作者简介：房绍坤，吉林大学法学院教授，博士生导师，吉林大学农业农村法治研究院研究员。崔炜，吉林大学法学院博士研究生。
基金项目：本文系吉林大学“强农兴农”哲学社会科学研究专项项目“乡村振兴视域下吉林省农村集体经济组织治理和运行机制的法治化研究”的阶段性成果。
本文原载于《苏州大学学报（法学版）》2024年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:赵毅。
内容摘要：村民自治组织和农村集体经济组织的交织关系，表现为理论和实践中对集体所有权行使主体的认知困惑。农民集体是村民自治和集体所有权的主体，村民自治组织和农村集体经济组织都是农民集体的执行机构，只是承担的职能不同。基于集体所有权主体分置的产权结构，立法通过确立主体代表化的权利行使机制，将农村集体经济组织确立为集体所有权的当然行使主体，纾解了集体所有权的主体虚化之困。在未设立农村集体经济组织的地区，村民委员会、村民小组依法代表农民集体行使集体所有权，参照适用农村集体经济组织的决议规则，讨论并决定集体财产的经营、管理和收益分配。在村组分级的代行关系下，村民小组可以将代行职能上交村民委员会，但不得改变既有的集体所有权关系。
关键词：农民集体；农村集体经济组织；村民委员会；村民小组；集体所有权
一、引言
党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确提出将“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”作为城乡融合发展现代化的改革任务。促进新型农村集体经济发展之要，在于从制度层面构建起适应新型农村集体经济发展的主体模式、产权结构和治理体系，推动从传统农村集体经济迈向新型农村集体经济的体制转型。在传统农村经济社会结构中，村民自治组织无疑具有支柱性地位，而农村集体经济组织则是新型农村集体经济发展中最为重要的组织载体。因此，在体制转型的过程中，如何妥善地处理好农村集体经济组织与村民自治组织的规范关系，无疑是一项重要且基础性的问题。
中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《深化农村改革综合性实施方案》中指出：“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产权改革意见》）中明确提出，要将“探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系”作为改革的重要任务。但是，由于复杂的历史和现实因素，时至今日，如何廓清村民自治组织和农村集体经济组织之间的关系，在法理和法律规则层面还都是有待澄清的基本问题。在《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）即将实施的背景下，本文拟在考察村民自治组织和农村集体经济组织关系的历史沿革和实践样态的基础上，尝试澄清两个组织关系背后的法理逻辑，并具体探讨《农村集体经济组织法》有关规则的具体适用，以期为新型农村集体经济发展的制度构建贡献智识。
需要说明的是，依据《农村集体经济组织法》第2条的规定，我国农村集体经济组织包括乡镇、村、组三级，而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）中提及的村民自治组织则包括村民委员会和村民小组两种形式。由于乡镇一级并不存在村民自治组织，因此，本文主要讨论村、组两级村民自治组织和农村集体经济组织的关系。
二、村民自治组织和农村集体经济组织关系的历史与现实
农村集体经济组织和村民自治组织在我国农村经济和社会结构中的交织关系是在长期复杂的历史进程中形成的。作为集体所有制的组织形式，农村集体经济组织初级形态是在20世纪50年代的农业合作化运动中成立的农业生产合作社。在人民公社化运动中，农业生产合作社跃升为人民公社，并形成了集党组织、政权组织和经济组织于一体的组织形态，人民公社以公社、生产大队和生产队的三级管理体制，控制集体的政治和经济生活。一直到了1983年政社分开后，各地区纷纷成立了村民自治组织，一些经济发达地区也成立了农村集体经济组织，村民自治组织和农村集体经济组织的关系问题才逐渐开始凸显。
20世纪80年代人民公社体制解体后，基于迅速重建乡村治理秩序的需要，村民们自发成立了村管会、议事会、治安领导小组等各种形式的自治组织。与此同时，由于家庭承包责任制得到普遍推广，家庭承包户取代了合作社和生产队成为最主要的农业生产经营主体，恢复建立经济组织的必要性被极大地削弱了。因此，全国有很多地区没有建立农村集体经济组织，或者只是在村民委员会加挂了集体经济组织的牌子，集体经济事务实际由村民委员会负责。这一阶段的集体经济事务，主要表现为村民委员会通过发包等方式，为村民创设土地承包经营权，并不涉及直接经营集体财产的内容，村民委员会通过其公共机制和组织权威性，即可完成土地的统筹分配。针对这一现实情况，1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第74条规定，集体所有的土地由“农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，采取了“或者”关系的立法表述，同时保留了农村集体经济组织和村民委员会经营、管理集体财产的资格。
