作者简介：宋志红，中央财经大学法学院教授。
基金项目：本文为国家社科基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”(22&ZD202)的阶段性研究成果。
本文原载于《财经法学》2024年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:王叶刚。
内容提要：早期的集体经营性财产股份合作以“股”指向资产份额为底层逻辑，随着改革的深入遭受了实质性违反公有制的质疑，并陷入“股”之定性和权能困境。改良后的集体经营性财产收益权量化明确否定了“股”之资产份额属性，但面临量化对象与作用范围错位、量化理论依据不足等问题。农村集体经济组织分配集体财产收益的方式，应当以集体统筹提供服务和福利为主，以向成员个人分红为辅，前者之经费应当通过提取公积公益金的方式优先保障，并充分发挥此种方式“扶弱奖能”的作用。鉴于法理依据不足，农村集体经济组织没有必要进行收益权量化，在无足够充分且正当的理由推翻时，剩余可分配收益按人头平均分红是最不具争议和最经济的做法。
关键词：农村集体经济组织 集体经营性财产 收益权 股权 量化
一、问题的提出
收益分配制度是农村集体经济组织制度体系的重要内容。全国人大法工委于2023年12月底公开征求意见的《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案二次审议稿）》（以下简称“二审稿”）第4、13、27、31、41、42条对农村集体经济组织收益分配的原则、顺序、依据、程序等作出了规定。总体上看，农村集体经济组织当年收益先提取公积公益金，剩余可分配收益向成员个体分配（亦被称为“分红”）的思路，借鉴了公司的收益分配制度。对于各成员分红份额的确定，其采取的做法是将经营性财产收益权以份额形式量化到成员，并以此作为成员分红份额的依据，所量化的“份额”在实践中被称为“股份”，成员据此享有的分红权被称为“股权”，该做法亦被称为“按股分红”。该做法虽然看似模仿了股份公司的分红制度，但鉴于农村集体经济组织财产和成员基础的不同，其股权和分红制度与公司相关制度具有本质属性之不同，已是学术界共识。
二审稿第41条将前述股份界定为成员享有的“集体经营性财产收益权量化的份额”，意味着其属于成员享有的集体财产收益分配权之部分内容的份额量化。对于集体财产收益在成员间的分配逻辑，绝大多数学者均赞成成员平等原则，但对该平等原则的具体适用缺乏更为细致的研究。具体到成员按股分红的制度设计上，鉴于该量化份额并非每年调整，而是会成为成员（或成员家庭）在未来相当长的时期内享有的固定份额，亦即未来若干年内成员间的分红比例被一次性相对固化，这意味着即便是成员持股数量上的轻微差异，累积若干年亦会带来成员分享集体财产收益总量的巨大差异，这种差异还会随着集体财产收益量的增加而放大。由此提出的问题是，舍弃按人头平均分红的朴素规则，耗费大量制度成本改为将成员对集体经营性财产收益享有的分配权量化为不同的份额，并形成成员分享分红数额的差异格局，其法理基础和正当性理由何在。
从政策变迁脉络看，集体经营性财产收益权份额量化的前身是集体经营性资产股份合作，作为改良版政策设计，其致力于摆脱将“股”定性为资产份额的嫌疑。但深入分析发现，此种半路起家的改革工程不仅无法彻底摆脱其“前身”的影响，还易出现制度设计上的法理和逻辑悖论。鉴于此，本文对集体经营性财产收益权份额量化政策的变迁脉络及其缘由予以梳理，剖析集体经营性财产股份合作与集体经营性财产收益权量化各自面临的困境，并提出破解之策。
二、前身：集体经营性财产股份合作及其困境
（一）集体经营性资产股份合作的改革部署与实践探索
1.中央改革部署
十八大以后，中央开始大力推动农村集体产权制度改革。2013年《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革”。2013年十八届三中全会发布的《中共中央 关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。为了落实这一改革部署，2014年11月22日农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局联合印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号）（以下简称“2014年13号文”），在29个县（市、区）部署了农村集体产权股份合作制改革，要求“发展多种形式的股份合作”“积极发展农民股份合作”，并首次确立了将集体资产区分为资源性资产、经营性资产、非经营性资产三种类型并分类指导的思路。
