溯，自国家产生开始，国家治理就成为一个永恒的社会运动，也是人类在文明发展与进化当中始终探讨的命题之一。由于时代演进和国情殊异都会产生出个性化的治理需求，因而，如何达致理想的治理效果便成为一个众说纷纭的课题。就当下的中国而言，立足于中国式现代化建设和“全面依法治国”战略实施的宏观背景，国家治理必然是以法治化为内容、为路向、为目标的，农业农村现代化是国家现代化的基础和支撑，因此，“乡村振兴离不开法治的引领与保障，全面依法治国也需要乡村振兴的内在呼应”。依据宪法和法律规定，管理国家和社会事务，发展经济文化事业，是推进法治中国建设的核心要义。2021年4月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将乡村振兴战略的原则、目标、任务等以国家立法方式确认，这在新世纪以来的“三农”工作当中尚属首次。这一事件对于我国“三农”领域的治理方略转型具有标志性意义。乡村振兴的法治之维理应由此开启。然而，该法实施两年多来，对于乡村振兴法治之维因何展开以及如何展开，尚缺乏具体深入的理论研讨，在一定程度上影响了乡村振兴战略实施法治化的进程。因此，剖析乡村振兴法治之维展开的现实基础并对相关内容以及实现路径作出规划与设计正当其时。
一、何为乡村振兴的法治之维
乡村振兴的法治之维是指乡村振兴战略的实施主体必须树立法治理念，并将法治的方式、手段贯穿于乡村振兴战略实施的全部过程和实践。从一般性的法理出发，这是由法律规范自身的特点所决定的。法律规范所具有的中立性、普遍性以及稳定性特征可以有效保证乡村振兴参与主体行为规则与行为模式的一致性。法律规范可为乡村振兴各方参与主体提供简洁、明确、可预见的行为规则，节约治理成本;又由于法律规则的体系化优势，可为法律监督机制的型塑与启动提供高效便捷的制度依据与运行指南。
乡村振兴的法治之维体现在观念与实践两个不同范畴。就观念范畴而言，乡村振兴的法治之维要求乡村振兴主体以法治思维审视、诠释、指导乡村振兴战略的实施。所谓“法治思维”，是指以法治理念和法治精神为导向来指导国家治理活动。法治思维的建立，“不仅需要法律专业知识，而且需要熟练掌握法律思维的规律”，它要求“整个社会主体、政治主体、经济主体等都实现‘像律师那样思考’或‘根据法律进行思考’”。具体到乡村振兴领域，则要求用法治思维来解读乡村振兴当中遇到的现象与问题，谋划农村社会经济与文化的发展，分析评判农村社会治理的成败得失等。此处的“法治思维”不仅是对“人治”思维的摒弃，也是对以往“三农”工作当中“政策主导”思维的升华，意味着“法治”成为开展乡村振兴事业的思考始点，并将法治化水平的高低作为评价与衡量乡村振兴工作效能的标尺。就实践范畴而言，乡村振兴战略的法治之维要求乡村振兴战略的实施应是一个有法可依、有法必依、执法必严的国家治理过程。在我国当前的国家治理模式之下，法律是落实党中央重大决策以及国家发展战略的工具与路径。基于依法治国的宏观背景，它要求运用法律规则来规范乡村振兴的各项活动，运用法律方法来处理和解决乡村振兴实践中遇到的各种问题，并将严格执法、健全法制监督作为乡村振兴战略实施的基础与保障。
二、乡村振兴法治之维展开的现实基础
国家治理模式的根本转变是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标指向，以法治思维推动这一目标的实现为标志性特征的。立基于此，将乡村振兴纳入法治轨道亦是国家治理现代化的必然要求。然而，囿于“行政主导”的惯性思维，在“三农”工作治理依据的选择与使用上尚存在“重政策”“轻法律”的现象。乡村振兴领域的法治建设方兴未艾，许多领域亟待拾遗补缺，法治化水平与乡村振兴实践的现实需求仍有较大差距。为此，需将乡村振兴战略的实施置于新时代国家治理的现代化和法治化坐标之下，解读乡村振兴法治之维的现实基础。