“或者”关系的表述，必然导致实践中对农村集体经济组织和村民委员会在经营、管理集体财产方面存在功能交叉进而产生认知疑惑：在同时设有两个组织的地区，应当如何理顺两者经营、管理集体财产的职能？1991年，全国人大常委会法制工作委员会在答复福建省人大常委会《关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示》时指出：“按照《民法通则》第七十四条第二款的规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理；没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”上述答复在“或者”关系的基础上明确了村民委员会在集体财产的经营、管理方面处于补充性的地位。但是，上述态度在后续的立法中并未得到体现，一直到2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和2007年的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），均延续了“或者”关系的立法表达。
从历史上看，由村民委员会经营、管理集体财产，是符合当时农村社会治理需求和实际情况的选择。人民公社体制解体后，村民委员会就是农村社会最为成熟的组织。相较于农村集体经济组织在规范和实践层面的双重缺位，村民自治组织俨然已经成为集体所有权行使主体最为可靠的制度资源。学界也有观点认为，在当时的情况下，农村集体土地所有权分别由乡镇人民政府、村民委员会、村民小组会议代行，农村集体经济组织实际上已经不再适合继续担任集体所有权主体。1998年制定《村民委员会组织法》时，实践中对集体土地及其他财产应当由村民委员会还是集体经济组织管理仍有不同意见。当时的全国人大法律委员会研究认为，现在相当多的村没有建立集体经济组织，大多数仍由村民委员会管理集体经济，修订草案规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”比较符合我国农村的实际情况。
由村民委员会或者村民小组管理集体土地等财产，是立法者因农村集体经济组织制度不健全而采取的替代性治理措施，在特定时期有着现实意义，却无法适应新时期深化农村改革的需要。一方面，以家庭承包制为主的经营模式注重对土地等集体资源性资产的利用，重视统分结合双层经营体制中“分”方的农户地位和功能，导致作为“统”方的农村集体经济组织严重缺位，忽视了农村集体经济组织的经济功能，不利于对集体经营性资产的经营和管护。另一方面，由于村民委员会公法人的属性和自治组织的职能定位，再加上很多地区的村民委员会成员不具备市场经营能力，村民委员会难以胜任日渐复杂的经济事务，导致实践中农村集体财产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出。因此，农村集体产权制度改革的一项重要举措，就是在集体经营性资产丰富、土地商业价值较高的地区，建立并规范农村集体经济组织，在清产核资的基础上对集体财产进行统一经营和管理，加强统分结合双层经营体制中“统”的部分，构建农村集体经济运行的新机制。
但是，由于农村集体经济组织的长期缺位，实践中由村民委员会实际经营、管理集体财产的观念在很多农村地区已经根深蒂固，颇有积重难返之势。根据学者在2010年7-8月对湖北等12个省份72个村的调查结果，只有26.4%的受访农户反映其所在村具有独立的农村集体经济组织，而73.1%的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村民委员会的功能合在一起，没有独立性。直到农村集体产权制度改革开始之后，在重庆等试点地区仍有超过三分之一的受访村民认为重大集体经济事务是由村“两委”或者村干部决定的。
为了改变上述情况，《深化农村改革综合性实施方案》中提出要“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”，明确了“政经分离”的基本改革思路。沿循此思路，《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第101条首次对村民委员会介入集体经济事务划定了界限。《农村集体经济组织法》第64条则在延续这一规定的基础上，进一步细化了村民委员会、村民小组代行农村集体经济组织职能时的规则适用。上述法律为新时期处理村民自治组织和农村集体经济组织的关系提供了确定性的规范指引。