2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称“2016年37号文”），作为农村集体产权制度改革的蓝图，该文件继受了2014年13号文资产分类改革思路：对于土地等资源性资产，其改革重点是确权登记颁证；对于用于公共服务的非经营性资产，其改革重点是建立健全统一运行管护机制；对于用于经营的房屋等经营性资产，则要求着力推进资产确权到户和股份合作制改革。其中，经营性资产股份合作是整个改革的重点，其内容和要求可以归纳为两项：一是在资产折股量化层面，要求“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”，在配股上要求“体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行”；二是在股份流动层面，要求“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，并强调“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回”。不难看出，第一项改革内容的目标在于量化成员对集体经营性资产的权益份额，也即“明晰份额”，第二项改革内容的目标则致力于权益份额的流动性，其偏重效率的市场化导向目标十分明确。
而之所以针对三类资产采取不同的改革思路，并将股份合作的资产范围限定为集体经营性资产，未见官方解读。但2014年13号文的相关表述明确了其将土地等资源性资产排除在外的主要原因：当时承包地的工作重点是土地承包经营权的确权登记颁证，宅基地和集体经营性建设用地则由当时的国土资源部牵头另行制定专门试点方案。这揭示了此项安排背后改革任务条块分割和部门分工的现实考量。有实务界同志从操作层面解释：一方面，对于承包地、宅基地和集体经营性建设用地这“三块地”，国家已有政策安排；另一方面，当时土地等集体资产尚不能进入市场，价值一时难以显现，评估缺乏实际意义。也有学者从主要矛盾视角解释：“改革之所以聚焦经营性资产，是因为经营性资产的清产核资最能为农民带来收益，农民最为关切，当前的问题也突出反映在经营性资产上。所以，农村集体产权制度改革应以经营性资产量化为主，其他资产也要按属性分类量化。”综合上述解读，结合笔者在实践调研中同各方的交谈心得，笔者不妨揣测将其主要原因归纳为三方面：一是考虑到大部分的集体土地等资源性资产已经通过承包经营、分配宅基地等方式无偿分配给集体成员占有使用，集体并无直接经营管理的权利，将其排除在集体资产量化的范围之外，可以避免一些地方产生将承包地或宅基地收回并予以量化的政策误区；二是以货币、厂房、机器设备等形式存在的集体经营性资产，在市场化的运营管理中更容易出现流失问题，在城镇化的过程中随着一些村社的撤并等也更容易被行政平调或者移转，通过折股量化和股份合作可以锁定资产范围和成员权益，给成员发放股权证以及分红的表现形式也可以给农民带来极大的获得感；三是单纯就集体经营性资产量化不会涉及集体土地等公有制专属资产，可以避免将集体土地等公有制专属资产量化可能带来的“私分”顾虑或质疑，有助于凝聚改革共识。
2.地方实践探索
地方探索则呈现出如下特色：
一是部分地方的非经营性资产和土地等资源性资产亦被纳入折股量化范围。虽然中央部署将资产量化的范围局限于集体经营性资产，但部分地方有不同程度的突破，例如浙江、青海、大连、祁门县大坦乡等。
二是成员持股数额不均的现象较为常见。其形成原因，主要是初始配股时考虑人头之外的多元因素。中央文件未对配股考量因素作出规定，从地方探索看，除了极少数地方只考虑人头并严格按照一人一股平均分配者外，绝大多数地方均是考量多种因素，除了最常见的人口股（基本股）和劳龄股外，还存在土地股、扶贫股、敬老股、贡献股、奖励股、华侨股、福利股、村龄股、现金股、独生子女奖励股等等多种类型。《农村集体经济组织示范章程（试行）》（农政改发〔2020〕5号）（以下简称《示范章程》）列举的成员股类型也涵盖了人口股、劳龄股、扶贫股、敬老股等。“数人头”之外其他多种因素的考量意味着成员间在初始股权配置的数量上呈现出差异性。除此之外，股权的转让、继承等有可能进一步加剧此种差异。
三是非成员持有本集体经济组织股权的现象在试点实践中并非个例，其产生原因主要有三方面：(1)初始配股对象外溢。虽然中央部署要求初始配股对象仅限于本集体经济组织成员，但部分地方扩展至成员之外。典型如广州市黄埔区和浙江省宁波市江北区。(2)允许股权外部转让。中央部署要求股权转让限于本集体经济组织内部，对此，尽管大多数试点地方遵循了此规则，但也有个别地方适当扩展了范围，例如浙江省。(3)允许非成员继承股权。从试点探索看，大多数试点地方均允许不具备本集体成员资格的继承人继承股权，但对其选举权和表决权等作出限制，典型如大连市和天津市等。当然，也有个别地方赋予继承者民主管理权利，例如北京市昌平区的北店嘉园社区，允许非成员居民继承后享受合作社的选举权、参与经营权、管理权等权利。这些情形均会导致非成员持股现象的产生。
（二）集体经营性资产股份合作的困境
各地在“股”之相关制度设计上的差异性探索只是表象，一些地方探索突破2016年37号文的现象也并不能归因于政策执行的偏差，其背后折射出的，恰好是困扰集体资产股份合作制改革深入推进的两大困境：一是“股”之内涵与定性困境，二是“股”之权能以及与此相关的股份经济合作社发展方向困境。
1.“股”之内涵与定性困境
集体资产股份合作并非新事物，作为一种具有中国特色的经济体，农村社区的股份合作制起源于20世纪90年代农民的自发创造，其致力于将股份制与合作制相结合，以便在坚持公有制性质的基础上解决因集体产权模糊或虚置带来的效率低下问题。而集体产权的模糊或虚置状态也通常被形象地描述为“名义上社区成员人人有份，但实际上人人又没有份”。与此相应，股份合作制改革的一个重要内容就是希望通过资产的折股量化明确成员个体的权益，从而实现产权明晰的目标。
