作者简介：耿卓，广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师，法学博士，主要研究领域：民法、土地法；林克添，广东外语外贸大学土地法制研究院研究助理，主要研究领域：民商法；曹益凤，广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员、法学博士，主要研究领域：民法、土地法、西班牙法。
基金项目：本文是广东省科技创新战略（“攀登计划”）专项资金重点资助项目“乡村振兴战略背景下农民居住保障法律问题研究——基于广东省六市24村的调研”（pdjh2020a0200）；广东外语外贸大学广东法治研究院2020年研究课题“民法典时代乡村治理实证研究：以两类特别法人为考察中心”的阶段性成果。
本文原载于《中国不动产法研究》第27辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
摘要：宅基地制度关涉亿万农民的居住权益及社会稳定，宅基地“三权分置”改革拟对宅基地相关权利作创新性安排，并在试点实践中探索居住保障功能与财产功能间的平衡。通过对试点地区广东省佛山市南海区两镇的调研发现，宅基地“三权分置”改革仍存在所有权落实不到位、资格权实现机制尚不成熟、使用权放活受限等困境。鉴于此，深化宅基地制度改革方向应做到四个坚持，应从主体和权利内容方面坚持宅基地集体所有；明确宅基地资格权的成员权属性并予以实质呈现，将其外延扩展至多元化保障农民居住的权利；补齐宅基地使用权收益权能，建构宅基地法定租赁权制度，以实现盘活宅基地和闲置农房的政策目标。同时，在宅基地“三权分置”改革中应当注意防范各种风险。
关键词：宅基地 “三权分置” 成员权 法定租赁权
一、引言
宅基地使用权作为一项极具中国特色的用益物权，一直发挥着保障农民住有所居的基础性作用，在城市化快速发展进程中“稳定”与“放活”矛盾日益凸显。2018年中央一号文件提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这一改革举措在坚守保障农民户有所居的前提下，创造性地提出宅基地所有权、农户资格权与宅基地使用权“三权分置”构想，在“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”的限制下，适度盘活宅基地使用权，赋予农民更多财产权利，增加农村居民财产性收入，并在党的二十大报告中得到进一步确认——“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，为改革指明了方向。
作为广东省唯一被纳入“三块地”改革的地区，佛山市南海区于2017年底承担宅基地改革试点工作，其围绕建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的试点要求开展试点工作，形成宅基地“三权分置”改革模式，并在第二轮深化宅地基改革中进一步完善，具有一定的样本参考价值。有鉴于此，课题组前往佛山市南海区，采用问卷调查等方式进行实地调研，对其改革实践从制度层面进行总结和法理分析，进而提出我国宅基地“三权分置”改革的入法路径，以期裨益于政策实施和制度完善。
二、宅基地“三权分置”改革南海实践的制度总结
佛山市南海区宅基地“三权分置”改革举措主要聚焦于如下方面：一是落实宅基地集体所有权，强化集体经济组织的地位；二是通过建立宅基地权益资格名录库，实行宅基地申请准入制度，确认农户申请取得宅基地的资格，同时以“住有所居”为目标，采取多样化渠道解决村民居住需求；三是注重适度放活宅基地使用权，探索特定宅基地用途转变路径，力求发挥宅基地及地上房屋财产价值；四是通过旧村庄改造助推宅基地“三权分置”的落地。
（一）宅基地所有权的落实：主体角度
农村集体经济组织作为农村集体土地所有权人，即为宅基地所有权的主体。佛山市南海区已在行政村一级成立经济联合社、在村小组一级成立经济合作社，形成了较为成熟的内部治理结构：农村集体经济组织的架构由成员大会、社委会与监事会组成，由社长担任本社法定代表人。其中，成员大会由本社年满18周岁、具有完全民事行为能力的成员组成，是最高权力机构，讨论并决定涉及成员利益的重大事项；社委会是经济社中的日常管理机构，成员经成员大会选举产生，由包括社长在内的3人组成；监事会是本社常设的监督机构，执行监督职能，每年年末向成员大会或成员代表会议报告工作情况。区别于承担辖区内村政事务的村民委员会，农村集体经济组织依法经营管理集体资产，承担经济管理职能。