由此可见，在不同的历史时期，村民自治组织和农村集体经济组织的交织关系都集中表现为集体所有权的行使主体问题，其中既有复杂的历史因素，也有现实的治理需求考量。究其原因，集体所有权是发展新型农村集体经济的权利基础，“产权明晰、分配合理”的集体经济运行机制构建和“赋予农民更加充分的财产权益”的改革目标实现，都必须围绕集体所有权的归属和利用展开。而在传统的农村集体经济发展模式下，集体所有权主体虚化的归属状态以及由村民委员会集中管理集体财产的行使样态，已经不再适应新型农村集体经济发展模式的需要。因此，要在理论和实践中正确认识两个组织的关系，必须从集体所有权行使主体问题切入，深刻理解集体所有权的规范功能和实现机制，并在此基础上澄清村民自治组织和农村集体经济组织在集体所有权运作过程中的功能和地位。
值得一提的是，农村集体经济组织和村民自治组织的交织关系，除了体现在组织层面，还体现在治理结构中的人员交叉，部分地区甚至还实行村民委员会和农村集体经济组织“两块牌子，一班人马”。但是，两个组织之间的人员交叉现象并不意味着两个组织在规范层面的混同，而是存在特定的实践逻辑：在集体经济欠发达的农村地区，集体经营性资产薄弱，且土地商业开发价值较小，实行人员交叉任职有利于节约治理成本。而村党组织书记、村民委员会主任和农村集体经济组织负责人的“一肩挑”，则是在乡村治理中贯彻坚持党的领导原则的需要。因此，成员个体交叉任职的制度实践，并不影响本文在组织层面探讨农村集体经济组织和村民自治组织的规范关系。
三、以农民集体为中心的乡村组织关系框架
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第261条规定，集体财产由“本集体成员集体所有”，在规范层面确立了农民集体的集体所有权主体地位，也引发了学界关于农民集体是否属于民法规范意义上的主体的争论。要厘清村民自治组织和农村集体经济组织的关系，必须从农民集体这一所有权主体入手展开讨论。
（一）作为组织实体的农民集体及其现实功能
1.农民集体在我国农村经济和社会结构中的实在性
关于“农民集体”的法律地位之讨论，首要面临的问题就是“农民集体”的实在性问题。尽管农民集体以“成员集体”“农民集体”以及“集体”的面貌频繁出现在各种法律和政策话语之中，但仍有观点认为，我国历史上就没有形成过“农民集体”这种组织，所谓的农民集体所有，实质上就是指农民集体成员所有或农村集体经济组织所有。这就涉及一个根本性的问题，农民集体在我国农村经济和社会结构中到底是一个实体性的存在，还是基于立法技术拟制形成的纯粹抽象主体？
在《民法通则》建构私法意义上的所有权制度之前，农民集体所有已然是我国农村经济和社会结构中的既存事实。因此，对“农民集体”概念的探索和澄清，不能停留在法律和政策的话语表达层面，而要立足于我国集体经济形成和发展的历史事实展开。
我国农民集体所有的经济结构发端于农业生产合作化运动，形成于人民公社时期。《民法典》第262条规定的乡镇、村和组这三级农民集体，其前身分别对应人民公社时期的公社、生产大队和生产队。在此之前，基于土地私有制的农民个体劳作，生活在同一区域的农民只能称之为农民群体而非集体。正是人民公社对农民群体进行了“集体化”的组织，才产生了我国农村经济和社会结构中的“农民集体”。可见，农民集体并非立法抽象拟制的团体，而是现实地指向在集体所有的社会和经济结构中，村组区域内的农民就其所依赖的土地等集体财产形成的具有地域性的农民共同体。
农民集体的现实存在，并不意味着其就是民法意义上的组织实体。社会存在意义上的“集体”进一步成为民法规范意义上的组织实体，至少还要具备以下两个条件：一是其成员范围必须有清晰的边界，二是成员能够形成集体意志。“集体”一词，表明的是对成员个体的否定和超越，意味着在超越成员个体的基础上，形成了一个新的不同于成员个体的团体意义上的组织体。在人民公社体制下，农民集体、集体经济组织和基层政权组织完全同一，农民集体的主体性自然被人民公社的组织体制所遮蔽，不能独立地形成和表达意志，其集体财产则由公社、生产大队和生产队的管理机构完全支配。所以，农民集体的组织实体化，恰恰是在人民公社解体后才实现的。
随着人民公社体制解体，公社改设为乡镇，生产大队和生产队的职能则分别由村民委员会和村民小组承担。实际上，彼时的农民集体成员和村民范围是完全同一的，都指向在村组地域内生产生活，具有本地户籍的农民。特别是在严格的户籍制度和人员流动性小的时代，户籍具有“人户以籍为定”的身份锁定功能，以户籍作为农民集体成员身份的判断标准，能够彰显“成员—集体”之间密切的身份关联。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第62条和第63条第2款中使用的“村民”“村民会议”“村民代表”等表述，正是农民集体成员和村民范围重合的产物。在人员和地域范围重合的情况下，“农民集体”和“村”实际上是同一社会存在，既是村民自治的主体，又是集体所有权的主体，只是随着后来村民自治组织和农村集体经济组织的职能划分，导致了“行政村”和“农民集体”的话语分殊。在农村集体经济组织建立之前，农民集体以村民会议为集体意志的形成和表达机构，讨论并决定本集体的重大事项，实际上已经通过村民自治的制度资源迈向组织实体化，其主体性也真正得到彰显。