(一)国家治理现代化的必然要求
国家治理现代化是国家治理体系和治理能力的现代化，具体表现为国家治理组织系统结构的现代化与国家治理者素质和方法方式的现代化。法治化是国家治理现代化最重要的衡量标准，或者说国家治理现代化的核心是法治化。法治化与现代化具有同步性，国家治理现代化的实践过程同时也是法治化的过程。法治化为现代化提供路向指引和制度保障，现代化则为法治化提供功能内涵和发展前景。“法治背景下的国家治理能力主要是指法治能力，即国家机关及其工作人员对于权力及法律制度的运行能力。”法治化既可以为国家治理现代化提供规则支撑，又可以为国家治理现代化助力赋能。
具体到我国而言，法治既是中华民族经过长期国家治理所得出的历史结论，也是中国共产党革命和建设经验的凝练、升华与总结。先秦时期，中国人已经积累了丰富的依法治理经验，法家学派的产生标志着这些治理经验的理论化与系统化。法家主张“以法而治”，商鞅曾经“立木建信”，并强调“法必明，令必行”;韩非子曾言:“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。”中国共产党在革命、建设、改革的各个历史时期，都极为重视通过法治手段来研究解决各种理论和实践的重大问题。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》，法治化在国家治理当中的地位被提升至前所未有的高度，全面依法治国被作为国家治理的基本方略确定下来。
乡村振兴战略的实施走法治化道路是国家治理现代化这一系统工程的有机组成部分。乡村振兴是新时期完成“脱贫攻坚”战略任务之后“三农”工作的接续工程，农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足等乡村振兴目标的实现是以推进乡村治理体系和治理能力现代化作为逻辑前提的，经由立法程序，将乡村振兴战略的目标、任务与要求以法律规范的形式予以分解、厘清，并具体化为乡村振兴各方参与主体的权利义务而加以固定，最终通过法治实践予以落实和执行，是提高乡村振兴战略实施效能、达致乡村振兴战略目标的必然选择。
(二)乡村振兴的法治体系不健全
《乡村振兴促进法》根据法治化的原则和要求确立了新时代“三农”工作的新思维，可视为以法治方式开展、指导和规范“乡村振兴”工作的重要开端。然而，与乡村振兴相关的法治体系仍不健全:《乡村振兴促进法》实施已经两年，与之相匹配的部门立法和地方立法跟进不及时，操作性规范迟迟没有出台，以乡村振兴为主题的立法体系尚不健全，与之相关的新型综合执法体制以及全方位的法律监督机制亟待建立。
与城市相比，农村是中国改革开放的策源地。在改革开放的初始阶段，正是农村改革开放的初步成功倒逼并促动了城市的改革开放。然而，在改革开放的深入与持久方面，农村则明显落后于城市。一个显而易见的表征是:城市经济发展以及社会治理的法治化程度都远高于农村。仅就立法体系而言，以农村作为适用场域、以农民为法律关系主体、以农业经济发展和农村社会治理为主要规制对象的立法，不仅数量少，且立法内容较为陈旧，“尤其是在实施乡村振兴战略的背景下，部分农业农村法律规范已难以适应新形势的需要”，有限的立法资源未能在乡村振兴实践当中充分发挥其治理效能。就执法体制而言，存在执法主体单一、执法领域狭窄、执法程序粗疏的现象，现有执法机关主要限于县级以上各级农业农村行政主管部门，虽然建立了以之为主体的农业综合行政执法体制，但是，全社会共同参与、各级党委政府齐抓共管、执法领域覆盖“五大振兴”的新型综合执法体制尚未建立起来。与此同时，以相关领域的执法活动为监督对象的法律监督体制没有及时跟进。由于监管功能缺失、监督措施不力而造成的有法不依、执法不严的现象时有发生。
(三)“重政策、轻法律”的惯性思维依然存在
