作者简介：李蕊（１９７８－），女，河北秦皇岛人，法学博士，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，主要从事土地法学、经济法学研究；王园鑫（１９９５－），女，河北秦皇岛人，中国政法大学民商经济法学院博士生，主要从事土地法学、经济法学研究。
基金项目：国家社会科学基金项目（２１ＢＦＸ１１０）
本文原载于《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2024年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：张家鹿。
摘 要：耕地生态补偿的法治化契合了粮食安全和生态文明法治保障体系建设的内在要求。我国尚未制定耕地生态补偿专门性法律法规，《耕地保护法（草案）》对于耕地保护补偿制度的设计还存在诸多疏漏，未对耕地生态补偿制度予以明晰表达。为推动耕地保护，进而保障粮食安全及可持续发展，需要着眼于耕地生态补偿制度建构的权利基础，证成耕地生态补偿制度构造的正当性，厘定耕地生态补偿制度的属性特质，进而着眼于补偿请求权主体、补偿标准、补偿方式、补偿监督等多维度，对耕地生态补偿予以法治构造。
关键词：粮食安全；耕地保护；耕地生态补偿
一、研究的缘起
“无农不稳，无粮则乱”，保障粮食安全是治国安邦的首要任务。耕地是土地的精华，是粮食生产的根基所在，故而保护耕地是确保粮食安全的逻辑起点。耕地实质上是一个人工赋能的自然生态系统，从这个逻辑上讲，耕地数量保护是表象，耕地质量保护是功用，耕地生态保护是本质。正如习近平总书记强调的，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。为了促进形成耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，必须践行习近平生态文明思想，将耕地生态保护置于耕地保护体系中的突出位置。然而，我国长期以来耕地生态保护制度的研究和实践，大都偏重于耕地生态管控性和建设性保护，对于耕地生态激励性保护的考量不足。作为一种以公共利益实现为旨归的耕地保护激励机制，耕地生态补偿正是通过对耕地生态受益者和耕地生态增益提供者之间形成的不均衡利益进行重新分配和调整，实现对耕地生态保护行为的激励和引导。
目前我国尚未制定针对耕地生态补偿的专门性法律法规，尽管《中华人民共和国环境保护法》提出了建立、健全生态保护补偿制度，但过于概括，不仅缺乏具体规定，也未能细化类型从而明确将耕地生态补偿纳入规制的框架内。涉及耕地生态补偿的内容零星散落于国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等规范性文件中，不仅效力层级较低，而且相关法律规定存在冲突抵牾，尚未有效厘清“谁来补偿”“补偿给谁”“补偿多少”“怎样补偿”“如何保障补偿”等基本问题。《耕地保护法（草案）》于２０２２年９月公布，其中第五十二条专门对耕地保护补偿进行规定，但是受制于立法理念及立法技术约束，该条文还存在诸多问题：（１）只是宣示性规定国家建立耕地保护补偿制度，对于补偿客体及种类没有区分，采取统一纳入耕地补偿的综合补偿模式，并未单独评估核算耕地的生态价值，不利于改进当下“重数量轻生态”的耕地保护现实状况。（２）混淆了“补偿”与“奖励”。由于二者法律基础和法律关系明显不同，因而难以彰显耕地保护补偿制度的价值和功能。