对于此轮股份合作改革探索中的“股”到底是何种内涵，在早期的改革探索中并未引起过多关注，实践中还经常见到用“从共同共有到按份共有”来描述此种产权关系变化的现象。从2014年13号文和2016年37号文本身的用语看，“股”指向资产份额的迹象十分明显，典型如“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员”的表述。2016年37号文中将“经营性资产确权到户”的表述，更是表明其意欲通过股份配置方式将集体的经营性资产确权到户。尽管2016年37号文亦有将股份作为成员“参加集体收益分配的基本依据”之表述，但这也只是对该股份之用途的表述，并不能视为对其资产份额之内涵的否认。从试点实践看，各地文件中关于将资产以份额形式量化或者转让资产份额的表述更是十分常见；从各地的折股量化操作看，“股”本身就是资产量化、折股并分配的结果；从股权证等的记载事项看，股份经济合作社章程中对股金总额和每股数额的记载，以及成员股权证上对股权（股份）数量和每股金额的记载，也均将“股”指向资产份额。
不仅如此，中央改革部署允许股权转让、继承的制度设计，本身就以“股”指向资产份额为基础，因为只有与资产份额相对应的“股”才可以被转让或者继承。对此，当年参与改革政策设计的同志有清晰的认识和论述：“由于集体资产收益分配权源于成员权，而成员权是有时限的，成员权的丧失意味着集体收益分配权的丧失，因此，单纯的集体收益分配权是不应该继承的。”“如果允许继承，则无论是按份量化还是按价值量化，这种股权就不再是单纯的收益分配权，而是真正意义上的产权。”同时认为：“产权制度改革将集体资产折股量化到人，实现了集体资产从‘共同共有’到‘按份共有’的转变。”“只要农民作为集体经济组织成员资格合法、量化的集体资产合法、获得程序合法，农民对所量化集体资产的产权就是合法的，就可以依法继承。”可见，其认为股权之所以允许继承，就是因为其指向资产份额，否则，是无法被继承的。尤其是对非成员股东而言，“股”指向资产份额是其参与集体财产收益分配的根基。
由此可见，无论是从当初改革政策设计的底层逻辑看，还是从改革实践中“股”之产生实际过程看，“股”指向资产份额的意蕴十分明显。
在早期的改革探索中，股份合作改革“红利”效应凸显，“村民变股民”增强了农民的获得感，农民手持“股权证”喜笑颜开地说自己成了百万富翁，年底农民敲锣打鼓排队领取集体分红款的经典画面频频见诸媒体。但随着改革的深化，尤其是随着集体资源性资产等亦被纳入折股量化范围，以及随着股权抵押、担保、转让、继承等流转探索的深入，“股”之内涵和权能的问题逐渐被重视。
如前所述，股份合作的初心之一在于通过股份的分配明晰个体的产权份额，以此实现产权明晰的目标。但集体资产属于公有资产，而非任何形式的共有资产。公有制是对个体性私有产权的超越，共有制本质是私有财产的叠加与集合。公有产权与共有产权的一个重大不同，即在于前者不承认个人的产权。从我国农民个人财产向集体公有财产转变的过程看，社会主义改造时期的初级农业生产合作社因为承认社员的出资份额并实行按份额分配，以及允许退社自由，被认为本质上属于“私”的产权形态；高级农业生产合作社因为不再存在出资份额、完全实行按劳分配，并取消了退社自由，从而被认为实现了从私有产权向公有产权的转变。“农村土地的质变过程就是从否定农民对入社土地的股权为标志的。”故此，合作制的终点被看作是集体所有制的起点。但集体资产股份合作制改革则在某种程度上呈现出相反的表现形式：通过资产折股量化明确各成员的资产份额，集体资产收益实行按股（资产份额）分红，成员享有有限的退社自由（通过集体回购股权或者集体内部转让股权方式）。对此种产权安排到底是“公”还是“私”的不同判断，最终被聚焦于量化给成员个体的“股”之内涵和性质上。尤其引人忧虑的是，随着改革的深入，当股份合作的资产范围被扩及集体土地等公有制专属资产，叠加成员间持股数量差异性的扩大，以及股份持有向非成员的外溢，对该股份合作是否实质性违反集体公有制尤其是土地公有制的质疑也逐渐增多。
鉴于此问题的重要性，时任全国人大农业与农村委员会主任陈锡文同志于2018年开始在多个场合澄清“股”之内涵，强调集体产权制度改革中出现的所谓“股”，其实只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，并非代表资产，因为集体的资产是不可分割给个人的。否则容易混淆农村集体经济组织的性质。并进一步强调，农村集体经济组织有两大基本特征：一是集体的资产不可分割到个人；二是集体组织成员享有平等权利。这一阐述旗帜鲜明地强调了农村集体经济组织的公有制属性，否定了“股”的资产份额之内涵，并强调其仅仅是资产收益分配份额，这对于农村集体经济组织正本清源非常重要。