政策与法律均是现代国家治理不可缺少的手段。在遵循民主与科学的制定程序且受到有效监督制约前提下，两者都体现了人民对于公平正义和秩序的价值追求，在本质上没有区别。政策与法律之间的不同则不仅表现为各自独特的叙事和表意方式，作为行为规范而言，最重要的界分是两者在功能发挥场域所呈现出的不同特点。由于政策制定所具有的快速、便捷的特点，政策的功能优势在于能够较快地促进新型经济社会关系的产生，且能够随时对经济社会发展当中出现的新现象进行规制。但是，政策也有稳定性和可预期性不足的弱点。相对于政策而言，法律有着更为严格的制定和公布程序，有效弥补了政策在这一方面的不足。同时，法律在内在逻辑结构上，是一个包含行为模式和法律责任在内的完整系统，在提高国家治理规范化程度、达致长期治理效能方面，相比政策具有显著优势。然而，由于立、改、废程序的复杂性，法律难以及时应对国家和社会治理当中出现的新问题、新现象，同样需要政策发挥其自身优势予以补足。因此，就功能而言，“政策与法律都无法做到完全的自给自足”，在双方的关系领域，“相对独立、相互建塑、优势互补、互联谐变，共同构成了一个完整的社会规范体系”。
在“三农”领域仍然存在“重政策、轻法律”的惯性思维。改革开放之初，政策成为我国经济社会发展以及国家治理的重要依据和能量源泉，改革开放所取得的巨大成就在很大程度上得益于政策的科学有效，由此导致人们对政策治理效能的追捧与青睐，以致形成对政策治理效能的过度依赖。相对而言，人们对法律的治理效能则有所忽视。具体至“三农”领域，人们的法治思维尚未完全形成，在行为规范的选择和使用方面，法律的规范性价值尚未得到足够的重视。如果不能及时走出“重政策、轻法律”的困局，将造成人们对法律功能和价值的轻视，不仅否定了法律作为一般性、稳定性、可预期性行为规范的特质，也将对法治的社会治理功能、纠纷调处功能以及权利保障功能造成消解，甚而动摇“依法治国”作为国家治理基本方略在“三农”领域的结构性地位。
基于经济社会关系日益成熟且定型化这一现实情境，伴随国家治理模式的转化特别是国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，法律作为一种稳定、长效机制的治理功能在“三农”领域日益凸显。《乡村振兴促进法》即是2021年中央一号文件法治化的结晶，是将“三农”的政策内容赋予法律形式，成为国家治理模式转型的标志性事件。该法的颁布实现了政策与法律之间的“无缝”衔接，是新时期国家和社会治理模式在“三农”领域的一个重大转向。但是，这一转向所代表的治理模式被“三农”工作实践完全接受尚需时日，必须在科学认知法律与政策各自特征、准确把握法律在国家治理领域的功能特殊性基础上，乡村振兴的法治之维方能得以顺利展开。乡村振兴法治之维的展开，能够更好地回应并实现乡村振兴战略的实践要求。中国特色社会主义法治建设的基本功能和任务之一，即是将党和国家在一定时期的工作目标、任务以及与之配套的措施和方法体系纳入立法轨道，上升至法律范畴，并借助法律的适用手段推动其在实践领域的贯彻实施。在乡村振兴场域，其法治之维的展开首先需要立法机关依据法定的程序、按照法定的权限，将乡村振兴的路线、方针、政策具体化为职能部门的工作目标、工作任务，并赋予其法律的效力。之后再将这些工作目标、工作任务、工作要求，经由立法技术分解为法律上的人的权利与义务。如此一来，既实现了乡村振兴战略由政策向法律的转变，也使得乡村振兴战略的实施获得了法律的强制性特征，增强了其在实践当中的执行力度。
三、乡村振兴法治之维展开的内容设计