（３）概括授权“县级以上地方人民政府建立本地区的耕地保护补偿制度”，固然有利于考量各地方实际进行针对性的制度设计，但是无可避免地为一些地方着眼于理性经济人考量，怠于出台或者选择性出台相关规范留下了空间。而且补偿条件、方式、程序各异，也为后续耕地生态补偿制度的有序实施增加了障碍。前述问题的纾解，已然成为我国新发展阶段农业强国建设中的重大现实问题，不仅关涉耕地保护，更关系到粮食安全及可持续发展，亟待从理论层面对于耕地生态补偿法治化的基础及路径予以系统研究。
有鉴于此，笔者尝试正本清源，着眼于耕地生态补偿制度建构的权利基础，证成耕地生态补偿制度构造的正当性，厘定耕地生态补偿制度的属性特质，进而从补偿请求权主体、补偿标准、补偿方式、补偿监督等多维度对耕地生态补偿制度予以法治构造。
二、耕地生态补偿法治化的权利基础：特别牺牲补偿请求权
耕地作为土地的精华，兼具财产和资源双重属性。为了实现耕地资源属性所承载的增进生态环境公共利益的目标，耕地生态保护者（地区）要承担一定的生态保护、修复与资源输出责任，这样势必对土地财产权能的行使构成约束和限制。公权力对于耕地使用权人设置持续性的管制措施，尽管不涉及占有或是剥夺财产所有权，但因限制了土地要素的功能或者用途，影响其追求土地经济效益最大化。对所有人随心所欲处置其财产的自由加以法律上的限制乃是一种不可动摇的趋势。作为重要的财产权，土地权利的社会化进程，也必然是其社会义务性不断累积强化的过程。其中私人财产为了社会公共福祉所应承受的轻微限制，往往被视为财产权的社会义务，属于“不予补偿的单纯限制”。就我国现阶段的经济发展水平和耕地生态保护状况看，通过“控强度、养地力”等禁限措施要求耕地生态要素权利人符合一定的行为条件，在限制程度上显然已经超过财产权应承受的正常负担，但又未达到土地征收征用补偿的程度，使得耕地生态保护者（地区）为此承受“特别牺牲”。
进言之，特定行政区域内的耕地具备开发利用的潜质而处于待开发利用的状态，但当该区域被设立、划定或调整为耕地生态保护地区、粮食主产区，或是要求行为人开展常态化、分区域、差异化的休耕轮作、推广减量化和无害化投入品的使用等工作，必然使得这些耕地生态保护者（地区）被迫放弃一些发展的机会。基于发展权的客观平等性，对于耕地生态效益的提供者行使环境资源开发使用权进行限制，显然有违发展机会均等和发展利益共享之原则，实际构成了其对于公共利益实现所作出的“特别牺牲”。这种具有正外部性的“牺牲”理应获得相应的补偿，进而实现外部收益内部化。
承前所述，着眼于耕地生态保护，公权力对于相关权利人的限制和约束已然超出了其应承受的社会义务的合理范畴，越过了对于一般牺牲不予补偿的容忍界限，造成了权利行使方面的“特别牺牲”。特别牺牲内容广泛而具体，因行政权力设置持续性的禁限措施，使得耕地生态要素权利人的财产权和发展权受到双重钳制。然则，私权的行使受到公权之限制而承受“特别牺牲”的基础何在？当个人权益与公共利益发生冲突抵牾时，个人权益负有让位于公共利益的义务，也即设定低位阶权益人负有特别牺牲义务具备正当性基础。加强耕地生态保护是确保粮食生产可持续性的重要抓手，其法益目标不仅着眼于微观耕地使用权人的利益保障，更关注所承载保障粮食安全的社会公共利益目标之实现。值得注意的是，特别牺牲义务的设定应受到比例原则的约束，把握好耕地环境资源开发利用的管制方式与限度。如果耕地生态受益者超出比例原则的要求干涉耕地生态利益提供者的权利空间，被干涉人不负有特别牺牲的义务。诚然，对低位阶权益人科以特别牺牲义务，此时利益平衡状态也因法益被强制转移而破坏。为了重新恢复到利益平衡的状态，防止公共利益异化为压迫个人私益的工具，此种牺牲不应是无偿的，应当赋予牺牲人享有对于受益者的特别牺牲补偿请求权。在耕地生态补偿视域下，特别牺牲补偿请求权的权利人为耕地生态利益提供者，而义务人为耕地生态受益者，其成立需要满足权利人负有特别牺牲、义务人获得利益、两者之间具有因果关系的要件。