农村集体经济组织在落实宅基地所有权，避免所有权虚化方面发挥独特功能。当问及村集体经济组织作为宅基地所有权人享有何种权利时，76.5%的受访村民认为其享有对宅基地的使用进行监督和管理的权利。农村集体经济组织在落实宅基地所有权过程中，通过调整股份分红这一方式对宅基地利用进行监督管理。例如，为保证公平，对该村宅基地丈量之后，农村集体经济组织依据超占的宅基地面积，按照一定标准向使用人核定超占使用费，并通过在其股份分红中扣除的方式收取。在宅基地申请取得方面，受限于当地较长时间未有宅基地可分配的实际情况，67.6%的受访村民认为村集体经济组织有义务为本集体经济组织分配宅基地；在宅基地收益分配方面，有61.8%的受访村民认为村集体经济组织有权分享宅基地使用权流转或征收的收益，另有38.2%的受访村民认为村集体经济组织享有在特定情况下收回宅基地使用权的权力。可见，村集体经济组织作为所有权主体，一方面负有为村民提供基本保障的职责，另一方面也享有宅基地的增值收益，集体经济组织对宅基地享有的所有权得到了较为充分的实现。
（二）宅基地农户资格权的确认：建库管理
宅基地农户资格权作为宅基地“三权分置”新分置出来的权利，本质在于对集体成员身份的确认。该资格是农户日后新申请宅基地建房、购买他人退出的宅基地、申请社区公寓等方式实现住有所居的前提，具有身份属性，承载着社会保障功能。宅基地资格权与农村集体经济组织成员资格认定紧密相关，成员认定是取得宅基地资格权的前提与基础。
佛山市南海区实行宅基地申请资格准入制度，通过建立宅基地资格名录库，对符合申请条件的成员进行入库管理，确认宅基地农户资格权，即申请纳入资格名录库，取得宅基地资格权必须是本集体经济组织成员。根据《佛山市南海区农村宅基地权益资格认定办法》，农村集体经济组织成员满足户内无宅基地且年满18周岁或户内仅有一处宅基地，且本户中有达到法定结婚年龄需要分户而名下无宅基地等条件的可申请纳入名录库，其农户资格权得以确认并为其未来实现奠定基础。
在调研中发现，佛山市南海区A镇、B镇长时间已无地可分，而当地农户“一户多宅”现象普遍、人多地少矛盾突出，宅基地存量严重不足。而部分村民对宅基地秉持“能占则占”的心态，加之宅基地退出机制缺失，致使当地宅基地退出现象鲜见。在土地资源紧缺的硬约束下，为实现户有所居的政策目标，建集体公寓以保障资格名录库内成员居住权利成为一项行之有效的举措。但在访谈中得知，建设集体公寓尚存在如下问题：一是土地资源稀缺，人地矛盾突出，难以在符合土地规划与村庄规划的前提下选址；二是集体公寓建设主体尚待明确。是由所有权主体村集体发起建设以保障成员的居住权益，还是按《土地管理法》第62条第2款规定，由县级人民政府采取措施保障农村村民实现户有所居，尚待明确；三是集体公寓建设资金来源单一，严重受限于集体经济发展状况，部分集体经营性建设用地较少、区位优势不明显的村集体仅靠集体经济，尚难以提供集体公寓建设所需的全部资金；四是集体公寓建设缺乏具体制度与政策指引，集体公寓建设是参照宅基地建房标准和程序管控还是按照高层建筑的施工标准和程序管理，缺乏具体规定。
（三）宅基地使用权的适度放活：出租+转让
佛山市南海区两镇探索宅基地及地上房屋统筹利用模式，赋予农民更多财产权利。从调研结果来看，当问及“当地宅基地使用权流转的方式有哪些”时，76.5%的受访村民认为租赁是当地适度放活宅基地使用权的主要形式；47.1%的受访村民反映当地存在宅基地使用权转让的情况；不过，选择抵押、入股等作为宅基地盘活方式的的受访村民分别仅占17.6%和5.9%。由此可见，即使是在佛山市南海这样发达的地区，放活宅基地使用权的方式也仍然比较单一，主要以出租为主。面对出租这一活跃的债权性流转，佛山市南海区加强对农村宅基地及其地上农房出租的管理，形成人、地、房三位一体，相互联动的出租管理体系。在宅基地使用管理上，农村集体经济组织的宅基地管理职能发挥得较为充分，新成立的村（居）宅基地管理委员会也发挥了重要作用。而农村出租屋市场准入制度的实施，有力规范了出租经营活动。当地主要通过村民自治对村集体经济组织成员的出租行为进行约束与管理，集体成员出租经营其农村住宅的，须经村集体经济组织批准同意后方可进行。