澄清人们关于法治手段治理效能的理性认知，为推进乡村振兴战略实施法治化提供了观念前提，而乡村振兴法治之维的展开尚需要充足的法治实践作为基础。乡村振兴法治之维在实践领域的展开，首先，应当从建立和完善以乡村振兴为主题的立法体系入手，以完备的法律规范体系来承接和诠释乡村振兴的目标、任务和措施，使后续的法治实践有法可依。其次，将静态的法律文本运用于鲜活的乡村振兴实践。这一法律文本的运用过程是贯彻法治化方针于乡村振兴战略的实施过程，是执法主体秉承法治理念、使用法律方法开展新时期“三农”工作的过程。再次，加强对法律实施的监督，构建以人大监督为核心、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的监督体系。通过执法监督体系的建设，促进农业综合执法，杜绝权力腐败，鞭策依法行政，杜绝涉农执法当中存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象，推进严格、规范、公正、文明执法，提升涉农立法的执行质量、效率以及公信力，将国家治理的法治化优势转化为实施乡村振兴战略的现实效能。
(一)着眼良法善治，加强乡村振兴的制度供给
良法是善治的前提。现阶段，通过观照乡村振兴战略实施的总体要求，关注“三农”工作当中出现的新趋势、新特点和新问题，聚焦法律规范体系当中的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进相关法律的立改废释，加快建立健全乡村振兴急需的法律机制。
基于乡村振兴是“三农”工作在新时期的接续和升级这一基本前提，此前在“三农”工作当中形成的成功经验和模式可以通过总结提炼并上升为法律，从而为新时期乡村振兴工作提供规范依据。在比较法学者看来，过往的法治经验往往是当今立法活动的基础。“传统是一种民主，在其中，过去的人们可以投上一票。在这一意义上，法律是文化经验，是超越了某时代的理解的一种表达方式。”尽管伴随不同时期“三农”工作主题、目标、任务的提出，“三农”曾被赋予了不尽相同的涵义，但基本的价值取向和目标向度未变，以往“三农”工作实践当中积累的经验可作为今天以乡村振兴为主题的立法的重要参照。这些实践经验涉及乡村治理、经济发展、农民权利保障等若干领域，经由立法程序的甄别、梳理，从中升华出行为规范，便成为乡村振兴立法的经验源泉。
就立法内容而言，通过把握“五大振兴”的核心要义，分解细化“五大振兴”的具体任务，并作出可操作性的制度安排和规范设计。中国的乡村承载了多元的经济、社会和文化功能，由此决定了乡村振兴战略的实施必然是一项综合性的系统工程。《乡村振兴促进法》较好地回应了这一系统工程的制度需求，它是“统筹解决‘三农’问题，全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律”，为乡村振兴事业的发展作出了全方位的引导与规划。但是，由于这一功能的定位偏于“宏观”，其贯彻实施还需要一个由多项单行立法构成的立法体系予以支持与配合。与此同时，我国现行的农业农村法律体系存在分散与不完整的缺陷，现有法律的内涵与底蕴尚不足以表达乡村振兴战略的全部内涵。因此，与《乡村振兴促进法》相配套的立法支持体系亟待建立。这一立法体系的设计应当从乡村振兴战略的总体内容出发，从产业、人才、文化、生态、组织五个方面统筹考量，充分发挥《乡村振兴促进法》在整个乡村振兴立法体系当中统领诸法的功能，建立与之配套的综合性立法体系，实现乡村振兴战略目标与“法治中国”建设要求的两相契合。
就立法主体和立法内容而言，需发挥中央和地方两个层面的立法积极性，加快单行立法的制定与完善。凡是宜由中央立法机关单行立法、统一规制的事项，则由中央立法机关立法。与此同时，在确保国家法治统一前提下，善用地方立法权解决乡村振兴中的差异性难题，凡是宜由地方立法机关因地制宜做出补充性和操作性规定的，则由地方立法机关作出规制，完善乡村振兴的制度供给。中国农村幅员辽阔，在自然地理、气候条件、历史文化以及农业产业结构诸方面均表现出极大的不同，因此，“在实施乡村振兴战略过程当中，必不可少地要运用当地的地方立法”。就立法内容而言，针对《乡村振兴促进法》设定的目标与任务，学术界提出了若干建议，比如，有学者提出制定完善土地管理规划法、村治法、农村金融法、生态旅游法等单行立法，上述立法解决了乡村振兴法律体系的支撑主干问题，与之配套的具有操作性的部门立法和地方立法应及时跟进，以实现乡村振兴立法体系的完整有效。