由此来看，农民集体在我国农村经济社会结构中的实在性是毋庸置疑的。更何况，如果不承认农民集体的实在性，也无法解释我国农村集体产权结构的历史变迁。特别是在人民公社体制解体后，很多地区并未随之建立起农村集体经济组织，但集体所有的经济结构仍然存续。如果否认农民集体作为实体的存在，在解释上就只能将农村集体财产所有权归属于村民委员会，然而村民委员会只是本区域内村民选举产生的由3-7人组成的自治机关，不可能作为集体所有权的归属主体。对此，妥当的解释方案只能是由农民集体作为集体所有权主体，在农村集体经济组织未能建立时，由村民委员会代表农民集体行使集体所有权，对集体财产进行经营和管理。此时，村民们正是作为集体成员而非集体经济组织成员参与集体所有的土地承包和其他收益分配。
2.作为农民集体执行机构的村民自治组织和农村集体经济组织
“组织体必须依靠其执行机构对外代表它实施法律行为。”人民公社体制解体后，农民集体能够通过村民会议形成集体意志，却欠缺集体意志的执行能力。与人民公社对农民集体主体性的吸收兼并不同，村民委员会由本集体成员选举产生，负责执行集体（村民会议）作出的决议。从产生方式和功能来看，村民委员会就是农民集体的执行机关和代表机关，其行为所产生的法律后果归属于它所代表的集体。《村民委员会组织法》实施后，村民自治组织就是农民集体的法定执行机构，农村集体经济组织则是一种可供选择的组织形式，《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等法律赋予村民委员会管理集体财产的资格具有法理层面的正当性。
随着城乡二元户籍制度的松动和区域人员流动性加强，农民集体成员和村民的范围开始发生分化。基于民主和公共因素考量，村民自治逐渐向居住本位转型，在农民集体成员的基础上吸纳非本地户籍的外来人口进入村民自治共同体。这就导致村民范围的相对开放性和集体成员身份的闭锁性在一定程度上存在冲突。但一方面，外来的村民并不能参与集体财产的经营和管理；另一方面，《村民委员会组织法》没有对“村民”的概念和范围作出界定，第13条更是使用“公民”来指称参加选举的外来人员，且其选举权和被选举权尚需经过村民（代表）会议的同意。这表明，农民集体成员在村民自治中的主体性并未改变，村民会议仍然是农民集体的决策机关，村民和农民集体成员之间并未发生彻底分离或者替代，只是在农民集体成员的基础上就村民自治的决策范围对外来人员进行了适度吸纳。
从《村民委员会组织法》对村民委员会的定位来看，村民委员会确实是承担自治职能的公法人，其治理结构和人员构成都难以适应复杂的市场经营需要。在家庭承包经营模式下，在集体内部进行土地发包、土地征收补偿分配等事项仍属于村民自治的内容，村民委员会无需代表集体对外从事市场经营活动。而随着集体财产经营方式发生变革，村民自治组织又不具备直接经营集体财产的能力，故而集体经济职能逐渐从村民自治职能中剥离，转而由作为独立市场主体的农村集体经济组织承担。质言之，正是集体财产的市场化运作需求，催生了农村集体经济组织作为农民集体执行机构地位的法定化。《农村集体经济组织法》不仅明确了农村集体经济组织依法代表行使集体所有权的法定地位，同时遵循经济逻辑，完成了农村集体经济组织的法律建构，村民自治组织和农村集体经济组织也由此完成了“政经分离”的职能划分。
在村民委员会和农村集体经济组织被赋予特别法人资格后，也有学者对两者与农民集体之间的关系提出了质疑，认为“一个组织体的机关是该组织体的有机组成部分，属于该组织体的内部结构，只能以该组织体的名义而行为，并无自己独立的名义或人格。但村民委员会和农村集体经济组织均属独立的法人组织，具有独立的民事主体地位，可以以自己的名义独立开展活动。故此，村民委员会和农村集体经济组织并不属于农民集体的意思形成机关或执行机关。”这一观点显然误读了立法赋予两个组织特别法人地位的私法意义。对于农村集体经济组织而言，其重要职能就是代表农民集体进入市场从事经营活动，而法人正是最符合市场运作效率的组织形式。从两者之间的关系来看，一方面，立法在农民集体和农村集体经济组织之间完成了法定代表行使的关系配置，将农村集体经济组织的功能实现限定在集体所有权的权能框架之内，确保农民集体和农村集体经济组织的利益一致性；另一方面，农民集体成员依据其成员身份取得农村集体经济组织成员资格，借助成员大会的决策机制形成集体意志，并确保农村集体经济组织执行其意志，同时还可以保证在村民和集体成员范围分化之后，维护集体所有权决策和受益主体的纯粹性。对村民委员会而言，其代表集体对外实施法律行为，履行其承担的公共职责，难免需要参与私法活动。为了使其更便利地开展活动，立法通过赋予这一承载公共职能的组织体以私法身份，并由此拓展其权能，但“其权能被严格限定在实现公法人公共目的所须范围内”,而不能从事与其公共职能无关的经营活动。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第5条就明确地对村民委员会的担保功能进行了限制。总之，村民委员会和农村集体经济组织作为农民集体执行机构的法律地位，取决于其执行农民集体意志的法律功能，立法赋予其法人资格是为了其更好地履行职能，并不影响其作为农民集体执行机构的法律地位。
综上而言，随着农村改革的深化和农村集体经济组织的普遍建立，理论上对村民自治组织和农村集体经济组织的性质和区别已经达成了共识。村民自治组织和农村集体经济组织都是农民集体的执行机构，分别承担着村民自治和集体所有权行使的功能。在成立农村集体经济组织的地区，村民自治组织仅保留与村民自治相关的公益性职能，而将经济职能剥离。在集体经营性资产薄弱，不具备成立农村集体经济组织条件的地区，土地发包等集体经济事务仍然属于村民自治的重要内容，应当由村民会议和村民自治组织分别承担相关的决策和执行功能。