课题组调研发现，出租这一债权性流转方式最能为农民所接受，但物权性流转方式包括转让、抵押、入股等在实施时会遇到各种困难。以转让为例，南海区尽管允许农房与宅基地在行政村一级转让，但转让这一流转方式并不活跃，且村民转让农房的范围仍以小组内部为主，即仍停留在经济合作社一级。究其原因，是土地和人员两种因素共同作用的结果——从属于村小组这一集体经济组织所有的宅基地，与身份从属于另一村小组（但仍为同一行政村）的宅基地使用人之间，易产生类似“飞地”的效果而不利于对土地和人实行双重管理。此外，分红制度作为一种收益分配模式较为封闭且相对固化，村民股份分红均严格以村小组为单位进行，限制土地、农房等资源跨村小组流动。而且多数村小组往往以同姓宗族为主自然聚居历史性形成，排斥非本小组成员之间的农房与宅基地转让。
（四）宅基地“三权分置”改革的推进：以旧村庄改造助推
佛山南海区积极推进旧村庄改造，以政府主导与自行改造为两种主要模式，在旧村庄改造范围内对农房和宅基地进行集中改造。一方面通过农村村民住宅与村集体高层公寓或商品房置换实现农民上楼居住，另一方面将腾退的宅基地进行整理并集约化利用。如今，南海区的旧村庄改造进入深水区，如何推动农村居民点建设有序进行，提高用地效率成为改造中不可回避的问题。从功能与用途上看，宅基地是旧村庄改造中须规划好、利用好的重要土地资源，应在旧村庄改造框架下统筹规划居民点建设，通过多元化渠道保障农村村民的居住权利；应在确保农户住有所居的前提下显化宅基地的财产属性，适度放活宅基地上的使用权并推动宅基地流转程序规范化；应建立健全农村集体经济组织利益分享机制，实化宅基地所有权人的主体地位，推进宅基地“三权分置”有效实现。
三、宅基地“三权分置”改革南海实践的法理检视
佛山市南海区在宅基地“三权分置”改革中不断探索，创新实践，取得显著成效，为法律修订贡献了经验和智慧，但同时也面临制度困境，亟待突破。
（一）宅基地所有权落实不到位
落实宅基地所有权是避免其在宅基地“三权分置”中可能被边缘化的要求。农村集体经济组织作为宅基地所有权人，当然享有分配宅基地、监督管理宅基地使用、分享宅基地增值收益和依法收回宅基地的权利。然而调研结果表明，农村集体经济组织作为宅基地所有权人在不同程度上处于虚化状态，集中表现为主体不明和权能残缺。
1.主体不明
宅基地所有权人，即为农村集体土地所有权人，而学界关于农村集体土地所有权主体的争论从未停止。学界主要有三种观点：第一种观点认为“农民集体”为农村集体土地所有权人。主要理由如下：从风险防范角度出发，认为以农村集体经济组织为所有权人，将承担集体资产作为法人责任财产被转让的风险；从实证法角度认为，现行法规定“农民集体”是法律规定的所有权主体，具有明确性和特定性且村民集体是客观存在的，而农村集体经济组织是集体土地的经营管理主体或行使权利的代表主体，并非所有权主体。第二种观点则认为农村土地和其他财产归属于农村集体经济组织所有。秉持该观点的学者多基于农村集体经济组织的历史变迁和这一特别法人的法律结构进行分析论证。第三种观点则认为，“农村集体经济组织应当为部分集体资产（集体经营性资产）的权利主体，而不仅仅是集体资产管理主体”。之所以存在上述争议，主要原因在于既有法律对集体土地所有权主体的规定不明，表述不一。《物权法》第60条明确由农村集体经济组织代表集体行使所有权，虽然《民法典》第96条、第99条确认农村集体经济组织特别法人地位，但第262条在吸纳《物权法》第60条时并未及时随之修正“由村集体经济组织代表集体行使所有权”的表述。此外，2019年修正的《土地管理法》（新《土地管理法》）与2018年修订的《农村土地承包法》（新《农村土地承包法》）尽管确认了集体经济组织的管理与经营地位，但并未完全厘清集体土地所有权与村民集体和集体经济组织之间的关系。新《土地管理法》第66条继续明确法定情形下由农村集体经济组织收回土地使用权，第62条仍将农村集体经济组织定位为土地使用权收回和盘活利用的主体。在地方立法中，不同地区在确认集体土地所有权主体称谓上也不尽一致。《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条、《浙江省集体资产管理条例》第2条明确规定，农村集体经济组织享有集体土地所有权；而《江苏省农村集体资产管理条例》第2条则规定“农村集体资产，是指村农民集体所有的资产”，《黑龙江省农村集体经济组织条例》第3条也作了类似规定。
