作者简介：孙聪聪，广东外语外贸大学土地法制研究院讲师，硕士生导师；耿卓，广东外语外贸大学法学院副院长、教授。
项目来源：广东省教育厅普通高校科研创新团队“乡村振兴战略法治保障研究”（编号：2018WCXTD）。
本文原载于《农业经济问题》2023年第9期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：鄂昱州。
摘 要：农村集体产权制度改革政策导向提倡将集体经营性资产折股量化形成的股份实行静态管理，但改革中存在资源性、经营性和非经营性资产难以有效区分、劳动积累贡献不足以成为股份静态管理的依据、非成员股东持有股份正当性合理性存疑等理论和实践困境。《民法典》坚守保障成员生存的集体所有权，明确集体所有权的本质属性是体现成员公有的民事权利，成员随特定事实而变动是其固有特征，作为特别法人的集体资产量化股份有别于营利法人股份，从而为农村集体产权制度改革建构了私法逻辑。为实现与《民法典》私法秩序融贯协调，凝练农村集体产权制度改革经验成果，农村集体经济组织立法应当将全部集体资产及其收益予以股份量化，以成员身份为前提设置个人股，股份随集体成员身份得丧而变动，如此方能将农村集体产权制度改革推向深入，并真正实现集体所有权。
关键词：农村集体产权制度改革；民法典；农村集体经济组织立法；成员股；动态管理
2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（简称《农村集体产权制度改革意见》）要求，有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据；股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益，按章程获得集体资产份额和集体成员身份，是为农村集体经营性资产股份和集体成员身份的静态管理。事实上，经营性资产量化到人、以户为单位实行静态管理，并非农村集体产权制度改革的首创，而是“农村承包地以人为单位承包、以户为单位经营、承包关系长久稳定”逻辑的延续（高飞，2023），因而继受了承包地不得调整的逻辑悖论，可能导致错失化解成员实质公平与承包关系稳定之间矛盾的历史机遇。十三届全国人大常委会第三十八次会议对《农村集体经济组织法（草案）》进行了审议，并向社会公开征求意见。《农村集体经济组织法（草案）》凝练提升农村集体产权制度改革的经验成果，部分条款考虑到改革中遭遇的困境，对政策表述进行一定程度的调整，但仍存在与集体所有的本质属性不相契合之处。本文从农村集体产权制度改革存在的问题与偏差入手，分析《民法典》对集体所有权的继受和坚守，并据此提出以设置个人股为切入点推动农村集体产权制度改革的私法路径，以期在切实实施《民法典》背景下实现农村集体产权制度改革的法秩序兼容和有序推进，同时为农村集体经济组织立法提供理论支撑。
一、农村集体资产股份量化及静态管理的改革困境
根据《农村集体产权制度改革意见》，当前的农村集体产权制度改革仅要求有序推进经营性资产股份合作制改革，且强调农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行，而集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等则继续推进确权登记颁证。但即便如此，由于资源性、经营性和非经营性资产的划分并不周延，以成员对经营性资产的贡献为依据对股份实行静态管理的理由并不充分，对农村集体产权制度改革政策导向和实践效果需要进行辩证分析。
（一）资源性、经营性、非经营性资产难以有效区分
关于资源性、经营性、非经营性资产的划分，有学者认为是参考国有资产分类管理的模式（吴昭军，2022），也有学者认为其与我国民事法律制度中的禁止流通物、流通物和限制流通物的分类相对应（高飞，2023），均不无道理；本文倾向于认为其同时与我国当前农村集体资金资产资源（简称“三资”）管理的实践相契合。根据《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发〔2009〕4号），农村集体资金包括集体经济组织的经营、发包、租赁、投资、资产处置等集体收入、上级转移支付资金以及补助、补偿资金、社会捐赠资金、“一事一议”资金、集体建设用地收益等，资产则包括集体所有的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产，资源则是法律规定属于集体所有的土地、林地、草原、滩涂等集体资源。《农村集体产权制度改革意见》关于农村集体资产的分类，一方面依循“三资”管理的路径依赖，另一方面又未能吸收“三资”管理的有效经验，如后者不区分经营性和非经营性而对集体资产统一进行评估作价等。事实上，资源性、经营性和非经营性资产的划分并不周延，仅从文义分析，“经营性资产和非经营性资产两种表述已经能够涵盖所有资产，再划分资源性资产就导致分类标准不统一(吴昭军，2022）”；就历史、法律和社会实证来看，资源性、经营性和非经营性资产亦难以有效区分。