（二）农民集体所有权代行机制的确立和实现
在明确了农村集体经济组织和村民自治组织作为农民集体执行机构的法律地位后，尚需回答如下质疑：既然农民集体不便于直接行使集体所有权，那么立法者为什么不直接规定农村集体经济组织为集体所有权的主体，或者采取农民集体法人化的方式，将两者塑造为同一主体，反而要分别规定两个主体呢？这就涉及农民集体和农村集体经济组织的关系问题。
1.农民集体和农村集体经济组织的关系论争
依据《民法典》第261条第1款和第262条的规定，农民集体享有本集体财产的所有权，农村集体经济组织依法代表集体行使所有权。可见，农村集体经济组织只是集体所有权的行使主体，并非所有权主体。《农村土地承包法》第13条、《农村集体经济组织法》第5条和《产权改革意见》等法律、政策亦采相同立场。由此看来，立法者关于集体所有权“代行关系”的论域限定已然清晰，理论上不应再生歧义。但实际上，农民集体的法律地位及其与农村集体经济组织的规范关系，仍然是我国民事主体法最具争议性的话题之一。
学界关于这一问题的讨论总体上可以分为“一元论”和“二元论”两大阵营。“一元论”者认为，农民集体和农村集体经济组织并不存在本质区别，在立法上应当塑造为同一主体。持“二元论”者则认为我国现行法上的农民集体与农村集体经济组织分属独立的组织，是一种以土地为纽带结成的总有团体，应纳入“非法人组织”范畴，也有学者主张赋予其团体法人资格。相较而言，“一元论”面临的最根本的问题莫过于违反集体公有制的责难。以公有制为基础的农民集体所有权无法直接转化为任何一个组织体的所有权，如果将农村集体经济组织等同于农民集体，则将形成法人所有的私有财产外观。“二元论”的问题则在于“农民集体”难以具象化，导致集体财产所有权的主体虚位始终饱受诟病。
所有权制度是为作为经济制度基础的所有制而服务的。近现代民法中的私人所有权是私有制的产物，通过保障所有权人享有的占有、使用、收益、处分等权能，进而维系私有制下的财产秩序。作为公有制产物的国家所有权和集体所有权内部的权能结构及其配置方式则与私人所有权迥然不同。《民法典》第260条以规定集体所有权专属客体范围的方式，清晰地界定了集体所有的物质资源静态归属。但是，落实集体所有权的要求不能止步于界定集体财产的归属，还要通过集体财产的市场化运作，最终通过集体收益分配机制实现集体成员受益。因此，集体所有权完整的法律效果，应当包括归属、支配和受益三个层次，而这三个层次之间，最为根本的是归属效果，其他两个层次的效果无论采取何种实现进路，都必须以实现集体所有制为首要的规范目标，这是集体所有权解释方案必须坚持的基本原则，也是判断各种解释方案优劣的根本标准。
从支配效果来看，作为集体所有权行使主体的农村集体经济组织不可避免地要从事经营活动。“一元论”者认为，法人所有权视野下的归属和支配主体重合，同样可以履行集体所有制的政治承诺。至于由此可能引发的集体财产私有化风险，则可以通过特别法人的立法技术加以防范，包括限制农村集体经济组织进入高风险领域以及否认其作为市场主体的破产能力，无需在民法上额外承认一个具有实在性的农民集体来区隔风险。但是，一旦农村集体经济组织从事市场经营活动，就必须面临或大或小的经营风险。一旦经营失败，即使无需破产，理论上农村集体经济组织也应当以自己的全部财产清偿债务。此时的“一元论”不可避免地要面临现实中具有独立法人所有权的农村集体经济组织却不能以自己所有财产独立对外承担责任的矛盾。
从受益效果来看，集体所有权必须实现集体成员的收益共享。集体所有不是建立在个体基础上可以分割的共有，而是不存在个人份额的共同体所有。依据《农村集体经济组织法》第40条的规定，收益分配的形式是将集体财产收益权进行份额量化，而非对集体财产本身进行量化。如此，则“一元论”者又不得不面临拥有独立所有权的农村集体经济组织却不能将财产进行自主分配的解释障碍。有学者认为，法人所有权并不妨碍公有制实现，并主张对集体资源性资产和其他资产分别采取集体所有权和农村集体经济组织法人所有权的解释方案，这显然是参照国家机关和事业单位法人所有权的立法设计。但这种观点简单地类比国家所有权来理解集体所有权的产权结构，却忽视了作为公法人的机关和事业单位无需建立直接的财产收益分配机制的特点，无助于化解前述矛盾。
如此看来，采取“一元论”的观点很难实现农村集体经济组织法人所有权和集体所有权法律效果的统一。在对内关系上，农村集体经济组织不能将其所有的财产分配给成员；在对外关系上，农村集体经济组织也不能以其所有财产独立对外承担责任，则农村集体经济组织法人所有权也只是保留了对集体财产的经营和管理权能，已经名存而实亡，这也直观地反映出了农村集体经济组织法人所有权理论与集体所有制的内在抵牾。相比之下，农民集体所有的财产所有形态能够确保在法理上将集体财产保留在成员内部，实现成员对集体财产平等且不加分割地所有，也可以有效区隔集体财产入市经营所面临的风险，是实现集体所有制目标的合理解释方案。
2.农民集体所有权主体代行的制度创新