综上，现行法对宅基地所有权主体规定不明，地方立法对所有权主体认知不同，致使农村集体经济组织、村民委员会、出资设立的公司法人等的职能范围模糊不清，甚至交叉重叠，在一定程度上制约了宅基地所有权的落实。
就历史沿革而言，尽管农村集体经济组织在各地的表现形式不尽相同，但“三级所有，队为基础”造就了农村集体经济组织的基本形式，并在人民公社组织体制终结后仍得以延续。因此，在历史惯性之下，农村集体经济组织作为集体土地所有权人是应有之义。集体所有是全体集体成员享有所有权，村民集体独立于村民集体成员，看似群体客观存在，实则难以确定，该整体不容分割但又易于将集体与成员对立起来。所有权的权能体现在人与人之间的关系之中，而村集体是一个超越成员的概念，在其确认财产归属、排他干涉方面，该权利是被“做空”的，将“农民集体”作为集体土地所有权人将会使集体土地所有权成为一项没有具体载体的“空权利”。
就现实需求而言，随着承包地“三权分置”下农业发展新格局的形成，作为集体土地所有权人，农村集体经济组织相对于农民集体这一抽象的法律概念更易在实践中实现集体资产经营的规模效益和优势。详言之，在赋予农民更多财产利益的政策背景下，及时有效行使集体财产权利的需求日益增多，农村集体经济组织在《民法典》确认其特别法人以及未来进行法人化改造后，其对集体经营性资产和资源性资产占有、使用、收益和处分的权利是所有权人的应有内容，而不是类似村委会“代表行使集体所有权”的代行主体。因此，农村集体经济组织是集体土地所有权人，亦即宅基地所有权人。明确农村集体经济组织所有权主体地位有利于改变现今理论与实践中主体虚化的现状，是实现宅基地“三权分置”改革之“落实宅基地集体所有权”的关键要义，亦是“保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权”的重要保障。
2.权能残缺
所有权的权能包括占有、使用、收益和处分。《民法典》第362条规定农户仅享有占有、使用宅基地的权利，而实然状态下农村集体经济组织对宅基地的处分和收益权能也未彰显，主要体现在宅基地和农房租赁当中，农村集体经济组织分享宅基地部分租金收益的情况较为少见。在宅基地随农房转让给非农村集体经济组织成员时，农村集体经济组织作为所有权人的意思表示（如转让时未经农村集体经济组织同意）缺位，没有完整享有土地的收益（如因继承农房而占有使用宅基地者，并未缴纳宅基地使用费）。在宅基地长期闲置状态下农村集体经济组织收回土地的权利未能有效行使。在调研中发现，仅有少数受访村民认为农村集体经济组织享有在特定情况下收回宅基地使用权的权利，和分享宅基地使用权流转或征收收益的权利。村民对农村集体经济组织作为宅基地所有权人行使其权利的态度，折射出宅基地所有权主体权能残缺的困境，既诱发宅基地超占多占乱象与闲置现象的多发，又影响农村宅基地资源的盘活。
（二）宅基地资格权定性不明
1.宅基地资格权性质界定仍存争议
宅基地资格权作为宅基地“三权分置”中新分置出来的权利，其目的在于严守农民居住保障的底线。事实上，农户资格权并非独立的权利，应属于成员权的内容，以农村集体经济组织成员为实质主体，以户为行使主体，以申请、获得宅基地等为具体内容。在宅基地制度改革实践中，浙江义乌首创“宅基地资格权”并强调探索农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，并被中央采纳。学界对宅基地资格权的性质远未达成共识，众说纷纭，如认为宅基地资格权应理解为设立使用权后的宅基地使用权，“宅基地资格权是从宅基地使用权中派生出来的一种权能，与使用权分离成为独立的、位于集体所有权之下宅基地使用权之上的第二层次的权利……”“宅基地资格权基于集体经济组织成员身份取得，是典型的‘人役权’”，不一而足。
2.宅基地资格权价值目标实现路径模糊
如前所述，农户资格权的认定是农户得以申请新分配宅基地进行建房、购买他人退出的宅基地、申请社区公寓等方式保障其居住权利的前提，具有身份属性与保障色彩。在改革实践中，宅基地资格权实现形式呈现多样化。在佛山市南海区，是通过将满足条件的农户纳入宅基地权益资格名录库的方式确认与保障农户资格权的。但这仅是一种资格条件，已被确认其宅基地农户资格权并不一定能够获取宅基地。浙江省德清县则对符合资格的农民进行登记并形成宅基地登记簿，赋予资格权人以申请宅基地、享受政府住房保障和申请居住补贴的权利。因存量建设用地不足而未分配取得宅基地的集体成员，其居住保障的实现是改革中亟需破解的难题。新《土地管理法》第62条第2款对落实农户资格权、实现户有所居提出了新要求，但各地的改革仍处于探索阶段，如前述的建设集体公寓做法就受到各种制约。