从历史上看，一方面，经营性资产主要依托资源性资产形成，与资源性资产难以有效分离；有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村，所谓的经营性资产大多是依托资源性资产发展和积累而来，用于经营的房屋、建筑物、农业基础设施等，更是直接依附在集体土地上，脱离了资源性资产，经营性资产的价值将大打折扣。另一方面，农村地区用于公共服务等的非经营性资产，目前主要不是依托国家财政拨款建设的，乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，只需要经依法审核批准，并不需要办理土地征收程序，非经营性资产同样依附于集体土地。
依规范分析，2019年《土地管理法》修正之前，农村集体经济组织即可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业，乡镇企业用地既是资源性资产，又是集体或者企业的重要经营性资产；2019年《土地管理法》修正之后，农民集体可以将符合条件的集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，直接把资源性资产用作经营性用途。在我国《民法典》确立“房地一体”的不动产登记和物权变动模式下，资源性和经营性资产甚至难以进行独立价值评估。
就实践而言，据调查了解，改革中部分地区农村将集体所有的“四荒地”、坑塘、水面等资源性资产也纳入股份合作制改革的范畴，亦有部分农村通过建立土地股份合作社将全部土地资源纳入改革范畴（林广会，2020）。如此一来，股份量化、静态管理，无异于将包括土地在内的集体资产全部折股量化给现阶段成员，新生成员被排除在集体资产收益之外，现有成员故去、户口迁出、不再依赖集体土地作为基本生活保障，却仍得分享集体资产收益。试点实际情况可能千差万别，但总结而言，集体资产股份量化无非两种模式，一是仅将集体经营性资产股份量化，二是将股份量化范围拓展到部分资源性资产乃至非经营性资产。在仅将经营性资产股份量化的情况下，资源性资产如承包地等通常在前期已确权到户，根据《农村土地承包法》承包期内不得调整承包地的规定，以及相关政策文件要求承包关系长久不变的导向，新生成员已经被排除在集体资源性资产的保障之外，若在经营性资产股份量化中仍将其排除，则其仅能依赖农户家庭收入提供社会保障，集体承担的部分将完全落空。在将资源性和非经营性资产同时纳入股份量化范围的情况下，更是如此，股权管理不随人口增减而变动，股权又是成员据以分配集体收益的唯一依据，新生成员如何获得集体保障不无疑问。
不仅如此，非经营性资产与经营性资产亦难以进行清晰界分，对于供水、供电、供气、环保、电信、邮政等用作公共服务的基础设施可以实行经营性管理，由此产生的收益亦应当由集体成员共享。如《浙江省农村集体资产管理条例》规定，农村集体资产中的非经营性资产应当为本集体经济组织成员提供公益性服务，可以折股量化到本集体经济组织成员。
（二）劳动积累贡献不足以成为静态管理的依据
集体经营性资产折股量化、静态管理的主要依据在于集体经营性资产由当前成员积累贡献而来（黄延信，2021）。该实质正义标准遭遇形式公平检验时，将引发诸多疑难。
首先，劳动贡献的实质标准难以进行形式审查。如上文所述，经营性资产和资源性资产本就难以剥离，用作经营的资源性资产和经营性资产本身的增值并非全依赖当前成员的积累和贡献；即便认为集体经营性资产主要依赖当前成员的贡献，因贡献本身是实质性审查，具体哪些成员对集体经营性资产做出了何种程度的贡献仍是不清楚的。实践中，各地方指导性意见对农村集体资产量化的成员股设置有明显的导向性，一般以人口和劳龄为基本依据，人口股是依据集体成员的身份给每个成员分配的股份，其理论和实践基础依然是集体资产为成员提供基本和均等的社会保障，而非对集体资产积累所做的贡献；而劳龄股能够体现劳动贡献，但却与集体经营性资产形成的事实不相符合（韩松，2022）。劳龄股在成员股类型中虽然占据重要地位，但仍然低于人口股的配置比例（房绍坤等，2022）。也就是说，理论上依据现有成员对集体资产形成做出了贡献进行股权量化和静态管理，实践中仍然主要是依据集体资产对成员的社会保障功能而进行股权配置，排除的仅仅是产权制度改革后新生成员的集体资产收益权（任多怡，2022）。