无论是基于农村经济和社会结构的现实考察，还是基于集体所有权功能的规范考察，农村集体经济组织与农民集体都是不同的社会存在。既然农民集体是独立的组织实体，则“二元论”中阻碍集体所有权实现的主体虚化之困，其症结并不在于农民集体的非实体化，而在于村民自治组织难以适应集体财产统一经营的市场化变革，导致集体所有权的主体行权机制不完善。完整的集体所有权主体必须具备对内和对外两个面向，对内面向即组织实体化，对外面向则是指其可以依据自身的意志对外行使权利。在这个意义上，权利行使机制不完善的农民集体并非完整的集体所有权主体。出于区隔风险的需要，立法没有选择直接对农民集体进行法人化塑造，而是另行设立了农村集体经济组织，并在两者之间完成了法定代表行使的关系配置，以此弥补农民集体对外面向的缺失。在《民法典》和《农村集体经济组织法》确立了农村集体经济组织作为集体所有权当然行使主体的法定地位后，农村集体经济组织成为集体所有权实现机制中向外连接市场、向内连接成员的中枢所在，同时承担着支配和受益两个层次的集体所有权功能。在支配层面，农村集体经济组织可以依法代表农民集体对集体经营性资产、公益性资产等进行直接的经营和管理；对于不能直接进入市场流转的集体资源性资产，以及其他不适合直接经营的集体资产，则可以设立用益物权，通过发包、出让、出租、入股等方式交由单位或者个人使用。在受益层面，农村集体经济组织则借助团体法的成员权益实现机制，在集体内部完成利益分配。
由此，《民法典》和《农村集体经济组织法》创造性地建立了集体所有权实现的基本法治技术，通过主体代表化的权利行使机制，化解了农民集体不能直接行使集体所有权的困境。关于农民集体和农村集体经济组织的关系，理论上不应再生歧见，应毫不动摇地坚持《民法典》《农村土地承包法》《农村集体经济组织法》等法律所确立的“二元论”之基本立场，并沿循此立场构建集体所有权的归属和行使机制。具体而言，必须充分尊重农民集体作为集体所有权主体的法律地位，专属于集体所有权的客体，其所有权只能由农民集体享有。而作为市场主体的农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体所有权，可以弥补农民集体的对外面向缺失，并通过法人组织的市场化运作提高集体财产的经营效率，真正实现“落实集体所有权”的规范目标。
四、村民自治组织代行农村集体经济组织职能的规则适用
在以农民集体为中心的“一体两翼式”组织框架之下，村民自治组织和农村集体经济组织都是农民集体的法定代表机构。如此，则村民自治组织代行农村集体经济组织职能的法理逻辑和《农村集体经济组织法》第64条的规则适用逻辑也就随之清晰，也即村民自治组织代行农村集体经济组织职能的相关规定，系农民集体所有权代行机制的重要组成部分。
（一）代行的前提条件
《农村集体经济组织法（草案）一次审议稿》第65条曾规定：“农村集体经济组织机构不健全的，村民委员会或者村民小组可以依法代行集体经济组织的职能。”对此，有学者认为，如果农村集体经济组织本身没有设立，则村民委员会或者村民小组的“代行”将面临被代理人缺失的问题，有悖于民事代理的一般原理。因此，此处的“不健全”应该理解为农村集体经济组织经营管理机构不健全，即没有《农村集体经济组织法》规定的“理事会”“监事会”，而非未设立农村集体经济组织。
在以农民集体为中心的村级组织关系框架之下，可以清晰地认识到《民法典》第262条中的“依法代表行使”和《农村集体经济组织法》第64条中的“依法代行”并非同一含义。依据《民法典》第262条的规定，农村集体经济组织、村民委员会等与农民集体之间构成代表行使关系，其代行的对象均为农民集体。《农村集体经济组织法》第64条的“代行”则为“代替”的含义，即农村集体经济组织未设立时，由村民委员会、村民小组代替农村集体经济组织，依法代表行使集体所有权。因此，农村集体经济组织与村民自治组织代表农民集体行使所有权在本质上是同一权利行使关系，都是以农民集体为代行对象，所谓被代理人（或被代表人）缺失的解释困境自始不存在。
故此，《农村集体经济组织法》第64条第1款的解释宜严格按照文义和立法原意，坚守村民自治组织介入农村集体经济事务的边界，只有在未设立农村集体经济组织的情况下，才能由村民委员会、村民小组代行农村集体经济组织职能。而在农村集体经济组织已经成立，却由于组织机构不健全等原因未能有效运行的情况下，农村集体经济组织的法人独立性并不因此而丧失。村民委员会、村民小组不得径行干涉集体经济事务，而应当支持、帮助农村集体经济组织恢复运行，建立起规范的治理和运行机制，这也符合《村民委员会组织法》第8条规定的“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”的要求。
（二）代行的职能内容
依据《农村集体经济组织法》第64条第2款的规定，村民自治组织代行农村集体经济组织的职能内容，主要包括“讨论决定有关集体财产和成员权益的事项”。
