作者简介：高海，安徽财经大学法学院，蚌埠，233030。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（编号：22&ZD202)。
本文原载于《农业经济问题》（月刊）2024年第12期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:李芸。
摘 要：农村集体经济组织的成员制度是阐释农村集体经济组织法人的特别性及其财产、治理、利益分配、终止等制度的逻辑起点和关键支点。《中华人民共和国农村集体经济组织法》系统构建了农村集体经济组织成员制度，而且在成员确认的核心标准与辅助标准、确认主体与确认原则、成员权利的体系与类型、成员自愿退出与当然退出的权益保留、成员救济等方面均有制度创新。成员制度的创新既为后续法律适用奠定了基础，又可能引发适用困惑。非成员分享成员部分权利的分享主体应当包括其他农村集体经济组织成员，权利范围应当包括部分共益权，分享依据可以是经营管理等贡献，但应排除资本贡献。成员自愿退出中保留的财产权益是身份退出的特殊补偿方式，比当然退出中保留财产权益的范围可以更大、期限可以更长；农村集体经济组织的退出同意权应当适用于退出补偿。退出成员不能再保留的财产权益，应当区分以户为主体静态管理还是以成员为主体动态管理，分别处理。
关键词：农村集体经济组织法；成员身份；成员权利；自愿退出；当然退出
2024年6月28日审议通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（简称“农村集体经济组织法”）为《中华人民共和国民法典》（简称民法典）规定的四类特别法人之一农村集体经济组织专项立法，对完善农村集体经济组织特别法人制度构造，健全农民集体所有制实现机制，巩固农村集体产权制度改革成果，发挥农村集体经济组织促进新型农村集体经济发展、乡村振兴和共同富裕的重要作用，均意义重大。农村集体经济组织法有很多制度创新和立法亮点，其中首次在全国人民代表大会常务委员会通过的法律中明确系统规定的农村集体经济组织成员制度的创新尤其值得关注，因为成员制度是阐释农村集体经济组织法人特别性及其财产、治理、利益分配、终止等制度的逻辑起点和关键支点。为此，既需提炼农村集体经济组织法中成员身份确认的辅助标准、成员专属权利与非专属权利、成员固有权利与派生权利等隐藏的制度体系，又要阐释“对集体做出贡献”“一定期限内”“保留已经享有的相关权益”等原则性规则的适用。本文试图在系统梳理农村集体经济组织成员确认、成员权利、成员自愿退出和当然退出、成员救济等制度创新的基础上，对其中较为原则性的规定和适用时可能引发的分歧进行探析。
一、成员制度的创新
农村集体经济组织法第二章系统规定了成员制度，包括成员的界定（第11条）、成员的确认（第２条）、成员的权利（第１３条）、成员的义务（第１４条）、非成员分享成员的部分权利（第１５条）、成员的意定退出（自愿退出）与补偿（第１６条）、成员身份的法定退出（当然退出）与权益保留（第１７条）、成员身份的退出限制（不丧失成员身份的特殊情形）（第１８条）。对成员确认的标准、主体、原则，成员退出的类型与补偿（或权益保留），成员与非成员的权利、成员救济等作出了全面、创新性规定。
（一）成员确认的创新
成员确认是指法定主体依照法定程序认定符合法律规定条件或情形的人取得或具备农村集体经济组织成员身份的行为。成员确认的创新主要指农村集体经济组织法相对于２０２０年农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程》，系统规定了确认成员身份的核心标准（第１１条）与辅助标准（第１２条第５款）、确认的两类主体（第１２条第１款、第５６条）与合法原则（第１２条第３款）、确认的主要情形（第１２条第２款）与特殊情形（第１８条），尤其是变更了确认成员身份的核心标准、主要情形的表达，增加了确认成员身份的辅助标准、特殊情形以及仲裁机构和人民法院作为确认主体的规定。其中，核心标准也为不具备或应丧失成员身份的认定提供了主要依据。这些创新为成员身份的确认提供了系统详细的规则，确认标准和确认情形的规定既有原则性又有灵活性。