其次，新生成员不能分享集体资产收益违反集体所有初衷。一方面，集体所有权作为我国公有制的组成部分，并非集体成员私有，作为对处于经济社会相对弱势地位农民群体的倾斜性保护，集体所有是成员公有，成员随人口增减而变动是集体所有的本质属性和固有特征。另一方面，城乡二元的产权结构与社会保障体系相互依存、互为证立，包括土地在内的集体资产事实上承担对农民的生存、居住、职业、养老等社会保障职能，打破这一逻辑闭环的优先序在于城乡统一社会保障体系的建立（孙聪聪，2022），而非集体资产社会保障职能的剥离，在尚未建立起充分的社会保障托底的情况下，盲目地将农民群体推向市场经济，并不符合最小受惠者最大获益的差别对待原则。
最后，经营性资产股权固化将决定资源性资产收益分配。即便资源性资产和经营性资产可以剥离，新生成员被排除在经营性资产股份量化之外并实行静态管理，资源性资产收益分配不可能另行建立股权或份额认定标准，仍然要依赖经营性资产股权结构，“在一个组织体内保持几类资产及其收益的绝对清晰分割不具有可行性（宋志红，2022）”；更何况土地尤其是承包地以家庭承包的方式分配到户，新生成员本来就依赖家庭内部调节实现集体土地权益，农村集体产权制度改革依赖家庭责任承包“生不增、死不减”的固化路径，使新生成员在集体经营性资产的收益分配中也被排除在外，很有可能将集体成员所有引向歧途。
（三）非成员股东持有股份的正当性合理性存疑
农村社区股份合作社具有成员性、封闭性和民主性（孔祥智，2017），农村集体资产股权量化、静态管理，并以市场化的方式流转，由此产生的问题有三。
一是股东丧失成员资格仍得享有股份。静态管理股权名单上的股东即使其随后户口迁出且不以集体土地为基本生活保障，仍得享有股份、分配集体资产收益乃至获得土地征收补偿，实践中甚至出现不具有中国国籍的外籍华人继续持有股份的情形。在人地矛盾日益突出、集体新生成员未被纳入国家或者集体保障体系的情况下，难谓公平合理。
二是股份由非集体成员继承、受让或受赠。户口不在农村集体经济组织所在地，且不以集体土地维持基本生活，非集体成员持有股份并得分配集体资产收益和土地征收补偿的正当性亦不足。“一方面一部分农民集体成员无法分享集体资产权益，另一方面又有越来越多的非集体成员分享集体资产权益，这将影响农民集体所有权即集体公有制的实现（高海，2022）。”且非集体成员大多已享有城镇居民社会保障，仍然挤占农民集体的社会保障资源，同样有违社会保障的兜底性、唯一性特征。
三是上述两种情形带来的治理难题。股东户口迁出或股份继承不顺畅导致原股东或新股东无法履行相应义务，如难以形成有效的集体决议等，给农村集体经济组织民主治理带来一定困难。有学者考察了Ｇ省Ｓ市农村股份合作制改革的基本情况，指出Ｓ市频繁发生的农村集体经济股权纠纷，源于股权固化与村社原有集体经济内涵之间的内生性矛盾，并提醒中西部地区谨慎实施股权固化（温铁军等，2022）。这与本文实地调研情况亦相吻合。
总之，《农村集体产权制度改革意见》虽然仅要求将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，但是一方面资源性、经营性和非经营性资产较难清晰剥离，另一方面，该股份或者份额是成员参加包括集体资源性资产收益分配的基本依据，更有甚者，《农村集体产权制度改革意见》还提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益，按章程获得集体资产份额和集体成员身份，也就是说，即便认定新增人口的成员身份，其仅能分享家庭内部根据产权制度改革量化到原有成员的集体资产权益，并不能从集体获得新的股份或者份额，而成员户口迁出或非集体成员可得持有集体股份，有违集体所有初衷。
二、《民法典》建构农村集体产权制度改革的私法逻辑
我国公有制的宪法秩序经由《民法典》的立法塑造，已经形成具有中国特色的自主知识体系和法治实践样态，集体所有权作为公有制的组成部分，在可得对抗国家公权力不当侵犯的意义上，是民事权利，在成员可得公平获得集体资产保障的意义上，体现的是公有属性。在以社会主义公有制为基础的经济体制下，如何兼顾公有制实现和民事权益保护，是我国民事立法必然要面对的核心命题，也是我国自主民法学知识体系的关键内容。本文通过阐释《民法典》上集体所有权的本质属性和固有特征，旨在理顺农村集体产权制度改革和农村集体经济组织立法应遵循的私法逻辑，使得改革实践和立法成果能够更好地与《民法典》融贯协调。
（一）《民法典》坚守保障成员生存的集体所有权
此前通过家庭承包经营和宅基地无偿无期限使用，民事立法以在集体土地上为成员家庭设置用益物权的方式，初步确立了集体经济有效实现的私法路径，但确实存在忽视新增成员财产权益的弊端。本文也承认财产权的调整方式有其限度，但集体成员资格作为在集体所有权的民事权利框架下可得享有财产权益的主体资格问题，是且只能是民法问题，而非宪法问题（王月英，2022），农民集体和集体成员作为平等的民事主体，相互之间的权利义务关系也只能是民事法律关系。《民法典》通过对民事立法的继受坚守了集体所有权的本质属性和固有特征。