其一，有关集体财产的事项，即《农村集体经济组织法》第5条列举的农村集体经济组织依法代表行使集体所有权职能，主要体现为农村集体经济组织对集体财产的经营和管理。根据集体财产利用方式的不同，农村集体经济组织可以依法自主决定直接经营或者间接经营集体财产，既可以直接利用集体财产开展生产经营活动，也可以依法通过发包、出让、出租、入股等方式交由单位或者个人使用。但是，未设立农村集体经济组织通常是因为该地区集体经营性资产薄弱，土地商业化利用价值不高，无需建立农村集体经济组织来统一经营。因此，村民委员会、村民小组对集体财产的经营方式一般都是间接经营集体财产，即进行土地发包或对集体土地征收补偿进行分配。除了经济性职能外，《农村集体经济组织法》第5条还列举了为成员和其他组织提供帮助等社会性职能。在未设立农村集体经济组织时，村民委员会、村民小组可以讨论并决定使用集体资金行使社会性职能，这也体现了集体所有权的社会效果。此外，法律和章程中未予列举的其他涉及集体所有权行使的职能，如为成员提供担保等，也都属于村民委员会、村民小组的代行内容。
其二，有关集体成员权益的事项，主要涉及《农村集体经济组织法》第二章关于成员资格、权利和义务、成员退出，以及非集体成员参与收益分配或享受集体福利待遇等问题。所谓的有关成员权益的职能，在本质上是借助团体法的成员权益实现机制，在团体内部进行利益分配。农村集体经济组织依法开展成员身份确认，是进行利益分配的前提，体现了集体所有权受益层面的法律效果。在未设立农村集体经济组织的情况下，村民委员会、村民小组可以参照适用《农村集体经济组织法》第二章的规定，讨论并决定农民集体成员的身份确认，并在此基础上开展土地发包和集体土地征收补偿分配等集体利益分配事项。
（三）代行的程序规则
《农村集体经济组织法》第64条第2款在《民法典》第101条的基础上，进一步细化了村民委员会或者村民小组代行农村集体经济组织职能的规则适用。鉴于村民委员会或村民小组代行农村集体经济组织职能的情形在实践中曾经广泛存在，《村民委员会组织法》不仅明确规定了村民委员会经营、管理集体财产的职能，还规定了相应程序，如“需要经过村民会议讨论决定的事项”（第24条）、“村民代表会议的组成、产生、召集和召开”（第25条、第26条）、“村民会议制定自治章程和村规民约的要求与限制”（第27条）、“村民小组会议的有关规定”（第28条）等，都一定程度上包含了集体经济事务管理的相关内容。
尽管《村民委员会组织法》第24条规定了“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”，但由于此前关于农村集体经济组织决议规则的立法缺失，村民委员会或者村民小组在代行集体经济职能时无法可依，只能参照适用村民自治的有关程序。在《农村集体经济组织法》第四章已经明确规定了农村集体经济组织的组织机构和议事规则的前提下，在讨论并决定集体财产和成员权益的有关事项时，决议人员的范围和决议有关的程序性规则均适用《农村集体经济组织法》的有关规定，村民委员会主任、村民小组组长等仅能负责召集和主持会议等原本由农村集体经济组织的组织机构负责的程序性事项，并负责执行决议的结果。
村民自治的程序性规则和农村集体经济组织决议的程序性规则存在不同之处，主要体现在以下两个方面：一方面，对出席人员的要求不同。《农村集体经济组织法》第27条规定，农村集体经济组织召开成员大会，应当有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加；而《村民委员会组织法》第22条则规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加。从出席人员的资格来看，《村民委员会组织法》主要侧重于村民是否具有选举权、被选举权等政治性权利，而农村集体经济组织成员则更强调成员的民事行为能力。另一方面，对决议通过的要求不同。依据《农村集体经济组织法》第15条、第27条和第28条的规定，农村集体经济组织决议应当经成员大会或成员代表大会全体成员三分之二以上特别多数决通过，涉及非农村集体经济组织成员享受成员权益的事项，还要经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意。相较于村民会议和村民代表会议所作决定经到会人员的过半数通过即可，农村集体经济组织决议通过的条件显然更加严格，这更有利于约束农村集体经济组织的经营管理行为，加强对集体财产的管护。需要指出的是，在《农村集体经济组织法》已经颁布的背景下，《村民委员会组织法》应当尽快进行修订，以消除两法之间的冲突内容。
（四）村组分级的代行关系
“三级所有、队为基础”的人民公社制度对我国乡村社会结构的影响延续至今，最为直接的体现就是农民集体由乡镇集体、村集体和村内集体三级构成。随着人民公社、生产大队和生产队之间单一的行政指令关系不复存在，农民集体的内部关系呈现出公法和私法双重面向。作为两级治理单元，村民小组在组织关系和权限上隶属村，村民自治事项也基本上由村来决定。而在私法层面，基于物权客体特定原则，同一集体财产只能归属于一个所有权主体。因此，在集体所有权行使方面，村集体和组集体、同一村内的组集体之间是彼此独立的关系，由各自根据法定程序产生的执行机构来行使本集体的集体所有权，村组分级的代行关系也由此确立。
1.未设立组级集体经济组织时的代行关系