１.成员确认的核心标准与辅助标准。农村集体经济组织法第１１条名义上是对农村集体经济组织成员的界定，实质上还包含着确认成员身份的核心标准。第１１条规定的“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”是确认成员身份的三个重要考量因素。
从文义表达看，“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”应当是确认成员身份的必备要件。虽然“户籍在”不是确认成员身份的必备要件—“户籍作为成员资格的延续条件将不能持久”（陈甦，２０２２），但是“户籍在”与“户籍曾经在”应二者必备其一。理由如下：首先，第１２条第１款要求依据第１１条的规定确认成员，这就意味着第１１条是第１２条的适用前提。其次，第１１条是对成员的界定，应当对成员的具体认定情形具有适用性和约束力。再次，在进城落户成员何时、如何丧失成员身份的规定不明确的情况下，要求“户籍在”与“户籍曾经在”必备其一，可以防止将成员新生育但户籍未落在本农村集体经济组织的子女确认为成员，从而阻断进城落户成员范围的扩大，减少进城落户成员身份何时、如何退出的难题。最后，“形成稳定的权利义务关系”“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”的认定有一定模糊性，要求“户籍在”与“户籍曾经在”必备其一，可以提高成员身份确认的效率和公信力，因为“户籍在或者曾经在”具有直观确定性，更容易辨识。
至于“形成稳定的权利义务关系”是否是必备要件，则取决于对“形成”的理解。如果“形成”仅指向“已经形成”，那么不是必备要件；如果“形成”可以包括“将要形成”，就可以认为是必备要件。例如，因生育、结婚等增加的人口，尚未与本农村集体经济组织形成稳定的土地承包等权利义务关系，只能等待被确认具有本农村集体经济组织成员身份后，才能加入承包户再自动享有户内稳定的承包权益；按照“已经形成”的理解无法确认其为本农村集体经济组织成员，按照“将要形成”的理解才能确认其为本农村集体经济组织成员。
第１１条第二句“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”的规定，既是确认农村集体经济组织成员的必备要件，又是农村集体财产本质功能的立法表达（韩松，２０２３）。该句为确认成员身份的取得与丧失均提供了核心标准，并非“空洞且无独立存在的价值”（陈畅等，２０２３）。当然，第１１条第二句应理解为长时期内还需以集体财产为基本生活保障，不能以暂时或不稳定的其他保障、生活来源否定以集体财产为基本生活保障。根据不得以退出土地承包经营权、宅基地作为农户或农村村民进城落户的条件以及鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让土地权益的法律规定和政策表达，进城落户者在一定期限内仍需“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”，在未来一定期限内还具有农村集体经济组织成员身份（韩松，２０２０）。只有持续具有农村集体经济组织成员身份，才能为其继续无偿享有土地权益提供正当根据。尤其是在２０２３年户口城镇化率（４８.３％）低于常住人口城镇化率（６６.１６％）约１８％（熊丽，２０２４），２０２４年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出未来５年“常住人口城镇化率提升至接近７０％”的情况下，仍需通过保障进城落户农民继续享有成员身份鼓励其进城落户。