就立法程序而言，应适时启动立法的清理、修改与废止，做到立改废三者的协调统一，保证立法能及时跟上乡村振兴实践的实际演变，符合农村经济社会与文化发展的现实需要。构建完善的乡村振兴立法体系，除法律制定以外，以立法的修改和废止为内容的法规清理同样重要。我国目前涉农立法数量极为繁杂，且部分立法颁布时间较早，限于当时的立法背景、立法需求和立法技术，有些立法内容已经过时，与乡村振兴的现实需求不相匹配，应尽快予以废止或者修改。还有的立法带有较为浓重的政策色彩，法律条款当中包含的政策性、纲领性、指导性的内容偏多，应当通过修改增强其规范性和可操作性。通过启动及时、科学的修改和废止程序，保证上述立法对乡村振兴实践的实时跟进。
(二)建立和完善新型的综合执法体系
现有执法体系难以满足乡村振兴法治之维展开的现实需要，这是建立和完善新型的综合执法体系的原因所在。法律的生命力和权威性源自法律从文本到实践的过程，也即法律的实施过程。而法律实施效果的优劣取决于执法体系的设置是否科学合理。乡村振兴的立法体系围绕“五大振兴”加以构建，由此决定了以“乡村振兴”为主题的新型综合执法体系将是一个执法范围更为广泛、执法主体更为多元的法治运行体系。就执法范围而言，目前，“三农”领域的常态化执法体系所覆盖的范围较为狭窄，主要围绕农资、农药、化肥质量监管来构建，其他领域的执法活动(如与农业生产、农村生活以及土壤保护密切相关的环境执法)近年来刚刚启动。现有执法体系与乡村振兴的总体战略衔接有缺项，围绕人才支持体系、组织保障体系、文化支撑体系、经济发展体系、生态宜居体系的综合执法体制尚未建立起来。就执法主体而言，现有的执法体系仍以县级以上人民政府各个职能部门的分散执法为主，不同执法主体之间的联动与协同不足，缺乏统一有效的领导和协调机制，制约了执法质效的提升。
为此，必须建立“新型”的综合执法体系。之所以强调它是“新型”的综合执法体系，是相对于现有的“农业综合行政执法体制”而言。这一执法体制依托县级以上人民政府的农业行政主管部门为主要执法主体加以设计，以确保农业生产安全为主要目标指向，集中行使法律赋予农业行政主管部门的种子、植保植检、土肥、经作、兽药、饲料、种畜禽监管诸方面的执法职能，其执法范围主要限于农业生产领域，与乡村振兴战略实施的法治化要求相比，执法主体过于单一、执法范围也过于狭窄。为此，建立由党委、政府统一领导的，多个执法部门共同参与、协同配合的，以实施乡村振兴立法为主题的全方位的新型综合执法体制，已成当务之急。
这一新型的综合性执法体系应当把握以下三个方面:首先，在执法体系的宏观定位方面，应当主动回应乡村振兴战略的现实需求。以加强法治政府建设为总抓手，通过建立和完善新型综合执法体系，统筹执法资源，调整执法重点，将执法的中心工作转移到服务乡村振兴战略实施上来。其次，在执法主体的设计上，应当是围绕“五大振兴”的目标战略所设置的全方位、综合性、在党委政府统一领导下的多部门协同配合的执法体系。其执法主体除了传统的农业农村行政主管部门以外，还应包含人才管理、乡村文化建设、党建、农业和农村经济发展等多个部门，是一个主体多元、配合联动的综合执法系统。再次，在乡村振兴综合执法的依据方面，其范围应包含与“五大振兴”相关的所有立法，从法律的层次和层级上，则应当是一个包括法律、法规、行政规章以及党规党法在内的全新的规范体系。特别是涉及乡村振兴的党规和党法，对于乡村党的组织建设和人才建设发挥着举足轻重的作用，应当纳入乡村振兴的综合执法体系当中，通过提高其执行力，切实保障乡村振兴相关立法全面落到实处。最后，建立乡村振兴综合执法体系的调度协调机制。根据五级书记抓乡村振兴的总体要求，乡村振兴综合执法体系的协调调度机制，也应当成为“一把手”工程，通过落实其对于乡村振兴立法执行与实施的领导责任，为立法的实施提供保障。