（三）宅基地使用权放活受限
宅基地“三权分置”着眼于盘活宅基地资源，显化宅基地财产属性，而结合佛山市南海区的调研发现，宅基地使用权“适度放活”仍然受限，具体表现为取得主体受限、取得方式受限、期限不明以及宅基地用途单一。
1.宅基地使用权取得主体受限
现行法律将宅基地使用权取得主体限定为农村集体经济组织成员，此种限制同样制约了宅基地使用权的流转。本集体经济组织成员可向其所在的村集体经济组织申请分配宅基地以实现居住保障，通常情况下自不必通过流转方式取得该权利。对非本集体经济组织成员而言，其本身不具备分配取得宅基地的身份基础，加之现行法对宅基地流转持保留态度，理论界和实践中对宅基地能否对外流转并未达成共识，致使宅基地合法流转市场从未真正形成。尽管试点地区对流转取得主体的范围有所扩大，但在制度惯性与管理措施尚未配套的前提下，非集体经济组织成员通过流转取得宅基地的情况非常少见。简言之，本集体经济组织成员流转取得宅基地的需求并不旺盛，而非本集体经济组织成员因受制于宅基地分配主体的限制，通过流转方式取得宅基地面临重重困难。
2.宅基地使用权取得方式受限
宅基地使用权取得分为分配取得和流转取得。就前者而言，村集体经济组织成员以户为单位向本集体申请宅基地建房以保障居住权益，为法律所确认且是实践中最主要、最传统的取得方式。而流转取得包括继承、转让、租赁、抵押、入股等，是适度放活宅基地使用权的主要手段，在改革实践中屡屡受挫。以继承为例，在“房地一体”处分原则之下，继承人通过继承农村房屋而事实上占有宅基地的情况十分常见，但现行法律并未明确宅基地使用权能否继承，司法实践对此裁判不一，学界的主张亦存在分歧。此外，租赁成为实践中最常见的流转方式，但转让、抵押以及入股等物权性流转方式在实践中运用较少，在改革探索中运行也不顺畅。由此可见，宅基地使用权取得方式受限对盘活宅基地资源形成了禁锢。
3.宅基地使用权期限不明
农户向村集体申请分配宅基地，该分配取得以具备成员身份为前提，以户的存续为基础，且取得的宅基地使用权原则上没有期限限制。至于非本集体经济组织成员流转取得的宅基地使用权是否应设定期限，理论界和实务界仍有争议。以宅基地制度改革试点浙江义乌市为例，跨农村集体经济组织流转取得的宅基地使用权期限为70年；而部分试点地区仅扩大宅基地使用权流转的范围，并没有明确规定期限。学界对流转取得宅基地使用权的期限亦有分歧：如有学者指出应当根据流转的具体方式确定宅基地使用权的期限（出租期限不超过20年，转让期限不超过70年等）；亦有学者将“三权分置”中的宅基地使用权构建为法定租赁权，并认为该权利可以比照建设用地使用权设置最长70年期限。多数学者均认为流转取得的宅基地应设置明确期限，使“恒产者有恒心”。
4.宅基地用途单一
我国实行严格的土地用途管制，宅基地制度中的“一户一宅”原则以及对处分权的反向限制，强调其基本用途在于农户修建房屋以保障居住。受制于既定规范，流转中的宅基地基本上局限于居住功能，用途呈现单一化的特点。在宅基地“三权分置”改革中，不少试点地区开发利用退出的宅基地或闲置农房，以拓宽宅基地用途，但学界较少关注流转取得宅基地后的多重利用问题。
我国人地矛盾非常突出，亟需提高土地资源利用效率。宅基地仅固守建房居住的基本用途，不利于充分彰显土地资源的价值。宅基地除用作建房居住外，还应包括一些扩展性利用，如建设附属设施以从事家庭副业、经营农家乐等。在佛山南海区就不乏农房用于自住的同时用来经营小商店或农家乐的现象。宅基地使用权用途是其功能价值的直接体现，其不同功能价值的博弈受资源禀赋与经济发展水平等因素的影响：在地理位置偏僻、资源匮乏的地区，宅基地仍以居住保障为主要或唯一功能；但在具有生态优势以及旅游资源丰富的地区，宅基地在维持其基本居住功用外，还可以因地制宜推动用途多元化，促进乡村产业发展。从这个意义上看，实现宅基地用途适度多元化应当是宅基地从“死资产”向“活资产”转变的应有之义。
四、宅基地“三权分置”改革的立法表达
（一）立法原则
1.坚持宅基地集体所有