明确制度性剥夺导致利益外溢形成的利益损益关系是权利生成的基本前提。宜通过赋权的形式授予牺牲人享有特别牺牲补偿请求权，该请求权是耕地生态利益提供者获得话语权的重要依据，是其向耕地生态受益者提出补偿主张，用权利方式解决补偿争端的资格。一言以蔽之，从权利生成视角探寻耕地生态补偿的正当性基础，是其法治化进路构建的逻辑前提。
三、耕地生态补偿制度的特质检视
目前对于耕地生态补偿制度的属性认识模糊，导致了其与耕地生态环境损害赔偿、耕地生态补贴等制度在具体适用中的混淆和抵牾。厘清耕地生态补偿与相关制度的关系，精准考究其制度的特质，进而界分其相对独立的法律范畴和排他适用领域，是推进耕地生态补偿法治化的关键所在。
（一）生发基础：增益性
目前，对于生态补偿制度的本质，学界普遍认同的是人际补偿说，认为生态补偿是“社会主体之间发生的人际关系补偿”。然则，在人际补偿说内部亦存在生态补偿是单向还是双向的认知分歧。双向补偿说和单向补偿说这两种观点的根本区别在于，生态环境损害赔偿是否应该纳入生态补偿的范围。双向补偿说主张，生态补偿既包含了对生态价值等正外部性的增益性补偿，也包括了由产生负外部性的生态环境损害者向受损者承担的赔付责任。而单向补偿说则仅认可前者。为了化解人际补偿说内部对生态补偿涵义的理解分歧，笔者认为，宜着眼于性质和运行机理，探寻生态补偿与生态环境损害赔偿制度的具体适用情形和衔接关系。一方面，鉴于补偿不以存在过错为触发条件，因此补偿是在无过错形态下基于公平正义进行的利益平衡，进而可将生态补偿视作一种均衡配置利益的激励性机制；另一方面，由于赔偿是对行为主体的违法行为进行否定性评价的责任追究机制，可以将生态环境损害赔偿看作是对产生负外部性的生态破坏行为的一种惩罚性机制，并且这已被立法者纳入民事救济之中。综上所述，生态补偿应仅指单向的正外部性补偿，不应人为扩大制度的内涵和外延。
具体到耕地生态保护，对于因耕地生态破坏违法行为产生的生态利益减损等负外部性，应纳入耕地生态环境损害赔偿制度的范畴，由侵权人承担耕地生态环境损害赔偿责任。而耕地生态补偿作为一种激励性的制度安排，乃是基于耕地生态价值的正外部性，因此启动补偿请求给付的前提必然是耕地生态利益提供者的行为使耕地生态系统服务功能增强，也即耕地生态补偿的生发基础具有“增益性”。当然，这里的“益”是指耕地生态利益，也就是指耕地生态系统的服务功能增强带给相关主体的非经济性利益；此处的“增”，既应包括耕地生态利益得以绝对增加，也应包括阻止耕地生态利益减损，即耕地生态利益的相对增加。
（二）要素构造：多维性
目前我国耕地生态补偿主要以各种补贴的形式落实，因此耕地生态补偿与耕地生态补贴极易混淆。耕地生态补贴实则为农业补贴中以耕地绿色生态为方向标、增强耕地生态系统服务功能的一系列财政资助，囊括了耕地地力保护补贴、退耕还林还草补助、轮作休耕补贴、农业面源污染防治补助等多种类型。农业补贴作为政府支持农业发展提供的财政转移支付资金，在农业生产环节为提升耕地生产力水平、促进耕地可持续发展发挥着重要作用。