但遗憾的是，此时很多地方的股份合作改革业已完成，其股份经济合作社早已遵循“股”之资产份额的逻辑设计相关制度并实际运转，无论是对集体资产进行折股量化的操作本身，还是每年按固定的股权（股份）比例分红，抑或是探索股权（股份）的转让或继承，均以“股”指向资产份额为基础，如果不改变相关的制度设计，只是在阐释上重新定性，并无法彻底摆脱此前“股”被指向资产份额所带来的影响。这导致“股”之定性陷入了两难困境：如果不承认“股”之内涵指向资产份额，折股量化、按股分红、股权流动等探索均将成为“空中楼阁”；如果承认“股”之内涵指向资产份额，又会与集体资产作为公有制资产不可分割或份额化到个人的基本要求相冲突，股权的不均衡配置、开放配置以及外部流动则会进一步加剧此种冲突。
2.“股”之权能与股份经济合作社发展方向困境
股份经济合作社的“股”之定性问题，不仅仅是停留在意识形态层面的争论，还事关股权之权能设计以及股份经济合作社的未来发展方向等一系列制度设计。对“股”的含糊定性导致股份经济合作社围绕股权权能的制度设计在坚守封闭与走向开放之间摇摆，并陷入治理困境。
作为一种具有鲜明中国特色的经济体，农村社区股份合作制组织一经诞生就受到了社会各界的广泛关注。学术界的大量研究普遍认为其属于过渡性的组织形态，向现代企业过渡是其未来发展方向。例如有学者认为：股份合作制运作面临产权不清、归属不清和管理梗阻、发展受限两大难题，并进一步指出此种组织形式在领导体制、管理机制、激励机制和流动发展方面存在诸多缺陷；有学者指出：“如果将农村经济合作社的股份制视作是农村集体经济发展转型的第一步，那么，向现代企业过渡，使集体经济发展进一步符合市场经济体制的要求，则是农村集体经济发展转型的第二步。”“社区型股份合作制改革的总体目标是实现三个转变，即社区型向企业型转变、封闭型向开放型转变、集体经济组织向现代企业制度转变。”而此次的农村集体资产股份合作，实有“旧瓶装新酒”之意。
对于此次的股份合作制改革，一方面，其在组织治理机制上普遍设置了成员大会、理事会和监事会等，明显参考了现代公司治理的理念和制度设计；另一方面，为了维持其“公”的属性，中央文件特别强调“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”从现状看，虽然绝大多数的股份经济合作社基本上维持了社区性和封闭性，但走向开放性的声音和张力一直都存在。实际上，关于这些股份经济合作社未来的发展方向，一直面临着两种力量的较量：一种力量是基于效率的考量主张其向现代企业制度方向发展，与此相应，促使股权开放、流动、适度集中等，是其必然的选择；另一种力量则是基于公有制底线的考量主张应当维持社区性（封闭性）和人人有份的均等性。博弈的结果，是围绕股份经济合作社的理论主张和若干制度设计均在承认个人资产份额的现代企业制度逻辑与不承认个人资产份额的公有制逻辑之间纠结、摇摆或折中。例如：在表决上实行一人一票，在集体资产收益分享上则实行按股分红；允许外部主体继承股权但又不承认或限制其民主管理权利；股权配置适度突破成员边界但限于与集体有特殊渊源或有特殊贡献的人员；允许股权在内部转让但限制每人最高持股数量；等等。这些审慎折中的举措貌似稳妥，实则蕴藏隐患。
以允许非成员的继承人继承股权但不享有表决权为例，随着此类持股的非成员继承人人数增多，股份经济合作社内将出现较多的拥有分红权但无表决权的人，与此同时，由于股权的相对固化管理，股份经济合作社内还会出现一些新增人口虽属于成员但不拥有股权的情形，这些人虽然拥有表决权但无分红权，非成员股东与非股东成员的拉锯由此展开，必将影响股份经济合作社的有效运转。事实上，宁波市一些较早开展股份合作的村庄，已经出现了此种困境。由此可见，基于不同逻辑的制度设计混杂在一个组织体内，难免会出现制度运行中的张力、冲突和内耗。
三、后续：集体经营性财产收益权量化及其悖论
有关领导同志在2018年明确否定集体资产股份合作改革中的“股”之资产份额属性，并明确将其定性为“集体资产收益分配份额”之后，实践中对股份合作的探索逐步开始更为谨慎和保守。从农业农村部起草《农村集体经济组织法（草案）》的历程看，随着讨论中共识的逐步达成，草案中有关集体经营性资产股份合作的内容也逐步缩减和弱化，最终反映到《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案一次审议稿）》（以下简称“一审稿”）中，只剩下两个轻描淡写的条文（第41和42条），并将具体办法授权给农业农村部制定，二审稿维持了这一局面。对此，有不少立法建议认为草案对实践中集体资产股份合作制改革的探索成果反映不充分，概因不了解这一政策变迁过程。但由此提出的疑问是，像二审稿一样明确将股份合作改革之“股”定性为“集体经营性资产收益分配份额”之后，相关探索是否就能彻底摆脱违反公有制的嫌疑并自圆其说地顺畅运转。
实际上，在早期的股份合作改革中，尽管将“股”指向资产份额的做法涉嫌违反公有制，但其制度设计的底层逻辑是清晰且周延的。例如：在配股时，除了按人头均分资产份额（人口股），还将成员过去的贡献（典型如集体劳动年龄、集体积累贡献）等亦折算成资产份额，成员基于分配的资产份额而享有股权，并基于该股权而获取分红；同样，鉴于其指向资产份额，所以其类似股权一样可以流转。但当将其定性改为仅是“集体经营性财产收益权量化份额”之后，无论是份额量化还是按份额分红，均面临逻辑错位和法理依据不明的问题，例如：为何经营性财产收益权的量化份额可以作用于其他类型的财产收益？收益权量化的考量因素和理论依据为何？被量化的份额能否流转？量化的意义何在？在这些问题弄清之前，缺乏有效理论支撑的集体经营性财产收益权量化无异于“空中楼阁”，二审稿第41条授权农业农村部制定的具体办法也将会面临重重困难。