坚持宅基地集体所有是土地制度改革的底线和红线。一方面，宅基地有其特定的居住保障用途，坚持宅基地集体所有是所有权人利用土地自然属性通过设权满足农民生存与发展需要的要求；另一方面，坚持宅基地集体所有是保障集体资产在充分发挥土地财产价值过程中避免流失的重要举措。在“三权分置”改革中，坚持宅基地集体所有，确保集体对宅基地资源的支配，并为符合条件的集体成员分配宅基地，农民居住保障才成为可能；只有坚持宅基地集体所有，才能防止在盘活宅基地时对集体土地的稀释。为坚持这一底线要求，应当在明确宅基地所有权人的基础上进一步发挥集体在宅基地改革中的管理和收益分享等职能。
2.坚持宅基地资格权的成员权属性
如前所述，各地在探索“三权分置”中对“农户资格权”的确认和实现形成了不同模式，学界对农户资格权性质的讨论亦存在“宅基地使用权说”“成员权说”等多种观点。“宅基地资格权为设立了次级使用权的宅基地使用权”的观点存在违背“一物一权”的嫌疑。而“宅基地使用权说”表达的是一种实在的权利，其侧重于用益物权的具体权能。事实上，此处的“宅基地资格权”实为一种分配资格，而非既得权，拥有资格权并不一定能占有、使用其客体。“成员权说”则准确地表达符合条件的农户享有的资格样态，是特别明确的一项成员权的权利内容。换言之，有资格权的农户实际取得宅基地前仅满足一定的条件（该条件通常与成员资格认定标准相一致），分配取得宅基地之后才确定地取得宅基地使用权。从理论上看，农村集体经济组织成员分配取得宅基地为集体成员权的当然内容；从实践来看，多个试点地区也正是通过出台农村集体经济组织成员认定的办法对资格权进行认定的。因此我们认为，宅基地资格权为成员权的应有内容。
3.坚持宅基地有条件流转
乡村振兴战略持续实施对盘活宅基地资源、提高宅基地利用效率、增加农民财产性收入提出了新的更高要求，在坚持宅基地用以保障集体成员居住的前提下如何实现功能扩展、财产价值显化成为我们必须面对的时代课题。
宅基地“三权分置”改革应坚持宅基地使用权有条件地流转。一方面，虽然宅基地居住保障功能有所弱化但也不应摒弃：基于我国东西部经济发展差异与城乡差距的存在，人地矛盾与地广人稀实际情况并存，以及社会保障体系尚未完全覆盖至农村的客观现实，宅基地仍需承担农民居住保障的功能。随着人口政策调整带来的新增人口增加，其居住权益保障有赖于宅基地分配、退出和多元利用方式的协同。另一方面，在保障农民基本居住条件下，应当推动宅基地资源流动，发挥宅基地的财产价值，如通过租赁、合作开发、入股等方式拓展宅基地和农房用途，鼓励其多元化利用。
4.坚持宅基地改革与耕地保护、集体建设用地入市改革相协调
宅基地制度改革并非一座孤岛，稳步推进宅基地“三权分置”改革应当同耕地保护以及集体建设用地入市相协调。就宅基地改革与耕地保护的关系而言，一方面，为保障18亿耕地红线不突破，禁止在农用地尤其是永久基本农田上非法建设住房，以防止耕地“非农化”；另一方面，在宅基地试点改革过程中，各地根据实际情况对腾退的宅基地实行复垦，实现宅基地向耕地的转化。就宅基地与集体建设用地转化而言，因宅基地具有特定用途与特殊价值而区别于其他集体建设用地，但均属于农村集体的建设用地，有其共通性。因此，宅基地与集体建设用地也存在相互转化的可能：如退出的宅基地通过指标转化或用途转性纳入集体经营性建设用地入市范畴；或在新《土地管理法》第66条规范指引下，通过收回集体建设用地使用权并将其转化为宅基地以补充存量。当前集体建设用地使用权入市制度改革对象局限于存量的建设用地，闲置宅基地等资源的潜力尚未得到有效挖掘。在用地供需矛盾尖锐，新增宅基地取得愈发困难的农村，实现集体建设用地向宅基地的地性转化，对于缓解居住供地形势紧张，实现“户有所居”目标也有重要意义。总而言之，宅基地改革过程中应当特别注重与耕地保护和农村集体建设用地入市改革的联动与协调。
（二）立法重点
推动宅基地“三权”入法应当先厘清三种权利的构造，并根据既有制度安排及宅基地改革实践现状，进行权利分解和内容明晰。
1.坚持并落实宅基地集体所有权
宅基地所有权是指农村集体经济组织对农村宅基地进行全面支配的权利。立法应当确认宅基地所有权人享有的具体权利，包括宅基地分配权、管理监督权、收益分配权、收回权等。在宅基地分配上，应当凸显农村集体经济组织作为分配主体的地位，完善宅基地公平分配机制；在宅基地使用上，尽管农村集体经济组织并非宅基地的实际占有主体，但所有权的落实应置重于农村集体经济组织在宅基地使用中的监督与管理，以维护宅基地制度的正常运行；在动态利益分配上，应当明确农村集体经济组织的收益权，探索宅基地收益分配机制的建立，并与宅基地流转与退出制度完善相协调；在宅基地消灭方面，应明确农村集体经济组织在特定情形下收回宅基地的权利，其实质为宅基地所有权权能的回复。