从内容范围上看，耕地生态补偿的范围应广于耕地生态相关补贴，后者是前者不可或缺的组成部分。此种划分的依据不仅源于二者的内涵意蕴，而且也契合国家规范性文件精神，在生态保护补偿的专门性文件《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中就明确提出要“完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度”。
首先，相较于耕地生态补贴，耕地生态补偿的义务主体呈现出多维性。正是由于耕地生态增益的出现，才产生了耕地生态增益提供者得以向受益者请求给付相应对价的请求权。从理论层面分析，这里的“受益者”不仅涵盖中央政府和地方政府，而且包括了获得耕地生态利益的企业、公民个人和横向层面的耕地生态赤字地区等主体。具言之，一方面，政府具有确保粮食安全、统筹耕地保护的职责，由于耕地生态增益提供者的增益行为，实际上直接减轻和节约了其在生态产品和生态服务供给方面的投入，所以理应成为耕地生态补偿的支付义务主体；另一方面，企业、公民个人和横向层面的耕地生态赤字地区也会因某种法律事实的发生而成为耕地生态受益者的角色。相形之下，耕地生态补贴则是政府旨在增强耕地生态系统服务功能而提供的财政资金支持，因此只有政府才应当是补贴支付的义务主体。
其次，迥异于耕地生态补贴，耕地生态补偿的支付方式具有多样性。目前耕地生态补贴的下发样态，主要采用资金形式。而从耕地生态补偿方式的应用实践来看，除了最为常见的资金补偿之外，还囊括了项目支持、实物补偿、指标补偿、政策补偿、产业扶持、技术支持等方式。遗憾的是，目前耕地生态补偿方式应用的最大症结，在于过分依赖资金补偿的方式，其他的补偿方式应用尚不充分且存在明显的缺陷。多样化补偿方式的合理安排和适用，能够增强补偿的适应性和灵活性。
此外，耕地生态补偿制度在标准界定、参与主体等方面也呈现出多维性。就标准界定而言，囊括了核算法、协商法等多重标准确定方法，需要综合考虑社会整体收益水平、耕地的生态服务功能、机会成本损失、激励效果等多种因素。就参与主体来说，政府、市场和社会主体都可进入耕地生态补偿领域，参与补偿资金的筹措，进行补偿的全方位监督。
四、耕地生态补偿法治化的关键节点
耕地生态补偿关键构成要素的多维性，决定了耕地生态补偿法治化有赖于补偿主体、补偿标准、补偿方式等诸多关键要素的合理调度。为了耕地生态补偿请求权的实现，必须明确耕地生态补偿相关主体，科学界定耕地生态补偿标准，并廓清耕地生态补偿方式，这些也构成了耕地生态补偿法治化的关键节点。
（一）补偿请求权的相关主体的明确
耕地生态补偿主体厘定是补偿请求权启动的基础条件，旨在解决“谁来补偿”“补偿给谁”的问题，也即科学厘定耕地生态补偿请求权的权利主体和义务主体。
１．权利主体的明确
检视目前地方出台的耕地生态补偿规范性文件，可以发现对耕地生态补偿请求权的权利主体（也即受偿主体）的相关规定大致呈现以下几种样态：承担耕地保护任务和责任的农村集体经济组织或是农户（土地承包经营权人）抑或是二者兼有；耕地保护工作成效突出的地方人民政府和农村集体经济组织。由此可见，我国各地政府对于受偿主体的认定不一，实践中出现了补偿对象不一致的情形。为了实现对耕地生态增益提供者的长效激励，要依循“谁增益、谁受偿”的原则，从国家层面统一规范，为地方立法实践确立指引性标准，消弭地方立法与上位法的立法价值冲突。