（一）量化对象与作用范围的错位
二审稿第41条中“集体经营性财产收益权量化”的表述，表明其量化的是针对集体经营性财产的收益，而不包含其他两类财产的收益。但第41条第1款后段中“作为其参与集体收益分配的基本依据”之表述，以及第43条最后一段中“剩余的可分配收益按照量化给本集体经济组织成员的集体经营性财产收益权份额进行分配”的表述，又意味着该量化份额不是仅指向集体经营性财产的收益分配，而是指向全部集体财产的收益分配。此种显然出现了逻辑错位。那么，如果将相关表述更改为“参与集体经营性财产收益分配的基本依据”以及“剩余的集体经营性财产可分配收益”，是否就妥当了呢？鉴于集体财产收益来源的多样性和混杂性，在动态的运营管理活动中，不仅集体经营性财产收益难以甄别和单独管理，此种做法还会导致集体其他财产收益的分配遁入真空。实际上，无论是从二审稿第41条和第43条的表述看，还是从改革实践看，无论是之前的“股份”还是现在的“量化份额”，其事实上均被当作了集体全部财产收益分配的依据，这意味着名义上的“集体经营性财产收益权量化”实则是“（全部）集体财产收益权的量化”。
按照《农村集体经济组织会计制度》的规定，农村集体经济组织的收益，是指农村集体经济组织在一定会计期间的经营成果。从会计制度上说，农村集体经济组织在一定会计期间内的总收入减去总支出，即为其在该会计期间内的收益。而农村集体经济组织的收入，是指农村集体经济组织在日常活动中形成的、会导致所有者权益增加的、与成员投入资本无关的经济利益总流入，包括经营收入、投资收益、补助收入、其他收入等。换言之，农村集体经济组织生产销售、提供服务、投资收益、让渡集体资产资源使用权和政府给予的经营性补贴等形成的经济利益总流入，均属于其收入。而农村集体经济组织的支出，是指农村集体经济组织在日常活动中发生的、会导致所有者权益减少的、与向成员分配无关的经济利益的总流出，包括经营支出、税金及附加、管理费用、公益支出、运转支出、其他支出等。农村集体经济组织用于经营活动、日常管理、村内公益和综合服务、保障村级组织和村务运转等的各种支出，均属此列。
农村集体经济组织财产类型的多样性和职能范围的广泛性，使得其收入和收益来源也呈现出多样性，并非只有经营性财产才能带来收益。即便以二审稿第41条第2款对集体经营性财产的界定为依据，二审稿第37条第（三）项指向的集体非经营性财产，以及被包含在该条第（一）项中的集体土地所有权等资源性财产，亦能为集体带来财产收益。对于非经营性财产，例如集体所有的文旅和体育等公益设施，亦可以对外经营并获取收入和收益。至于土地所有权等资源性财产，其为集体带来财产收益的途径则更为丰富，数量也会更为可观，典型如：集体“四荒地”发包收入、集体经营性建设用地入市收入、集体闲置建设用地复垦指标收入、农村集体经济组织依据《中华人民共和国农村土地承包法》第45条第2款向转入土地经营权的工商企业等收取的管理费、在宅基地制度改革中农村集体经济组织收取的有偿使用费、择位竞价费、宅基地盘活利用中集体收取的增值收益金，等等，均属于来自集体土地所有权的收入。
理论上和实践中往往存在一种误解，认为集体“四荒地”发包收益、集体经营性建设用地入市收益等，是来自土地经营权、集体经营性建设用地使用权等用益物权的收益，而土地经营权、集体经营性建设用地使用权等用益物权可以入市流转，属于集体经营性财产，故此，此类收益亦属于集体经营性财产收益。为此，二审稿第41条还特意在一审稿第41条的基础上明确将集体土地等资源性财产所有权上设立的可以依法入市流转的用益物权纳入集体经营性财产的范围。笔者认为，这一认识混淆了交易标的和收益权源。以集体经营性建设用地入市为例，集体经营性建设用地使用权固然可以归类为经营性财产，但集体获取入市收益的权源，是其享有的土地所有权，正是因为其享有土地所有权，所以其得以通过权能分离方式在其所有权上设定一定年限的集体经营性建设用地使用权并让渡给他人，这是土地所有权人专享的权利，是其行使土地所有权的特定方式，是土地所有权人意志的体现，出让收益是其将土地所有权中的部分权能让渡出去的对价。故此，农村集体经济组织出让一定年限之集体经营性建设用地使用权的收益，本身就是来自集体土地所有权的收益，如果脱离了集体土地所有权的支撑，农村集体经济组织是无权出让并获取出让收入的。也正因为此，那些否定农村集体经济组织拥有土地所有权、但又认为农村集体经济组织拥有土地用益物权的观点，是站不住脚的，因为其忽视了该土地用益物权从何而来的问题。土地用益物权必然来源于土地所有权，如果说农村集体经济组织不拥有土地所有权，但其又可以永远无偿地支配这些土地上的用益物权以及让渡这些用益物权获取收益归自己所有，这样的土地所有权已然被掏空。“四荒地”发包收益和宅基地制度改革中可能产生的直接来源于宅基地所有权的收益，亦是同理。