一方面，体现集体公有制属性的不限于土地等资源性资产。《民法典》第260条继受原《物权法》关于集体所有的规定，该条看似同义反复，即“集体所有的不动产和动产包括：法律规定属于集体所有的……；集体所有的……”，实则列举了可以为集体所有的财产类型，主要是土地等不动产及依附于土地的建筑物、构筑物等不动产和动产。依据所有权取得的一般原理，在集体所有的土地上利用集体资产建设的建筑物等所有权属于集体，而“法律规定”则是土地等不动产归属集体所有的权源基础，指向《民法典》第249、250条等，其中，农村和城市郊区的土地，以属于集体所有为原则，属于国家所有为法定例外，森林等自然资源，以国家所有为原则，集体所有为法定例外。土地为财富之母，依托土地而形成的全部财产都应属于集体公有，自然也承担集体所有的功能。《农村集体产权制度改革意见》提出分类推进资源性、经营性和非经营性资产改革、着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，有学者认为底层逻辑在于以集体土地为核心的资源性资产的公有制专属性为其运营管理提出了特殊要求，而经营性资产没有独特性且不属于公有制专属财产（宋志红，2022），对此本文不甚认同。根据《民法典》对集体所有权客体的宣告式列举，动产等经营性资产同样属于集体所有，承担集体所有的功能。集体土地所有权不可交易也不可被折股量化，但集体土地使用权可以转让并具有市场价值，包括资源性资产在内的全部集体资产量化折股的目的当然不是将其“分割”到集体成员名下，而仅代表成员持有股份所表征的资产价值并由此计算可得分享的集体收益，正是在此意义上，经营性资产收益同样具有成员专享性，且应当予以公平分配。所谓集体经营性资产股份合作的“外置”模式（宋志红，2022），即在农村集体经济组织之外设立独立运营经营性资产的股份合作组织，则一方面忽视了经营性资产承担的公有制功能，另一方面不具有现实可行性，对同一农村集体经济组织而言，区分、运营不同类型的资产已是勉为其难，尚需另外成立“子公司”单独运营经营性资产，在农村集体经济组织本身尚未完全设立的背景下，无疑是过于理想化的愿景。区分资源性、经营性和非经营性资产，对农民集体和农村集体经济组织的关系分别采取“异质论”和“替代论”，同样以资源性、经营性和非经营性资产的区分为前提，在二者难以有效区分且均承担公有制职能的前提判断下，无论农村集体经济组织“代表”抑或“替代”农村集体行使集体资产所有权，其现实性均有待考察，合理性亦需再斟酌。
另一方面，集体所有的固有特征和正当性来源于保障集体成员生存发展。“集体所有权是对保留在集体内部的财产的集体享有和支配，其实质的、特别的功能是通过对物的有条件使用，以保障集体成员的生存（陈晓敏，2016）。”当下不乏有学者对农村土地承载集体成员的社会保障功能提出质疑（程雪阳，2021），社会保障制度诚然是通过国民收入的再分配对公民在丧失劳动能力以及其他原因导致生活困难时给予物质帮助以保障其基本生活的制度，但却是以公民在尚未丧失劳动能力或未陷入生活困难时的个人缴费和社会统筹相结合而奠定给付基础的，正因为经营农地从事农业生产的收入有限，农村居民个人支付社会保险费用的能力亦受到制约，集体资产能够为成员缴纳的部分更是微乎其微，导致农村居民和城镇居民实际享受的社会保障水平相差悬殊。通过合理的制度安排引导各类农民增加新的劳动和工作技能，固然是理想的愿景，但若认为农民经济上的贫困源于思想上的贫困，则完全忽略了农村地区因长期经济社会发展落后而导致的教育、医疗等公共资源分配的贫瘠，忽视了因社会结构性的不平等而引发的个人发展机会的大小乃至有无，是有失公允的。集体土地虽然事实上不能、但却实际上不得不承担起对农村居民（包括当地农民和进城务工人员）的最低限度社会保险、社会救济、社会福利乃至优抚安置等多重社会保障职能，在疫情防控期间，这种保障作用体现得更为明显（印子，2022）。
总之，坚持和完善农村集体所有权而非将其国有化或私有化始终是农村集体产权制度改革的底线和方向，是坚持和完善社会主义基本经济制度、推动经济高质量发展的客观要求，是补齐农村发展短板、维护广大农民切身利益的必然选择。
（二）《民法典》延续集体所有为成员公有的判断
《民法典》不仅坚守集体所有权制度，还在第261条延续原《物权法》关于农民集体所有的本质是本集体成员“集体所有”的立法判断。成员集体所有是我国特有的所有权类型，无论其形成过程中经历了怎样的突变、意外与摸索，在我国现行宪政体系下，成员集体所有有着特定的规范内涵，即成员身份随特定事实而变动，相应地，作为主体的农民集体的成员构成随时间而更动。《农村集体经济组织示范章程（试行）》（农政改发〔2020〕5号，简称《示范章程》）关于成员身份取得和丧失的规定基本是合理的，即依据出生（父母双方或一方为本社成员）、婚姻（与本社成员有合法婚姻关系）、收养（本社成员依法收养）等事实取得成员身份，因死亡或依法宣告死亡、已取得与本集体没有隶属关系的其他农村集体经济组织成员身份、自愿书面申请放弃等事实丧失成员身份。学术界有代表性的观点认为，《示范章程》的规定遵循了成员身份是个人与集体间隶属性身份的观念，集体成员资格的确定应实现由隶属性向财产性的转变，集体成员对集体资产的共有应界定为公有制基础上的按份共有而非共同共有（王洪平，2021），对此本文不甚认同。