第一，为了从源头上激发耕地生态保护动力，大多数地区的法律文本都将作为耕地生态功能最直接维护者的农户（也即土地承包经营权人）确立为权利主体的角色，但对于耕地流转情形下的补偿权利主体厘定却存在较大差异，造成了地方立法实践与耕地生态补偿制度的价值冲突。随着“三权分置”带来的耕地权益结构的变化，亟待跳出将土地承包经营权人作为唯一权利主体之窠臼，着重区分耕地是否有流转，考量耕地流转双方之间是否有约定等情形，并以提供耕地生态增益为标准确定补偿权利主体。
第二，在权利主体为地方人民政府和农村集体经济组织，抑或仅为农村集体经济组织的情形下，农户就只能通过上述组织体将补偿资金用于耕地开发、保护和基础设施建设，或是通过直接资金拨付而获得偿付。由于未能在耕地生态受益者与作为耕地生态增益提供者的农户之间建立直接的补偿关系，就会造成农户获得感和参与感大大降低的窘境。建议摒弃农户为间接受偿主体的补偿路径，将作为耕地生态价值最主要和最直接创造者的农户确立为直接受偿主体，尽量减少补偿资金被层层截留、侵占和扣减的情况发生，进而从源头上激发耕地生态保护积极性。
第三，目前既有实定立法主要侧重于纵向生态补偿的维度，围绕着将下级政府、农村集体经济组织和农户作为补偿权利主体的制度模式进行立法设计。为了区际生态公平和区域社会经济协调健康发展的实现，未来的法律制定工作应对横向层面的区域间耕地生态补偿进行更多的考量。具言之，应在立足于不同区域的生态依存关系和社会整体利益实现的基础上，将耕地生态盈余地区确定为权利主体，并围绕此种法律关系就补偿标准、补偿方式、监督考核等内容进行制度筹设。
２．义务主体的明确
前已述及，耕地生态补偿请求权的义务主体应包括政府、获得耕地生态利益的企业、公民个人和横向层面的耕地生态赤字地区等。然而现行法律对这些补偿支付主体的规定尚有很多不明确之处，造成了理论与实践的脱节。解决之道在于，探索包括政府在内的直接义务主体、由企业和公民个人构成的间接义务主体以及耕地生态赤字地区进行协同补偿的路径。
第一，以全面的视角审视政府在耕地生态补偿中的支付行为，仍能发现政府义务承担失当的情形。其中，中央政府作为耕地生态保护的总受益方，将其确立为耕地生态补偿的最主要义务主体无可非议。在粮食安全省长责任制背景下，基于粮食安全保障的耕地生态效益外溢，省级政府作为受益者同样应当成为关键的补偿义务主体。但检视地方立法文本，可以发现某些区域的耕地生态补偿资金来源以市、县级财政为主，中央和省级政府的主要补偿支付责任并未在法律层面得以有效落实。为此，亟待改变地方实践中将市级和县级政府直接确定为最主要补偿义务主体的错误做法，但同时也应充分调动作为区域耕地生态利益直接受益者的市级和县级政府承担补偿支付义务的积极性。必须明确划分中央和地方政府在耕地生态补偿中的权责，将补偿支付的情形、标准、方式等具体内容全面且充分地反映在法律文本中，避免央地政府权利（力）行使和义务承担的边界模糊。
第二，剖析耕地生态补偿的本质可知，作为耕地生态受益者的企业以及公民个人也应被确立为补偿义务主体，这是纾解耕地生态服务供给和生态资源分配中“搭便车”局面的应有之义。但这些主体应该以何种身份和方式参与耕地生态补偿过程，目前在立法层面却付之阙如。在制度发展初期，作为耕地生态受益者的企业可主要通过缴纳耕地资源使用费、环境保护税等方式，以间接义务主体的身份参与到耕地生态补偿过程中。当耕地生态产权明晰的技术条件具备、交易条件完善之时，这些企业可通过耕地生态产权交易的方式成为补偿直接义务主体。公民个人则会基于耕地生态的改善而获得优质的农产品，从而在提高生活质量方面获益，基于此，公民个人主要通过商品交易的消费方式承担补偿的间接支付义务。