不仅集体土地所有权，集体的森林、山岭、草原、荒地、滩涂之所有权，亦可通过出租、发包或者使用权出让等方式产生收益。这些都属于集体资源性财产的收益，显然超越了集体经营性财产收益的范畴。这些财产收益该如何分配呢？从之前的改革实践看，其事实上也被归入了按股分红或者说按“集体经营性财产收益权量化份额”分红的范畴。例如，对于农村集体经济组织发包“四荒地”获取的收益，一些地方无论是将其视为经营性资产还是资源性资产，发包费收入均会纳入集体资产统一管理并形成最终的可分配收益，并进一步按股分红。再例如，对于农村集体经济组织从集体经营性建设用地入市获取的收益，由于农村集体产权制度改革和集体经营性建设用地入市改革的主管部门不同，在不同的业务口，其制定的规则往往存在差异。从一些地方出台的产权制度改革文件看，会就集体经营性建设用地入市收益规定特别的规则，例如浙江省规定入市收益作为集体资产可以折股量化但不得直接分配给成员。《示范章程》则并不排斥此类收益向成员分配，只是强调分配时的年度均衡考虑。从一些地方出台的集体经营性建设用地入市文件看，大多数地方规定入市货币收益先按规定比例留存集体，剩余部分在农村集体经济组织成员之间公平分配，在股份已经量化的地方则大多会走向按股分红。例如安徽金寨规定，按20%~25%的比例提取作为村集体提留，20%~25%的比例用于农户分配，余下部分结合农村“三变”改革，以股权增值方式追加量化成员股权，也可委托村股份经济合作社或本村创福公司对外投资、购买物业、股份合作、购买政府性债券等，所得收益再进行分配：上海松江则是将土地收益以股权增值方式追加量化为成员股份。北京大兴则结合其联营公司的制度设计，分两个层次进行分配：在镇级层面，扣除土地增值收益调节金和拆除腾退费、交易公告广告费等成本后，增值收益由镇集体联营公司按照各村的股权进行分配；在村级层面，已经分配到各村的土地增值收益，村集体留存30%~35%,其余65%~70%再在全区2010年产权制度改革确定的集体经济组织成员之间按股分配。由此可见，对于集体经营性建设用地入市收益，大多数地方是先提取一定比例留存集体，剩余部分再纳入集体财产收益实行统一管理和按股分红。
除此之外，征地补偿款中的土地补偿费，亦来源于集体土地所有权这一资源性财产，因为集体所得的土地补偿款实则是集体土地所有权的置换价值。现行立法对土地补偿费的管理和分配规定了特殊规则。例如：《农村集体经济组织会计制度》要求将土地补偿费列入公积公益金。《示范章程》亦明确规定“本社留归集体的土地补偿费应列入公积公益金，不得作为集体收益进行分配”。一些地方也明确规定集体所得的征地补偿费应列入公积金，不得作为集体资产收益进行分配。对此，二审稿第13条将“参与分配集体收益”和“参与分配土地补偿费”并列规定为成员的权利，似乎也意味着土地补偿费不属于集体收益，并不和其他的集体资产收益一起进行分配，而是需要单独管理和分配。笔者认为，征地补偿款中的土地补偿费对应土地所有权的财产价值，但鉴于我国集体土地上权利的多层次性，例如集体土地所有权上往往设立了土地承包经营权等用益物权，所以土地补偿费本身也包含了农户用益物权的价值补偿，亦即其是对完整的土地所有权价值的补偿，土地承包经营权等用益物权的价值被包含在内。对于土地补偿费在集体和农户之间的分配方式，各地存在不同的做法。但无论采用何种分配方式，绝大多数地方都不会将土地补偿费全部分给被征地农户或者集体成员，都会有集体留存的部分。对于这一部分集体留存的征地补偿款，其以货币形式存在，即便是将其列入公积公益金，其最终也会形成集体的经营性财产，并可能带来集体财产经营收入和收益，并最终走向分配。不仅如此，一些地方在征地补偿中还会辅之以留地、留物业等安置补偿方式，这些亦属集体土地所有权对价的一部分，所留的地和物业也均构成集体财产，从而亦会带来集体财产收入和收益，并涉及分配问题。
总之，农村集体经济组织的收入来源具有多样性，并不局限于其经营性财产，无论是从其已有集体经营性财产的原始来源看，还是从未来发展潜力看，来自集体土地等资源性财产的收入是农村集体经济组织财产收入的主要组成部分。不仅如此，农村集体经济组织多种来源的财产收益具有动态混杂性。在集体财产运营管理中的一切收入，无论最开始来源于何种财产，哪怕是来自集体留存的土地补偿费，或者来自提取为公积公益金的集体经营性建设用地入市收入，只要其是以货币形式或者其他可流通资产形式存在的收入，在后续的集体财产运营管理和积累的动态过程中，最终都会转化为集体经营性财产，并进一步带来集体经营性财产收益，并由此而被纳入集体经营性财产收益分配的“大池子”。亦即，在农村集体经济组织的经营活动和财务管理中，不同类型的财产会相互转化和渗透，不同来源的收入和收益也最终都会归于一处并适用统一的分配规则，单独就集体经营性财产的收益进行分配，既存在财产和收益甄别的困难，亦存在单独管理核算的障碍。由此得出的结论是，在农村集体经济组织内部，其剩余可分配收益在分红时只能统一适用同一个规则，而无法区分为不同的资产类型和收益来源而区别分红。
以此倒推，出现问题的是“将集体经营性财产收益分配权以份额形式量化”之表述本身，其量化的并非“集体经营性财产的收益分配权”，而是“集体全部财产的收益分配权”，更确切地说，其量化的是成员对集体全部财产收益的分红权。
（二）量化的理论依据不足