宅基地所有权兼具团体公益性与私益性。宅基地所有权的公益性表现在其行使主要着眼于对农民群体居住利益保障；私益性则体现在依其自主意思对宅基地的支配。如前所述，宅基地所有权的主体应为农村集体经济组织，其有权排除他人非法干涉。对于所有权主体的界定，应明确农村集体经济组织的地位，而非《民法典》第262条规定的“代表”行使主体。首先，在规范陈述中应当明定集体土地资产的所有权人，从而避免因所有权人不明导致集体土地所有权虚化与异化。其次，应当避免上下位法律规范中关于宅基地所有权人规定的冲突与龃龉。由于各地区实际情况不同，农村集体经济组织是否存在以及运行情况有所差异。不存在农村集体经济组织或农村集体经济组织极不成熟而难以有效履行经济职能的地区，一般由村委会代行管理宅基地的职责。
2.稳定并保障农户资格权
“农户资格权”是具备一定条件的特定主体通过取得宅基地实现居住保障的资格，是成员权的应有内容，与农村集体经济组织成员资格认定息息相关，兼具福利性与专属性。农户资格权的福利性表现为其是一种身份利益；专属性在于这种资格的取得限定在特定的农村集体经济组织成员范围内，且不得通过买卖、赠与等方式移转。农户资格权的主体应为集体经济组织成员，以户为单位行使。首先，从政策语言表述上看，该权利冠以“农户”二字，体现了改革政策在该权利行使主体上的倾向；其次，从宅基地使用权取得方式上看，现行法律规定也是宅基地以户为单位进行分配并遵循“一户一宅”原则的；再次，尽管试点地区存在以人为单位规定宅基地占有面积的做法，但由于户内人口变动不居，原户内成员分户的情况亦屡见不鲜，以人口为标准将难以确定其相应的宅基地面积，因此以户为单位确定宅基地面积标准仍为主流。
注重宅基地资格权的实质呈现。《民法典》及新《土地管理法》中，对宅基地使用权进行了双重限制：主体仅限为本集体经济组织成员、权能仅局限于占有与使用。而宅基地“三权分置”政策语境下的“宅基地使用权”则新增了收益权能，且不具有身份的专属性。因此，我们不能把现行法上的宅基地使用权与“三权分置”政策中的“宅基地使用权”等同视之。在取得方面，宅基地资格权既为成员权内容，应当以完善成员资格认定为根基，进一步明晰与完善集体经济组织成员得丧变更条件，通过明确分配宅基地使用权的资格与条件维护成员应有之权利。同时，根据新《土地管理法》第62条规定的“保障农村村民实现户有所居”，宅基地资格权的内容应从传统的宅基地分配取得以及“一户一宅”扩展至“以分配宅基地等多元化方式保障居住的权利”。
3.适度放活宅基地使用权
盘活宅基地的起点在于补齐宅基地上使用权的权能。对此，应当允许宅基地使用权人具有宅基地的收益权，从而实现私权的回归。宅基地的取得方式包括分配取得与流转取得，而后者包括债权性与物权性流转。就宅基地债权性流转而言，权利人取得租赁权，此为意定租赁，适用《民法典》有关租赁合同的规定。而宅基地物权性流转是改革的核心，以宅基地法定租赁权实现宅基地的占有和使用，又是开禁宅基地物权性流转的关键。宅基地法定租赁权入法内容设置，需要明确以下内容。首先，由法律明确规定宅基地法定租赁权产生的情形，以区别于意定租赁。转让、抵押、入股等流转方式应该明确规定在宅基地法定租赁权取得的流转情形中。其次，明确宅基地随其上房屋一并流转的前提，禁止宅基地单独流转。宅基地法定租赁权是不具备宅基地资格权的主体，取得农房所有权时，基于“房地一体”原则而由法律明确规定其取得宅基地法定租赁权。因此，合法取得宅基地上房屋及建筑物是宅基地法定租赁权产生的前提。再次，明确宅基地法定租赁权的期限。宅基地法定租赁权应区别于未有明确期限限制的宅基地使用权，以实现权利的分级和厘清，也为宅基地法定租赁权消灭后宅基地使用权回复提供可能。宅基地法定租赁权可遵循租赁期限最长20年的规定，20年到期后，依房屋存续情况和财产价值评估考虑是否续期。最后，应该明确由农村集体和宅基地使用权人共同分享宅基地租金收益。