《农村集体经济组织法》第64条在《民法典》第101条的基础上新增了村民小组代行农村集体经济组织职能的规定。我国现有的集体所有权关系基本延续了人民公社时期“三级所有、队为基础”的体制，特别是在南方地区，由生产队演变而来的村民小组仍然是集体所有权主要的主体。人民公社解体后，三级所有的集体所有关系有所模糊，部分地区不再设立村民小组。社会上也有观点认为，村民小组既不属于集体经济组织，又不像村民委员会被定位为特殊法人，甚至没有完善的组织机构、独立的办公地点和公章，难以成为集体土地所有权的真正代表。
有关法律和政策时而将村民小组和村民委员会、农村集体经济组织并列，时而将村民小组与乡镇、村并列，混淆了组级集体本身和集体执行机构的区别，很容易造成实践中对村民小组性质的误解。实际上，村民小组和乡镇集体、村集体一样，是一级独立的农民集体。通常而言，村民小组由几户到几十户组成，由于组成人员相对较少，村民小组仅设置了村民小组组长负责执行村民小组会议决议，而非另行成立类似于村民委员会的组织作为集体的行权机构。作为一级农民集体，村民小组本身就直接享有集体所有权，故而《农村集体经济组织法》第64条中作为代行主体的“村民小组”，应解释为村民小组组长等组级集体的行权机构，而非作为一级农民集体的村民小组本身。
在实践中，组级集体经济组织成员通常也是村集体经济组织成员，这种身份重合并不意味着村级、组级集体经济组织之间是上下、总分的关系。事实上，村级集体经济组织和组级集体经济组织是依据各自代行的集体所有权，经批准设立并完成登记的特别法人，是两个完全独立的法人组织。具备双重身份的成员只是依据不同组织的成员身份，分别参与村级、组级集体经济组织的收益分配。《产权改革意见》中明确提出要对集体资产进行清产核资的基础上完成资产确权，把农村集体资产所有权确权到不同层级的集体。因此，集体所有权的具体行使也要严格按照不同层级的产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限，应当由村、组两级农村集体经济组织分别代行村、组集体所有权。相应地，在组级集体经济组织未设立时，原则上也应当由村民小组的执行机构代行组级集体经济组织职能。
2.村民委员会代行组级集体经济组织职能
在首轮承包地发包时，由于生产队、村民小组没有公章，于是《土地承包合同》中的发包方都使用了生产大队或村民委员会的名义，久而久之，就形成了村民委员会有权代组级集体发包土地的普遍现象，并在此基础上逐渐被引申理解为村民委员会可随意代替组级集体、村民小组管理集体财产。
在未设立组级集体经济组织时，村民委员会能否代行组级集体经济组织职能不宜一概而论。原则上，村民小组作为一级农民集体，依法享有本集体财产所有权，并由组级集体经济组织代表行使；未设立组级集体经济组织时，应当由村民小组组长等行使集体所有权。但是，依据《村民委员会组织法》第28条的规定，村民小组仅规定了村民小组组长由村民小组会议推选，而对于村民小组会议如何召开、应当对哪些事项作出决策等问题一概没有规定，无法为村民小组组长作为有效的权利行使主体提供制度保障。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民小组由村民委员会根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设。与村、组两级农村集体经济组织分别独立不同，作为村民自治组织的村民小组和村民委员会之间存在准隶属关系。当村民小组难以妥善处理相对复杂的集体财产和成员权益相关事务时，将其代行职能上交村民委员会，并不违反法理。但是，为了防止出现村民委员会随意干涉村民小组集体事务，应当对村民小组上交代行职能的情形做出以下限制：第一，未设立组级集体经济组织时，村民委员会代行组级集体经济组织职能应当经村民小组会议表决通过。第二，村民委员会代行组级集体经济组织职能，讨论决定集体财产和成员权益有关事项时，应当召开村民小组会议讨论有关事项，并参照适用《农村集体经济组织法》中的有关规则，村民委员会仅负责发起、主持会议等程序性事项。第三，村民委员会代行组级集体财产所有权时，要严格遵循村组分级前提下的集体所有权归属安排，不得出现村组集体之间、不同组集体之间的承包地调整、互换等违背既有集体所有权关系的现象。
五、结语
“建构中国法学自主知识体系，就是要以主体性原创性的法学研究，对发生在特定时空中的‘中国现象’进行学理化阐释。”作为科学社会主义理论构造产物的集体所有制，在中国集体经济发展史上产出了丰硕的实践成果，其发展已经远远超出原初的理论设计，需要新的理论去阐发和推动实践发展。在以农民集体为中心的组织框架下理解并阐释村民自治组织和农村集体经济组织的规范关系，确立并实现集体所有权主体代表化的行使机制，是根植于我国农民集体所有的事实和法治实践，对中国特色的所有权理论和民事主体理论做出的有益创新。未来，必须进一步坚持农民集体的主体性地位，依循“政经分离”的职能划分，不断完善村民自治组织和农村集体经济组织的运行机制，以期为建立符合中国社会发展的农村集体所有权主体制度和村民自治主体制度，构建有序的现代化乡村治理体系和新型农村集体经济发展模式提供有效的制度供给。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