基于集体所有为成员集体所有的定性，成员对集体财产享有收益分配权乃题中应有之义，收益分配权是成员权的重要内容。在收益分配权被量化之前，集体亦可按成员人头予以分红，对此并无障碍。那么，为何要将成员的收益分配权量化为不同的份额呢？从理论上分析，大体是出于两方面理由：一是希望打破分红的绝对平均，通过为不同的成员配置不同的份额实现成员对集体分红的差异化获取；二是方便成员流转其分红权（乃至部分分红权），因为在量化之后其分红份额明确固定且通常持有书面凭证。但深入分析发现，基于集体财产和集体成员的特别性，这两点均属悖论。
较易反驳的是第二点。如前文所述，不对应资产份额的收益分配权具有浓厚的身份性，是单纯基于成员身份而享有的权利，此等权利当然不具有流转性。不仅如此，收益分配权份额仅仅代表参与集体财产收益分配的一定比例，并不指向特定的分红数额，在股份经济合作社于每一个会计年度内能否取得资产收益、能够取得多少资产收益、是否分配收益、拿出多少分配收益等均高度不确定的情形下，这样的收益分配权如何评估其价值？其又如何能够被流转呢？
对于第一点，则需要展开剖析其基于多元因素差异化配置收益权份额所存在的悖论。基于集体财产的公有性和来源的法定性（非出资性），以及成员权利的平等性，集体成员平等获取集体财产收益分红既符合公有制财产的理论逻辑，也符合广大农民群众对公平的朴素认知。虽然平等并不等同于绝对平均，但平等应以绝对平均为推定起点，在此基础上可以考虑一些正当合理的因素予以适当调整。故此，在成员享有的分红权配置上，应当以平均分配为推定的基本规则，在此基础上任何导致成员差异化分配的因素考虑和制度设计均应具备充分且正当的理由。
二审稿虽然未对“集体经营性财产收益权量化”的考量因素作出规定，但其大概率会借鉴甚至沿袭之前股权配置的做法，这就意味着除了最基本的人头之外，实践中颇为流行的劳龄、贡献、奖励、扶贫、养老、独生子女等多元化因素均可能成为影响量化份额的因素。那这些因素是否构成成员差异化分红的正当理由呢？
不少学者对股权配置的多元化考量因素予以了检视，对人口股和劳龄股的认可度较高，对其他考量因素则存在多少不等的批评。例如，有学者认为，在股份配置应当以人口股为核心、以劳龄股为辅助，此外不予设置其他股权类型。并认为实践中包括集体资产贡献标准在内的多元化股权量化标准，都严重违背了农村集体资产股权的基本原理，存在由集体所有制滑向资本所有制的错误倾向。这一论述直击要害、十分精彩。但笔者认为，除了基于成员权逻辑的一人一股的人口股设置，劳龄股亦不符合农村集体资产股权的基本原理。对此，有学者归纳了劳龄股配置存在的四点偏差，聚焦于股份设置与成员对集体经营性资产积累劳动贡献度的匹配性问题，并提出了五点改进措施。笔者认为，这些分析具有洞察力，但均属于技术层面的问题，劳龄股设置无法克服的真正问题，在于其依然滑向了以劳动积累作为资本入股农村集体经济组织的资本所有制逻辑。这是因为，即便认为现有集体资产的积累取决于部分成员过去的劳动贡献，其也仅指向过去的历史，而作为分红依据的股份配置是面向未来的集体收益的，将这些过去的劳动贡献折算成面向未来收益的股份，实则是将这些过去的劳动贡献折算成成员入股农村集体经济组织的资本，并以此作为其参与未来收益分配的依据。正如有学者所言，其实质是“通过给过去成员和现有成员以其农龄量化了的资产股份的方式终止集体所有制”。这显然既不符合集体财产作为公有制财产的法定性要求，也与股份不应指向资产份额的要求相悖。即便是《中华人民共和国宪法》规定的“按劳分配”原则亦不能论证劳龄股设置的合理性，“按劳分配是集体经济收益在劳动者与生产资料所有者之间的初次分配中支付给劳动者的劳动报酬”，其应通过工资等劳动报酬体现，而非通过剩余可分配收益的分红体现。由此可见，劳龄股的设置本身就是成员以过去的劳动贡献入股农村集体经济组织之资本逻辑的体现，并不符合集体财产的公有制逻辑，集体劳动年龄并不能构成特定成员享有更多分红份额的正当理由。
亦有学者认为，集体经营性资产的股份量化实质是对集体经营性资产对集体成员提供的社会保障利益的分配，虽然按照成员人口的平均分配是最基本和最公平的分配，但对集体中的弱势成员予以倾斜保护符合集体收益分配原则。对此，该观点将劳龄股解释为对集体劳动者社会贡献的尊重，认为其同养老股一样，是按照实质公平原则对弱势成员社会保障利益的分配。笔者赞同其对这些基于特殊因素之收益分配的定性，但不赞同采取按股分红的方式实现该功能，这一论证发生了路径和结果错位。毫无疑问，集体财产的公有制属性及其“共同富裕”功能决定了其应当对集体中的弱势成员予以倾斜保护，但倾斜保护的主要方式应当体现于剩余可分配收益按股分红之前的环节，亦即体现于集体为成员提供服务和福利环节，例如为贫困成员家庭提供生活补助，为鳏寡孤独者或者残障人士提供照护或养老服务，或者为其他特殊困难群体提供补助等。甚至不仅仅是扶助弱势成员，用集体资产收益奖励先进成员亦无不可，例如奖励为本集体作出突出贡献的成员，或者奖励集体中的道德模范，甚至奖励子女考上大学的家庭，等等，只要其决策程序合法合规，均无不可，均属于集体财产收益的正当用途。真正的问题是，这些倾斜性收益分配的方式，只能是由集体基于实际情况从集体财产收益中统一列支，例如从集体提取的公积公益金中列支，而并不适合采用按股分红方式。道理很简单，无论是贫困对象，还是道德模范，抑或特别贡献，其都不是固定不变的，而在改革时点量化的股份份额则是固定到人头或者户的，意味着未来相当长的年限内成员均是按照这一固定的份额比例分红，此种面向未来收益的固定的量化份额无法因应特殊群体之对象不断变动的现实，如果将一时之影响因素固化，随着时间的变迁，其带来的可能不仅不是所谓的实质公平而恰恰可能加重实质不公平。