第三，就横向层面的区际耕地生态补偿而言，目前仍处于摸索阶段，补偿支付主体的义务尚未充分压实。由于目前有粮食主产区和粮食主销区的划分，在制度初探时期以此为基础对粮食安全保障的耕地生态赤字地区和耕地生态盈余地区进行界分更易操作。据此，可从省际关系层面以省为单位厘定耕地生态赤字地区为补偿义务主体，并理顺各支付区的支付责任。诚然，省所辖区域内同样存在耕地生态利益分享不公的问题，当省域内耕地生态补偿机制的外部条件和具体实施细则完备之时，同样可以从市际关系和县际关系层面界定处于耕地生态赤字状态的地区为补偿义务主体，以疏通政府之间耕地生态合作治理通道。
（二）补偿标准的界定
耕地生态补偿标准界定这一关键节点，主要解决“补偿多少”的问题，也即确定补偿的具体支付额度，这是提升补偿效果和实现多元主体利益平衡的核心抓手。针对目前耕地生态补偿标准界定中存在的问题，补救之道是要构建耕地生态价值的单独核算和评估机制、补偿标准的动态调整和必要提高机制。
第一，就耕地生态补偿标准的核算和评估方法而言，绝大多数地区对融合经济价值、社会价值和生态价值于一体的耕地价值进行统一核算和评估，淡化对耕地生态价值的单独考量。原因主要在于，耕地生态价值的产权边界厘定和效益直接量化存在梗阻，加之信息收集的不完全，致使选取并考量耕地生态价值的主要影响因素存在较大难度。然而，不能较好地分离出耕地生态价值而完全按照耕地资源价值确立补偿标准，就会损害其他相关主体的利益。建议摒弃对耕地多重价值进行耦合考量的路径，建构科学的、操作性强的耕地生态系统服务价值核算和评估机制，实现对耕地生态价值的单独核算和评估，以提升补偿标准的科学性。
第二，受偿主体对补偿数额的期待值和满意度，是决定其耕地生态保护行为方向和量度的重要因素，然而目前存在补偿标准整体偏低且缺乏动态调整机制的症结。鉴于此，（１）不仅要立足于第一、二、三产业的社会收益水平的平衡，而且要统筹考量耕地的综合价值、非市场价值、受偿主体的收益损失和机会丧失成本等。其中，对于收益损失和机会丧失成本，应从以下方面进行考虑：一是受偿主体因耕地生态保护行为实际受到的损失或为保护生态环境而实际付出的代价，如耕地生态环境的保护、建设、修复费用；二是因保护耕地生态环境而承受的机会成本损失；三是受偿主体采用清洁生产技术而应给予的税收优惠和补贴等；四是根据耕地生态补偿相关主体之间的合同约定所应支付的补偿费用；五是其他费用。（２）各地补偿标准固定僵化、动态调整间隔过久的现状必须扭转。当务之急是要结合动态变化因素确定生态补偿系数，建立补偿标准的动态调整机制，并恪守补偿标准的必要提高原则。其中，要有效回应市场要素成本提高和环保标准的变化，促使在补偿标准所依据的条件和基础状况发生变化时，耕地生态价值能够得以最优配置。
（三）补偿方式的廓清
耕地生态补偿方式廓清的关键，在于聚焦于“怎样补偿”的问题，也即确立补偿义务主体对权利主体进行补偿的手段、方法和形式。针对目前耕地生态补偿方式应用过于单一的症结，应当遵循补偿方式多样化的基本思路，打造“输血”和“造血”相结合的补偿方式。