首先，成员身份不能是财产性身份。源于集体所有的公有制属性，需要将未被纳入社会保障体系的成员子女纳入成员范围，而一旦成员身份变更为财产性身份，拥有集体资产的人被认为具有成员身份，则不仅倒果为因，使集体财产权的取得失去权源基础，更使得集体成员固化为现有财产权人，只要财产权存续成员资格即不丧失，无法实现集体所有的公有制目的。
其次，成员集体所有并非按份共有。即便是在产权制度改革折股量化的背景下，集体所有区分份额，但仍不允许成员分割集体资产，是否能够向非本集体成员转让其份额亦存在疑问。在《民法典》的体系框架内，难以再区分公有制的按份共有和私有制的按份共有，将集体成员共有界定为按份共有却又不能适用按份共有的规则体系，对于成员集体所有规则的廓清并无助益。
最后，集体所有的本质是成员集体公有。集体所有权是我国特有的所有权类型，表现为作为主体构成的成员是变动不居的（林广会，2020），自然人主要因为出生等事实取得成员资格，因为死亡、户籍转出等事实而丧失成员资格。这不仅是其公共财产权性质的体现，也是集体所有权与国家所有权的本质区别。成员集体所有在将不特定成员纳入集体产权社会保障范围的意义上是公共财产权，在集体所有权主体是特定的农民集体或者农村集体经济组织的意义上与国家所有权有所区别，即前者是“小公”，后者是“大公”，集体资产承担对成员的社会保障功能与集体资产属于成员集体所有互相证成，只有将新生成员纳入集体资产保障范围，方能证成集体所有的公有属性，任何形式的成员固化都可能存在将集体所有转变为私人所有的嫌疑。
（三）集体资产量化股份有别于营利法人股份
《农村集体产权制度改革意见》之所以提倡将集体经营性资产折股量化并实行静态管理，一方面是受到承包地确权到户且不得调整路径依赖的影响，另一方面旨在将“股权”塑造为可以转让、抵押、继承等市场化方式流转的财产权利。但如上文所述，资源性、经营性和非经营性资产难以有效区分，以劳动积累贡献为由对经营性资产进行折股量化并静态管理的依据并不充分，如果允许集体资产股份以市场化方式流转，则必然产生非成员持股的情形，给农村集体经济组织的法人治理带来困难。基于《民法典》对保障成员生存的集体所有权的坚守以及集体所有权的本质特征是成员公有的判断，本文认为，集体资产（无论是否限于经营性资产）折股量化形成的股份有别于营利法人股东持有的股份。
第一，集体资产股份并非成员出资形成，而是对已形成集体资产收益分配权的确认（房绍坤等，2019），股份依据成员资格配置，因成员资格丧失而收回。需要细致厘清成员资格、成员、成员股份、成员股权等概念的联系与区别。成员资格是自然人因特定事实而具备成为集体成员的条件，如出生、婚嫁、申请等；成员是具备相应资格的自然人经农村集体经济组织确认成为集体的组成分子，集体是由不特定成员组成的特定民事主体，成员是特定集体中因法律事实而变动的自然人，特定集体与不特定成员整体具有同一性，正是在此意义上，集体所有权体现出私权利的本质属性和公权利的固有特征；成员股份是依据身份取得的集体资产收益份额；成员股权则是其依据股份享有的请求集体分配资产收益的权利。集体资产股份的流动性特征决定了股份总数以及每股所代表的资产数额与收益分配权限是不确定的，实践中成员构成可能随时发生变化，但集体资产经营管理具有周期性，若要求其如真正的社会保障基金一样，随时将新增成员或者丧失成员资格股东纳入或者剔除，可操作性不强。本文认为，集体资产通常以会计年度为基准进行预决算，循此周期对成员股份予以调整是比较现实可行的。
第二，集体资产股份依据成员人数平均配置（房绍坤等，2022），成员对集体决议事项的表决并不遵循资本多数决规则。股份量化后成员变“股东”，但基于集体所有保障成员生存的基本特征，股份应当以“人人有份”的方式平均配置；通过股份量化，集体成员变“股东”，但该“股东”与营利法人股东不同，其参与集体治理依据的仍然是成员身份，遵循一人一票的合作制表决规则，而非以出资额为基础的资本多数决规则。于此需要回答的问题是，股份平均配置，股权行使遵循一人一票制，资产量化配置的必要性何在，确认成员身份后按照成员人数平均分配集体资产收益是否能达到同样的目的？本文认为清产核资是资产收益分配的前提，在此基础上，资产量化配置的目的在于彰显成员集体所有的私权本质，明确成员集体所有的财产价值；只是清产核资、确认成员身份，仍然无法有效提升成员参与集体资产管理的积极性和有效性。