由此可见，无论是劳龄，还是特殊贡献、计划生育、道德模范、贫困等过去或现时的状况，均无法构成某一成员在未来的若干年固定且持续地多获取集体分红收益的正当理由，若将这些因素转化为成员分红权的基础，同样有违反公有制财产逻辑之嫌疑。这意味着集体财产收益分红最妥当的方式，就是按人头平均，即便是设置单一的人口股也无必要，因为一旦设置股份，就必然涉及股份是否随成员增减而调整、能否继承、能否转让等一系列延伸问题。这一最为原始和朴素的做法，不仅不会遭受“滑向资本逻辑”的质疑，而且可以有效避免股权管理的一系列麻烦和制度成本。
此外，有学者认为：“单一设置人口股存在陷入绝对平均主义之嫌。”尽管笔者认为连设置单一的人口股都没有必要，但还是有必要回应“按人头平均分红”是否会陷入绝对平均主义的质疑。笔者认为，这一观点同样是将分红看作了集体财产收益分配的主体甚至是全部，忽视了集体财产收益分配的其他方式。实际上，基于集体财产功能的多元性，集体剩余可分配收益向成员分红只是集体财产收益分配的辅助方式，其主要方式仍然应是在集体统一支配下为成员提供服务和福利，典型如提供集体公共设施和公益事业、提供村民自治组织的运转经费、基于共同富裕原则“扶弱奖能”等。不仅如此，集体这些功能的实现相比于集体成员分红更加具有优先性，其资金应当在成员分红之前通过提取公积公益金的方式优先保障。也正因为此，农村集体经济组织的收益分配与公司等营利法人的收益分配具有本质差异性。例如，公司为了防止对股东分红权的侵害，设置了公积金提取比例的上限，但农村集体经济组织的公积公益金用途更为宽泛，其不仅不宜设置比例上限，在不设置集体股的情形下，其还应设置比例下限，避免集体统筹功能被架空，如此才能符合公有制的分配原则。对此，二审稿第43条在公积公益金的用途上删除了原一审稿第42条中“为成员提供服务和福利”之表述，实属不妥。即便该内容可被解释在该句的“等”之中，但将如此重要的内容不予列举，更容易让人产生将农村集体经济组织之收益分配与公司类同的误解。
四、结论与出路
综合全文论述，简要结论如下：
第一，农村集体经济组织将剩余可分配收益向成员分红具有必要性，但农村集体经济组织用集体财产收益为成员提供服务和福利才是集体财产收益分配更为主要的方式。此种服务和福利的经费应于每个会计年度内通过提取公积公益金的方式优先保障。农村集体经济组织可以基于“共同富裕”之目标、通过提供此种服务和福利充分发挥“扶弱奖能”的作用，其内容包括但不限于提供村庄公共设施和公益事业、为特殊困难成员家庭提供生活补助、为成员中的独居老人或失智失能人员提供养老或照护服务、为其他特殊困难群体提供补助、奖励为本集体作出突出贡献的人员、奖励集体中的先进或道德模范，等等。其具体方案连同成员分红方案均属于农村集体经济组织收益分配方案的内容，应由成员大会讨论决定。
第二，无论是集体经营性财产收益权还是集体财产收益权，均无开展份额量化的必要。作为收益权份额量化之前身的集体经营性财产股份合作面临“股”之内涵和权能困境，改良后的收益权份额量化虽否定了“股”之资产份额属性，但面临量化对象与作用范围错位、量化理论依据不足等问题。基于农村集体经济组织财产的公有制属性，在成员享有的针对剩余可分配收益的分红权配置上，应当以平均分配为推定的基本规则，如需差异化，必须有充分且正当的理由。鉴于劳龄、特殊贡献、计划生育、道德模范、贫困等因素均无法构成某一成员在未来的若干年固定且持续地多获取集体分红收益的正当理由，成员分红权应当平均配置。鉴于此，按人头平均分红这一最为原始和朴素的做法，亦是最不具争议和最经济的做法。
第三，考虑到此前大量的农村集体经济组织已经开展了股份合作和折股量化，在政策调整为不开展收益权份额量化后，这些已经开展了集体经营性财产股份合作的地方，可以将其集体经营性资产股份合作从农村集体经济组织治理结构内部挪出，让该股份合作的载体以农村集体经济组织和成员出资设立之子公司（可以是股份合作企业）的形式存在。作为本体的农村集体经济组织既不开展股份合作亦不进行收益权量化。
同时针对二审稿的规定提出如下立法完善建议：
第一，删除二审稿第41条。
第二，将二审稿第42条修改为：“农村集体经济组织当年收益应当按照集体经济组织章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营、为成员提供服务和福利等，剩余的可分配收益在成员间公平分配。”同时增加第2款：“农村集体经济组织理事会应当于每个会计年度末制定集体财产收益分配方案，经成员大会表决通过后执行。集体财产收益分配方案应当明确农村集体经济组织为成员提供服务和福利的方式、对象、数额等，以及参与分红的人员和分红数额。”
第三，将二审稿第27条第1款第（八）项和第31条第（五）项中的“集体经营性财产收益权份额量化”分别修改为“集体财产收益分配方案”和“集体财产收益分配”。
编辑审核：孙聪聪 王洪广 侯泽龙