第一，改进以“输血”为特质的资金补偿方式。检视域外实践，美国实施的土地保护性储备计划，采用年租金的方式对生态退耕时的发展权进行补偿，并且随着市场情况变化对年租金进行动态调整；此外，还有针对主动参加耕地生态保护的主体提供税收减免的资金优惠形式。欧盟共同农业政策中的绿色直接支付制度，秉持资金激励的理念，对农民遵守有利于耕地生态环境的强制性做法进行经费支持，对违反强制性规定的行为人扣减经费甚至施加行政处罚；其中具有强制性色彩的交叉遵从制度，要求农民在遵守基本的环境保护要求基础上，还需遵守欧盟制定的有利于农业健康发展和土地科学利用的标准，违反规定会导致直接支持力度的降低。我国在采用资金补偿方式时，也可以有选择性地借鉴这些先进经验，设置包括但不限于税费减免、补偿金、补贴等在内的灵活多样的资金发放形式，并划定增加或是削减补偿力度的情形。
第二，除优化资金补偿方式外，仍亟待激发智力补偿、产业扶持等“造血性”补偿方式的优势并推广应用。具体而言：（１）重视具有“授人以渔”性质的智力补偿方式的应用，向受偿主体提供绿色生产方面的技术支持、管理支持、教育培训等智力服务，从根本上提升受偿主体在粮食生产、耕地利用方面的技术水平，使之成为激发耕地生态保护热情的重要驱动力。（２）强化产业扶持方式的应用。以耕地生态盈余地区为代表的耕地资源充裕地区为例，这些地区大多经济发展较为落后、生产力水平较低、产业结构不尽合理，由此决定了对这些受偿地区不仅要加大生态环保型产业项目的扶持力度，引导生产方式绿色转型，而且要致力于推动产业从低附加值向高附加值转型升级，促进耕地生态保护与经济发展之间的有效协调和良性互动。
五、耕地生态补偿法治化的保障机制构建
耕地生态补偿法治化的顺利实现，除了通过立法对补偿权利主体和义务主体、补偿标准、补偿方式等关键制度要素进行明确，还亟须构建相应的保障机制提供坚实的支撑。
（一）健全多元化资金筹措机制
从环境保护行为的长期性和系统性来看，耕地生态补偿有赖于充裕的资金为其顺利开展提供坚实保障。目前耕地生态补偿的资金筹措机制，主要依赖于政府拨付的财政资金，汇集来自政府、市场和社会主体多元化资金投入的融资体系仍不完善。从提高资金配置效率的角度出发，应当依循“政府主导、市场推进、社会参与”的资金筹措思路，建构耕地生态补偿的多元化资金筹措机制。
第一，完善政府主导的资金筹措机制。（１）中央政府要健全耕地生态补偿专项资金投入机制，结合财政收入增长率、居民消费价格指数等指标，持续加大专项资金在耕地生态保护领域的投入力度。财政部、农业农村部、自然资源部、生态环境部等相关部门要形成通力合作的工作格局，统筹耕地生态补偿专项资金与农业支持保护补贴、农田建设补助资金、耕地资源保护支出等资金的下放和使用。（２）为了扭转耕地生态赤字地区和耕地生态盈余地区利益失衡的现状，中央政府要统筹兼顾，加大对耕地生态盈余地区的财政转移支付力度，优化生态补偿转移支付结构。此外，中央政府还要积极发挥促进区域间沟通协调、管控利益分歧的作用，推动横向转移支付在耕地生态赤字地区和耕地生态盈余地区的顺利进行。（３）地方政府要承担起健全地方配套补偿资金投入机制的职责。为了切实提升地方层面的资金统筹利用能力，需要比例合理、数量适当的耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费以及土地出让金、农业土地开发资金以及其他财政资金的合理调度和投入。