要实现“三权分置”的政策目标，“宅基地使用权”的入法路径有两种：一是修改现行法的相关规定，使宅基地使用权成为一项完整的财产权，而不仅是成员专有的用益物权；二是在现行法基础上创设一种非专属性的其他权利以具备占有、使用和收益权能。从制度惯性抑或风险控制来看，第二种方案更具可行性，也更易实现制度内部的逻辑自洽。这主要是因为，宅基地使用权为成员所有的观念根深蒂固，人地矛盾严重的现实困境使得非成员享有宅基地使用权又难以被村集体及其成员所接受和认可；而且宅基地使用权剥离身份的时机尚未成熟——如居住保障尚未覆盖农村，宅基地仍是广大农民解决居住问题的主要资源。在此框架下我们倾向于建构宅基地法定租赁权来实现盘活宅基地和闲置农房的政策目标，而这也是国家慎重稳妥推进宅基地制度改革的题中之义。
4.明确宅基地“三权”入法名称
宅基地“三权”的政策性话语表达，难以恰如其分地反映改革的制度意蕴和法律逻辑，应在厘清宅基地“三权”性质与主体的前提下确定上述权利的入法名称。（1）宅基地为集体土地类型之一，其对应的宅基地所有权即为集体土地所有权，其规范散见于现行法中，如《宪法》第10条第2款、《民法典》第260条以及第261条第1款等。因此，宅基地所有权，即农村土地集体所有权的概念无须新增，仅须明确其主体和权利内容即可。（2）应在成员权制度中明确农户资格权所指称的内容，无须在立法中引入“农户资格权”。（3）“三权分置”中“宅基地使用权”已经超出《民法典》第362条规定的内涵，“在宅基地上既存宅基地所有权(自物权)、宅基地成员资格(成员权)、宅基地使用权(他物权)的基础上，不宜再引入物权性利用的思路构建宅基地的有偿使用制度”，宅基地法定租赁权本质为债权，但有准物权之效，既可以与成员享有的宅基地使用权相区分，又能达到宅基地财产化利用的目标，因此可以此权实现“三权分置”之“宅基地使用权”入法的制度建构。
概言之，政策语境中的宅基地“三权分置”转为法律表达时，呈现的是宅基地所有权、宅基地资格权（成员权）、宅基地使用权（用益物权）和宅基地租赁权（包括意定租赁和法定租赁）的权利结构，这四种权利既非横向上的分而置之，也非纵向上的层层分解，而仅是不同主体享有的宅基地相关权利的分离，是不同功能价值在宅基地上的投射。
（三）改革风险的立法防范
我国宅基地制度改革进入深水区，宅基地“三权分置”亦应综合分析改革措施与改革成效，积极防范与应对改革风险。（1）宅基地所有权人被架空的风险。传统宅基地“两权”模式突出了农村集体经济组织与农户之间的分配关系，但在“三权分置”改革框架下，宅基地流转的正当化使宅基地上的主体增多，尤其是在多元化利用宅基地的实践中，因农村集体对宅基地并不实际占有，且未实质参与宅基地流转交易，其可能面临被架空的风险；而且“三权分置”权利架构使得法律关系复杂化，不同法律主体存在新的对抗与冲突的风险。对此，应当在宅基地流转关系中凸显宅基地所有权人的角色，通过构建流转收益分配机制以落实集体所有权。（2）农民居住保障受冲击的风险。对有居住需求的农民群体而言，推动宅基地在本集体经济组织范围外流转易导致本集体土地资产的“错配”。同时，由于不同村集体在经济实力、交易谈判能力与获取信息能力等方面存在差距，任其在市场作用下争地，不利于本集体内部有居住需求的农民权益之保护。因此，可设置同等条件下村集体和内部成员的优先受让权，以优先满足农民群体的居住需求。（3）农村管理混乱的风险。“三权分置”下宅基地占有使用的主体可能突破本集体成员范围的限制，但由于我国乡村内部管理机制尚不完善，且村庄以成员为基础带有一定封闭性，宅基地对外流转易造成“飞地”现象而加大农村管理难度。此外，宅基地用途拓宽后，不少地区因地制宜发展乡村旅游、农家乐、民宿等，人员流动加强和资源利用频繁，也将对乡村治理带来新的问题和挑战。
五、结语
宅基地制度事关亿万农民的基本居住保障，敏感复杂，牵连甚广。宅基地“三权分置”改革就主要围绕宅基地社会保障价值与财产价值的博弈展开。在“三块地”改革中，宅基地制度改革滞后于集体土地征收改革和集体建设用地入市改革，新《土地管理法》和《民法典》也着墨甚少。为此，中央又启动了新一轮宅基地制度改革。2020年10月，中央农办、农业农村部根据中央深改委第十四次会议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，批复全国104个县（市、区）和3个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区。各试点地区正积极开展宅基地制度改革试点工作。未来应当继续坚持以人民为中心，尊重农民的主体地位，深入总结宅基地改革实践，进一步提炼可复制、可推广，利修法的经验做法，助力制度完善，实现制度之间的协调。