(三)构建全方位的执法监督体系
依法治国战略的实施是一个由多环节共同组成的系统工程，立法是基础，执行是关键，监督是保障。监督的目的在于通过塑造风清气正、清廉高效的执法队伍，确保执法活动的规范、公平、公正，从而最大限度地提高执法效能。在乡村振兴法治之维的展开过程中，科学有效的执法监督既是落实国家有关乡村振兴战略立法决策的保障措施，也是加强和改善农业农村执法领域监督机制的内在要求。“三农”领域的执法监督体制建设由来已久，但是仍然存在监督程序覆盖不周延、执法责任不清晰、执法监督重点不突出的缺陷。当前，以完善监督程序、明确执法责任、突出执法重点为主要内容构建全方位的执法监督体系，是乡村振兴法治之维展开不可或缺的一环。
全方位执法监督体系的构建，应从以下三个方面入手:一是，建立健全执法监督体制和机制，实现对执法程序的全过程监督。把经由立法体系确定的执法职能细化分解到每一个执法环节，围绕乡村振兴立法实施的全过程，建立起包含每个执法环节在内的全过程监督制约体系。既防止执法权力的滥用，也杜绝执法主体的“懒政”;既要管住执法当中的“乱作为”，也要管住执法当中的“不作为”。二是，以构建行政执法责任制为基础，在明确每一个执法主体执法权限的同时，确定每一个执法主体的责任，建立“权责对等”的全方位监督机制。涉及“三农”的执法工作点多面广，执法主体复杂多元，执法内容千头万绪，必须科学分析、详细分解每个岗位的执法要求和执法职能，将执法责任分解至每个执法环节和执法人员，建立由事前监督、事中监督、事后监督共同组成的全覆盖、全过程的监督机制，并纳入执法责任制的考核。三是，突出执法重点，将切实有效地维护农民利益作为“三农”领域执法活动的中心。涉及农民切身利益的执法活动向来是“三农”领域执法工作的重点领域，其“重中之重”在于，“加强对农民负担、承包合同管理、农技推广等重点法规执行情况检查，加大对坑农害农等恶性违法事件的打击力度”，让执法监督机制真正发挥为保障农民利益服务，进而为农业和农村全面发展服务的功能。
四、乡村振兴法治之维展开的路径
乡村振兴法治之维的展开路径，必须以维护和保障农民的合法权益为始点，贯彻全过程人民民主，并注重优秀传统法治文化的传承与创新。让农民通过乡村振兴有更多获得感、幸福感、安全感，是实施乡村振兴战略的初心和使命所在，因此，保障农民的合法权益是乡村振兴法治之维展开的始点。农民是乡村振兴的主体，依托民主科学的方法与步骤，保证农民对立法和执法过程的全过程参与，在乡村振兴法治之维的展开过程中贯彻全过程人民民主原则既是人民民主制度的优势体现，也是乡村振兴法治之维展开的程序指引。乡村是中华优秀传统法治文化的诞生地、滋养地，从优秀传统法治文化当中吸取营养，通过优秀传统法治文化的创造性转化和创新性发展来丰富乡村振兴法治之维的实践，既是中国特色社会主义法治建设的必由之路，也是促进乡村振兴法治之维展开的题中应有之义。
(一)维护和保障农民的合法权益
乡村振兴法治之维的展开必须把农民合法权益的维护与保障放在首位，并有助于实现农民利益的保值与增值。“由于农业的特殊性，农民相对于其他群体来说，维权意识和知识水平有限，无法拿起法律的武器切实保障自己的利益。”《乡村振兴促进法》第一条将促进“农民全面发展”作为立法目的和宗旨，第四条提出了乡村振兴的“五大原则”，其中第二项原则是“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。历经多年发展，“农业法制的价值取向从注重维护管理职权向保护农民权利与明确管理责任并重转变”。立法文本所承载的权利义务分配规范，既是公共服务产品提供的规则保障，也是公共服务产品本身。因此，对于国家治理能力现代化框架下的政府职能转变而言，将“管理”转化为“治理”，是对政府公共服务功能的唤醒和公共服务能力的提升。因为法律规则的制定本身也是公共服务产品提供的过程。现代化的国家和社会治理不是对人、对物的管理，而是以治理为手段、以向人们提供公共服务产品为路径、以保障公民基本权利的实现为目标的运行过程。