第二，探索市场推进的资金筹措机制。（１）依托全国性的土地发展权转移交易市场获取市场化补偿资金。为了纾解土地发展权转移交易市场大多局限于省域内，而省际交易进展不畅的局面，行之有效的策略是努力打破行政边界藩篱，拓展土地发展权交易主体，确定土地发展权的“接收区”和“发送区”，建立健全全国性的土地发展权转移交易市场。此外，还需要引入完备的土地发展权市场交易机制作为支撑，从优化交易单位核算规则、定价规则、收益分配规则等多个层面着手，实现土地资源配置的帕累托最优。（２）深入探索耕地生态产品、耕地生态旅游等新型市场化补偿方式。为了解决相关产品和项目的种类单一、认证体系不完善、认可度不高、消费市场较为狭窄等现实问题，一方面，要丰富耕地生态产品的种类，完善生态产品的核算定价和认证制度，以提高消费者对相关产品的认可度；另一方面，要加快农村生态产业的转型升级，充分利用耕地生态景观功能，加强对生态旅游新兴产业的规划引导，同时建立健全耕地生态开发的监管机制，克服“小、散、乱”的实践困境。
第三，健全社会化资金筹措机制。（１）由于目前对耕地生态补偿的重要性认识尚有不足，该阶段宜由政府牵头设立耕地生态补偿基金，除了明确来自政府部门的财政资金支持，还应积极引导社会组织以及个人向基金池投入资金，然后在结合不同区域实际情况基础上进行资金的统一调配使用。随着经济发展和公众环保意识的提升，还应积极建立社会性的耕地生态补偿基金，并加强对基金筹措和使用的监管。（２）放眼全球，目前英国已有低碳环保彩票的资金筹集机制的先例，开展对发电厂、水电站、绿色能源社区等项目的资金支持，致力于解决温室气体排放对生态环境的不利影响。鉴于目前大规模募集耕地生态补偿资金的公益性社会捐赠仍面临困难，发行耕地生态补偿公益彩票可以成为社会化资金筹措的重要创新方式。
（二）构建联动式行为监督机制
一个有效的规制体系必须具备标准制定、执行与监督三要素，其中监督作为一种关键的信息反馈措施，可以使我们充分了解有关体系规范的遵守情况。目前我国耕地生态补偿监督机制仍不健全，建议整合多元主体力量和多种手段，架构耕地生态补偿的联动式监督机制。
第一，有效整合多元主体力量，实现政府内部监管和公众外部监督的协同联动。（１）现行体制下的相关政府部门在耕地生态保护领域的监管权责分工尚未理顺，监管权的行使缺乏良性的信息沟通和统筹协调。为此，要增强涉农、涉生态立法对监管权责配置的观照和回应，系统化规定监管主体、监管对象、监管内容、监管责任，构建协同监管机制。（２）鉴于公权力主体在履行职责过程中存在权力缺位、越位、错位的现象，在理论和法律实践层面完全清晰厘定公权力范围并不容易。相形之下，推行耕地生态补偿的权力清单制是提高司法、公众和舆论监督效能的因应之道，这不仅能拓宽监督主体的范围，而且彰显了监督内容的针对性和手段的多样性，确保补偿决策及其执行不偏离制度目标。（３）健全公众参与监督机制。一方面，需要完善信息发布形式，常态化开放公众参与通道，确保相关主体对补偿工作进行事前、事中和事后的全过程跟踪监督；另一方面，要强化公众参与监督的互动反馈机制，避免单线式的监督形式化倾向。
第二，有效整合“技术监测＋考核标准制定”多种手段，实现对政府部门在耕地生态补偿中职能发挥的刚性监督和约束。（１）鉴于传统的监测手段无法精准跟踪耕地生态补偿的执行情况和实施效果，应加强遥感监测设备建设的步伐，并建立补偿资金执行情况的第三方审计制度，借助大数据、云计算等科技监管方法进行动态监测、全面监测，从而为耕地生态补偿绩效考核与评价提供真实准确的信息来源。（２）为了改变目前各地耕地生态补偿绩效考核与评价机制大相径庭的局面，应在国家层面制定具有指导性、标准化的补偿工作考核管理办法和效益评价指标体系。地方政府可在中央文件的指引下进一步细化奖励和惩罚办法，并确保考核结果等信息的适时公开。在绩效考核和评价机制创制中，尤为需要关注资金监管与资金使用的最佳平衡点、提升结余资金使用效率等关键内容，以避免资金使用的束手束脚与铺张浪费现象的层叠重生，引导补偿资金的绿色、科学使用。