第三，集体成员股份不能转让、继承。成员股份具有强烈的人身依附性，体现集体所有的社会保障性质，非但不能对外流转，亦不能在集体内部转让，其本质是成员身份的表征，是成员分享集体收益的依据。将全部集体资产予以量化折股，以成员身份认定为前提配置个人股，股权管理随成员身份变动而调整，由此决定了集体成员股份与营利法人股份不同，不能进行市场化流转。学术界担心仅确权而不允许股权流转，集体资产成为“僵化的资产”，无法与其他要素优化组合从而产生增值（课题组，2014）。本文认为，集体成员股份不可市场化流转，但集体资产本身借助于财产权制度是可以实现市场化配置的，典型的如承包地“三权分置”、集体经营性建设用地入市等。换言之，正因为集体资产在一定程度上实现了市场化配置，其直接收益已经由非成员分享，为真正实现集体所有权保障成员生存的功能目的，间接的集体资产收益更应当在具有成员资格的市场主体之间分配。有学者同样基于对农村集体产权制度改革“物权法底线”的分析，总结出集体经济组织股份有别于一般工商企业股份的七大特性，即身份性、均等性、一次性、处置受限性、单一自益性、无剩余索取性和生存保障性（王洪平，2019）。其中一次性是本文不甚认同的，正是基于其生存保障性和身份性，集体资产股份配置不能一步到位，而应当依据需要被纳入生存保障范围的集体成员身份的变动而调整。
总之，无论是一次性分配，还是静态化管理，学理解释和政策导向均试图将集体资产股权塑造成为与营利法人同质的可市场化流转的财产性权利，但却忽视了集体所有的功能性本质，鱼与熊掌不可兼得，在全面推进乡村振兴、扎实推进共同富裕的时代背景下，集体所有权体现的公平性仍应是主导的价值追求。区别于营利法人，《民法典》将农村集体经济组织作为特别法人，集体资产股份量化、股权设置、内部治理、责任承担等均可在特别法人的框架内展开。
三、农村集体经济组织立法对改革困境的科学化解
当前农村集体产权制度改革实践中，股权管理和流转的模式取决于股权配置的标准，股权配置以成员资格的认定为前提，为成员平均配置集体资产股份，股权管理即应当以成员资格的变动为依据做调整，相应地，股权因具有强烈的人身依附性，不得转让、继承，而与营利法人的股权有所区别。《农村集体产权制度改革意见》虽然要求股权设置以成员股为主，但却提倡股权管理不随人口增减变动而调整的方式，同时试点赋予农民对集体资产股份享有抵押、担保、继承权，旨在将成员股设置为可以市场化流转的权利。但即便仅将经营性资产折股量化，因其同样承担集体所有保障成员生存的功能目标，成员股东不能要求就集体经营性资产进行分割，因此，股权的内容只能是请求分享集体资产收益。如此，即没有必要以是否可以市场化流转为标准区分经营性和非经营性资产（吴昭军，2022），为真正实现集体经济，可以不区分资产类型将全部集体资产及其收益予以折股量化，股权配置以成员认定为基础，股权管理随成员变动而调整。作为农村集体产权制度改革成果的立法表达和提升，农村集体经济组织立法应当做出相应的制度安排。
（一）集体资产收益可全部折股量化
《农村集体经济组织法（草案）》第37条列举了集体财产的类型，基本上也是按照资源性、经营性和非经营性资产这一分类方法予以划分的；第41条规定“经营性财产量化”，所谓的经营性财产是指第37条除第一项“集体所有的土地等”和第三项“集体所有的教科文卫等基础设施”之外的财产，包括集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施、集体所有的资金、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、集体所有的无形资产、集体所有的其他财产（如接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等形成的财产）。如上文所述，建筑物、生产设施等依附于集体土地，难以单独估值量化；集体所有的教育、科技、文化和旅游、卫生、体育、交通等设施同样可以用作经营产生经营性收益；集体所有的资金等无形资产是长期以来集体成员的积累贡献，何以仅量化到现阶段的集体成员，其各自对集体资产积累又做了何种程度的贡献并进而如何区别性地配置股权；接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等更是国家财政给予现在和将来全部集体成员的转移支付，何以能够仅折股量化给现阶段成员。以上问题在区分资源性、经营性和非经营性资产且仅将经营性资产折股量化的框架下难以得到妥善解决。本文赞同股权配置的客体应当为全部农村集体资产收益（高飞，2023），只是资产收益的类型仍需要更细致地分析。
首先，集体统一经营管理建设用地及其上建筑物、构筑物等产生的收益。直接依托资源性资产建造的建筑物、生产设施等，进行统一的不动产登记和变动，或者由集体统一自主进行经营性利用，如兴办乡镇企业等，或者以市场化方式流转产生收益，如集体经营性建设用地入市等，由此产生的经营性和流转性收益，均属集体资产，并可进行量化折股。集体所有的教育、科技、文化和旅游、卫生、体育、交通和农村人居环境设施等，依托于集体土地建设，进行经营性管理的，同样会产生收益，该收益亦可进行量化折股。上文已述，不再赘言。