维护和保障农民合法权益是“坚持人民至上，以人民为中心”这一基本原则在乡村振兴法治之维展开当中的具体体现。“在推进乡村振兴的过程中，一定要把农民的利益放在首位，紧紧围绕农业增产、农民增收、农村繁荣来开展工作，下力气解决广大农民最为关注、最为急迫的问题。”基于国家治理功能的视角，法律是治国理政的手段和工具;基于权力与权利关系对冲的视角，法律则是人民权利实现的路径与保障。法治是蕴含权利保障在内的依法之治，作为行为规范的法律，其权威性地位不仅表现为要将其掌握的权力关进法律的“笼子”，使之得到有效的制约，更表现为依法确认公民的基本权利并将其付诸法治实践。农民权利的实现与保障需要经由新时代的国家治理实践来完成。农民权利由规范文本转化为现实利益，不仅意味着对农民权利的实现与保障，也意味着农民权利总量的增值:让农民通过乡村振兴实践提高其物质收获和精神收益。
(二)贯彻全过程人民民主
全过程人民民主是坚持以人民为中心的发展思想在国家治理当中的制度保障和程序要求。农民是乡村振兴的实践主体，因此，乡村振兴法治之维的展开应当以农村农业法治建设为场域、以实现农民当家作主为主题，并充分发挥人民民主的制度优势。在乡村振兴法治之维展开的具体实践中，“‘全过程人民民主’的制度设计应当保障个体公民积极参与政治过程的权利。”在立法当中，通过立法程序的全方位公开，让人民群众知悉立法背景、立法内容、立法条件，以召开听证会、座谈会的形式，方便农民参政议政，为其参与立法决策提供制度和机制支撑。在执法当中，则应保证农民陈述权和申辩权的行使，让农民的合法诉求在执法过程当中得以充分体现。农民对于立法和执法过程的有效参与，构成法治建设过程当中农民行使群众监督权的基本前提。
在全过程人民民主的视野下，对于农民而言，乡村振兴的法治之维是平等参与之维。如前所述，新型的国家治理体制是以法治化为特征的，其核心变化在于对公民主体意识的唤醒和主体地位的承认。在传统的国家管理模式当中，农民是各项具体管理行为的指向对象，以法治化为特征的新型国家治理不仅是政党、政府的职能，也是一个多元主体共同参与的过程。农民从被管理者转变为治理过程的平等参与者，与其他社会组织、经济组织共同成为参与社会治理活动的平等法律关系主体，并被赋予了对社会治理活动的知情权、参与权和监督权。参与主体之间法律地位的平等性表现为所有参与主体(包括政党、政府、其他社会组织和公民)之间互动程序的平等性，从而保证了决策程序的民主与高效。
在全过程人民民主的视野下，对于农民而言，乡村振兴的法治之维也是协商共赢之维。现代化的国家治理过程不再是一个以行政力量为主导的、以其他参与主体为对象的单向说服过程，而是一个民主协商、合作共赢的过程。乡村振兴法治之维的展开，要求涉农问题的立法决策及其执行过程应向农民开放，让农民的利益诉求得以充分表达，对农民利益予以充分的考量。通过民主协商，有效防止立法和执法当中的简单化、随意性，避免“拍脑袋”式的立法和执法决策，助推法治进程的科学与民主化，从而有效地消除在“三农”工作中发生纠纷、产生矛盾的隐患，最终通过立法、执法活动实现对包括农民利益在内的各方利益的一体维护。
(三)注重优秀传统法治文化的传承与创新