其次，集体统一经营管理农用地和农田水利设施等产生的收益。集体所有的依法应当实行家庭承包的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，由集体统一经营或者依法采取土地经营权出租、入股等方式经营的，由此产生的收益应当且能够折股量化。
再次，家庭承包经营、流转农用地产生的收益缴纳给集体的部分。集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地，依法实行承包经营的，其经营流转收益应当由土地承包经营权人取得，但是土地承包经营权人应当向集体缴纳承包费（陈小君，2014），作为集体资产收益。如上文所述，为维持农业生产稳定和家庭承包秩序，我国农村土地在实行承包经营制度的同时强调承包地不得随意调整，2019年《农村土地承包法》新增规定，承包期内发包方不得收回承包地，即便承包农户进城落户，结合关于承包期届满后再延长的规定，承包地已不再能作为不断变动集体成员的生存保障。事实上，土地承包经营权作为有期限的用益物权，在《民法典》构建的私法框架内，至少在权利存续期限内需满足主体、客体特定的规定性，承包地不予调整有其实践合理性且符合法理逻辑。只是为体现承包地成员集体所有的本质属性，需要将承包地经营和流转的收益进行再分配；农村集体产权制度改革为此提供了难得的历史机遇，使得“动账不动地”成为可能，也就是说，将承包地经营和流转收益作为集体资产收益进行量化折股，分配给全部集体成员。此举还可以督促非成员土地承包经营权人及时交回集体土地以重新分配给新增成员，使集体土地真正发挥保障成员生存的功能和作用。
最后，宅基地及其上房屋经营、流转产生的收益缴纳给集体的部分。集体所有的宅基地依申请分配给成员家庭无偿、无期限用作建造房屋和居住用途，原《物权法》和《民法典》均未列举宅基地使用权人的收益权能，但与城市地区业主在国有建设用地上享有的建筑物区分所有权相比，同样用于住宅用途，农村村民在宅基地上建造房屋从事经营活动，对四邻等利害关系人的影响更小，业主从事经营活动只需要经过有利害关系的其他业主一致同意，农村村民利用宅基地及其上房屋并没有予以更重限制之理由；且在市场经济和乡村振兴的背景下，村民自主利用住宅从事经营活动的需求旺盛，应当还赋宅基地使用权的收益权能，允许其就此从事经营活动取得和保有收益（陈小君，2019）。宅基地“三权分置”改革正在探索宅基地的有序流转方式，宅基地及其上房屋流转产生收益的情况下，宅基地使用权人并未直接从事经营管理，由此产生的收益更应当上缴一部分给集体，作为集体资产收益由全体成员共享。
（二）以成员认定为前提设置个人股
《农村集体产权制度改革意见》提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。通过分享家庭内拥有的集体资产权益按章程取得集体成员身份，是完全不符合法理逻辑的：身份既然是依附于人身的，即是不能够分享的，成员家庭新增人口要么取得成员身份，要么不能取得成员身份，不存在与家庭成员共享“身份”的可能性。通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法按章程获得集体资产份额，该资产份额根据《农村集体产权制度改革意见》的设计不具有身份性，似乎可以分享，但是仍然不符合集体资产为成员提供人人平等的社会保障的初衷和内涵。《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》指出，对于经营性资产折股量化到成员形成的股权，多数地方实行不随人口增减变动而调整的方式，一些地方探索实行“量化到人、确权到户、户内共享、长久不变”的股权静态管理模式。政策文件在一定程度上“误导”了改革实践，在农村集体经济组织立法中，应当以成员资格的认定为前提为成员设置个人股，并以此为基础为成员分配集体资产收益，而成员的确认包括成员资格的取得和丧失正反两面。
关于成员资格的取得，《农村集体经济组织法（草案）》第12条对农村集体产权制度改革政策文件进行了一定程度的纠正，规定“因集体经济组织成员结婚、生育、抚养收养和政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员”，也即一般情况下，自然人因特定事实的出现而取得成员资格。但因为现有成员既得利益的存在，如果法律法规不明确坚守集体所有的本质，可能会导致部分农村集体经济组织采取成员固化的方式事实上私分集体资产，因此本文建议将该款中“一般应当”修改为“应当”。此外，该条还授权省级人大常委会结合本行政区域实际情况，对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定；本文认为，成员资格及其财产权益属于民事基本制度，是法律保留事项，应当由农村集体经济组织法统一规定，而不应交由省级地方性法规做出差异化处理。
关于成员资格的丧失，该草案第18条规定了“成员身份丧失”的情形，其中包括“已经成为国家公务员的”，本文认为该表述亦不准确。目前我国的社会保障体系基本上可以划分为城镇职工基本社会保险和城乡居民基本社会保险两大体系，前者因职工充分就业，构成较为完善的个人、单位和国家共同承担的社会保障缴费体系，后者则以灵活就业人员和农村居民为主，其所享有的城乡居民基本社会保障水平和缴费体系均不尽完善和稳定，需要集体土地承担的社会保障功能作为兜底，因此，成员身份的丧失不限于成为国家公务员，凡举稳定就业、不需要集体土地提供基本生活保障的，均应当丧失成员资格，以实现社会保障的全面但不重复覆盖，体现社会主义公平正义。本文建议将其修改为“已经被纳入城镇职工基本社会保障范围的国家机关和企事业单位工作人员”。与此相联系，草案第19条关于“不丧失成员身份的情形”，规定“农村集体经济组织成员因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开集体经济组织的，不因此丧失成员身份”，亦不准确。“务工”“经商”并非规范性法律术语，并且与我国目前的社会保障体系并无直接对应关系，“务工”“经商”人员可能被纳入城镇职工社会保障体系，而不再需要集体土地为其提供基本生活保障，故建议将其删除，而采取相对确定的是否被纳入城镇职工社会保障体系作为判断标准。
（三）成员股随成员资格得丧而变动
集体所有权的本质是成员集体所有，其承载的社会保障功能决定了人人平等、成员资格随时间而变动的特征。农民集体成员资格认定制度是农村集体产权制度改革的前提要义，必然也是未来农村社会管理和村内外集体与个体、个体与个体之间各种利益博弈的核心要素。根据成员集体所有的本质属性，股份设置应当以成员资格认定为前提，按成员身份设置人口股，相应地以成员资格丧失为股权丧失的依据，采取重新划分股份的方式，在股权设置方面体现集体所有的公有属性。正如有学者主张的，集体经营性资产股份量化的实质是对集体经营性资产对集体成员提供的社会保障利益的分配，按照成员人口平均分配是最基本和最公平的分配，应以人口股作为成员股最基本的分配依据，股份量化与劳动成果和按劳分配并无直接关联（韩松，2022）。实践中所谓的劳龄股，更多的是对成员中年龄稍长的成员在股份配置上予以倾斜照顾的优抚措施，已经不属于私法基于形式平等理念所能够调整的范畴。至于是否设置集体股，鉴于成员股依据集体对成员承担社会保障职能的原理予以公平配置，原政策设计中集体股承担的大部分公共职能已经被成员股所实现，而非经营性资产管护等公共职能开支，则属于集体成员的公益事项，采取公积公益金的方式更为适宜（房绍坤等，2021），此不赘言。
《农村集体经济组织法（草案）》在对成员资格的取得和丧失做出规定的前提下，规定“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”，因成员是变动的，集体资产收益份额量化到成员，因而也是随成员变动而调整的。可以认为《农村集体经济组织法（草案）》在一定程度上纠正了《农村集体产权制度改革意见》关于股权静态管理的规定；只是在“附则”第67条“与集体产权制度改革的衔接”中，草案又规定“本法实施前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时的成员确认，本法实施后视为有效”，本文亦认为不妥。农村集体产权制度改革政策文件的导向不尽明确具体，导致实践中关于成员确认的做法千差万别，且相当一部分进行了静态管理，但是成员确认不仅关涉其自身的财产权益，更决定集体所有权的实现与否及其程度。建议为统一法律实践，体现立法权威，在尊重历史的基础上面向未来，逐步将成员确认按照农村集体经济组织法的规定进行动态调整。
四、结语
农村集体产权制度改革的政策导向提倡将经营性资产折股量化并进行静态管理，但由于资源性、经营性和非经营性资产难以有效区分，改革实践出现将部分资源性甚至非经营性资产折股量化并实施静态管理的情况，有违集体所有保障成员生存、成员随特定事实而变动的公有制初衷。在《民法典》坚守成员集体所有以及国家、集体和个人财产权利平等保护的私法秩序下，深化农村集体产权制度改革，应当健全农民集体成员资格认定标准，将集体全部资产及其收益量化到全体成员，并随人口增减而变动，如此方能在形式平等和实质正义之间寻求平衡，切实维护农民合法权益，让广大农民分享改革发展成果，推进实现共同富裕。目前农村集体产权制度改革进入攻坚期（赵鹏等，2022），农村集体经济组织立法亦在推进过程中，改革的实践效果及制度经验均需再考察提升，本文将持续关注改革动向与立法进程，为以改革和立法全面推进乡村振兴贡献智识力量与学者担当。
编辑审定：周崇聪 王洪广