村庄和村庄中的人群是中国优秀传统法治文化的主要传承和依托载体。“经过长期的历史发展，传统法治文化的若干要素已经沉淀为我国人民的文化基因，并潜移默化为人们行为模式和思想观念的一部分。”在乡村振兴当中实现优秀传统法治文化的传承与创新，既可助力乡村治理，亦能促进乡村精神文明建设水平的提升。“从文化学角度看，文化传统的继承与变革创新是对立的统一。人们总是要在继承传统中进行文化重建，又在创新中保留传统的东西。”在乡村振兴战略实施过程中传承与创新优秀传统法治文化，既要留存优秀传统法治文化的物质载体，又要吸纳其融入乡村振兴战略的决策和执行环节，并升华为有助于化解社会矛盾、促进社会和谐有序的制度性和观念性文化。
在乡村振兴当中实现优秀传统法治文化的传承与创新，首先，应为其保留物质载体、创造物质条件，对优秀传统法治文化进行“有形”的保护和传承。这一“有形”保护和传承是针对文物和文化遗产自身物质完整性的保有和维护。广袤的中国乡村集中了大量的文物及其他历史文化遗产，中华民族优秀传统法治文化的基因寄寓于这些文物和历史文化遗产所记载的符号以及传递的信息当中，并由此生发出制度和观念形态的法治传统，进而建构起中华优秀传统法治文化的完整体系。这些文物和文化遗产具有不可替代、不可再生的特质，对其保有、维护是乡村振兴参与各方的共同义务。在村庄发展、规划与建设中明确农村历史文化遗产的保护职责以及保护主体，对作为传统文化遗产的古旧村庄以及文物遗址依法予以修缮和维护，将历史文化名村和传统村落纳入法律保护范围，建立违法责任追究制度，从而将乡村历史文化保护纳入法治轨道。
其次，依托优秀传统法治文化传承与创新机构与设施建设，因应当代中国“平安乡村”“法治乡村”建设的现实需求，发掘整理优秀传统法治文化，构建多元的社会纠纷解决机制。在近年的农村社会治理实践当中，各地通过建立相关文化机构和设施，传承与创新优秀法治文化，取得若干成功经验。比如，乡村文化大院在丰富农村社区群众精神文化生活的同时，弘扬乡村熟人社会当中蕴藏的伦理道德规范和植根于文明乡风中的优秀传统文化(家风、家训等)，发挥道德教化和法治引领功能，构建起农村社会的激励与约束机制。再比如，通过设立“社会纠纷调解室”，引导农民自我管理、自我教育、自我服务，做到家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。通过强化上述设施与机构传承与创新优秀法治文化的载体功能，助力实现乡村社会充满活力、安定有序，为乡村振兴提供和谐稳定的社会环境。
最后，发挥村规民约在农村社会治理中的规范功能。村规民约是关于村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定，经由乡民长期的生活、劳作、交往和利益博弈得以提炼和呈现，体现了村落社会生活的历史延续性，是乡村社会知识传统和优秀传统法治文化的组成部分，具有全体村民民主性契约规范的特质，呈现出村庄的“个性”以及丰富的地方色彩。“村规民约对于乡村法治的价值意蕴主要体现在培育法治观念、填补法律遗漏及调解民间纠纷等层面。”村规民约能够促进和实现村民的自我管理、自我教育以及自我约束。村规民约同时兼具灵活性与形式多元性的双重特征，使其在乡村治理中发挥着独一无二的法治力量，“国家法一元广阔的空间一般性与村规民约多元的场域特殊性通过民主治理的终极价值目标实现，进而助推乡村无缝善治”。近年来，伴随农村社会治理活动的深入展开，村规民约重新受到人们青睐。然而，其在乡村治理实践当中的制定和实施效果并不理想。“由于村规民约制定过程中缺乏村民参与加之村民对村规民约性质内容的不了解，极易导致村规民约出现内容趋同、权威不足的难题。”因此，在制定村规民约时，应当保证广大村民对村规民约制定过程的广泛与深入参与，让村规民约在法律法规确定的规范框架内，成为村民共同意志充分表达的行为规范。立基于此，才能实现村规民约对国家正式法的有益和必要补充，并与国家法共同构建法治乡村建设的规范体系，降低农村社会治理成本，减轻政府负担，最终助益于乡村治理体系运行效率的提升。
编辑审定：孙聪聪 周崇聪