农村集体经济组织法除明确成员身份确认的核心标准外，还授权省级立法机关制定成员身份确认的辅助标准。第１２条第５款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。”该款一方面为地方应对成员身份确认的复杂性，预留了制定更灵活、更有针对性的辅助标准的空间；另一方面鉴于成员身份确认的重要性，限制了辅助标准的制定机关（限于省级立法机关）和制定原则（以本法为根据，兼顾各省级区域实际）。尤其是农村集体经济组织法对成员身份的确认“重加法、轻减法”（更重视取得成员身份的规定，而对丧失成员身份的规定不足）的情况下，第１２条第５款在制定成员身份丧失的辅助标准方面将更有作为。例如，“聘任制公务员、事业单位和国有企业工作人员是否丧失成员身份，可以由地方立法根据实际情况确定”（朱宁宁，２０２４），此处的“地方立法”主要是指依照第１２条第５款制定辅助标准的地方法规。再如，进城落户农民虽然可以暂时不丧失成员身份，但是不宜永久不丧失，何时、按何程序丧失成员身份，现有法律缺少明确规定，应当鼓励地方立法积极探索、补充漏洞。
２.成员确认的两类主体与合法原则。农村集体经济组织法规定的确认成员身份的主体有两类：一是第１２条第１款规定的农村集体经济组织成员大会，这是正常情况下通过成员民主议定确认成员身份的内部机构的规定。鉴于成员身份确认的重要性，须由农村集体经济组织最高权力机关确认，而且从文义表达看，只能由成员大会而不能由成员代表大会确认。二是第５６条规定的农村土地承包仲裁机构和人民法院，这是不服成员大会民主议定结果时解决成员身份确认纠纷的外部机构的规定。成员身份的取得须经有权机关确认、载入名册、备案三个环节，其中第一个环节具有决定意义，第二个环节是为了便于证明，或者后两个环节是为了便于管理。
农村集体经济组织法第１２条第３款规定了成员身份取得的合法原则，即“确认农村集体经济组织成员，不得违反本法和其他法律法规的规定”。其他法规的规定当然包括第１２条第５款授权省级立法机关制定的规则，而且省级立法机关不仅可以制定取得成员身份的规定，还可以制定丧失成员身份的规定，因为省级立法机关制定的文件属于地方法规，能够纳入第１７条有“法律法规……规定的其他情形”丧失农村集体经济组织成员身份的规定中。本款规定的合法原则不仅对成员身份取得和丧失的确认同等适用，还将合法原则中“法”的位阶仅限于法律法规，体现了确认成员身份的重要性。
３.成员确认的主要情形和特殊情形。农村集体经济组织法第１２条第２款规定了成员确认的主要情形：“对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。”第12条第2款区分成员生育与成员结婚、收养等两类新增成员的情形，类型化表达为“应当确认”和“一般应当确认”，部分采纳了学者提出的农村集体经济组织法草案（二次审议稿）第 12条第2款中的“一般”应当予以删除的建议（肖鹏，2024)。
“应当确认”和“一般应当确认”的表达，虽然表明成员身份的取得须经一定程序，似乎与集体所有制所要求的成员“自动加入”（何宝玉，2021;刘振伟，2023)不符，但是实际效果差别不大。因为不仅“应当确认”意味着不能否决，“一般应当确认”意味着无正当理由不能否决，而且可以从出生、结婚等事实发生时起，就追认其成员身份。尽管农村集体产权制度改革实践中曾出现成员固化，新增人员难以自动取得成员身份的情况，但是根据农村集体经济组织法第66条“本法施行前农村集体经济组织开展农村集体产权制度改革时已经被确认的成员，本法施行后不需要重新确认”的规定，并不影响集体产权制度改革后未被确认成员身份者请求确认成员身份，第66条规定的目的之一就是矫正、避免成员身份固化，保障成员身份的变动性。“一般应当确认”中“一般”的表达使该款具有一定弹性，更有助于准确保护成员权益并维护集体所有制。例如，如果成员结婚时嫁入的女子或赘婿是在城市有稳定收入来源的非成员或者是非聘任制公务员，就不应当确认为本集体经济组织成员。
农村集体经济组织法第18条虽然在体例上置于第16条成员的自愿退出、第17条成员身份的法定退出或当然退出之后，属于不应当退出或丧失成员身份的特别条款，但是本质上仍然是对特殊情形下成员身份的确认。第18条之所以设置特别情形下成员确认条款，主要是为暂时不完全符合第11条核心标准和不再具备第12条主要情形规定需要特别保护的例外情形。例如，第18条中“服役、务工、经商”群体暂时不以集体所有的土地等财产为基本生活保障，“离婚、丧偶”群体原本是根据第12条第2款因结婚而确认为本集体经济组织成员，“离婚、丧偶”后可能不再符合取得本集体经济组织成员身份的前提。第18条规定的特殊群体不丧失成员身份，实质是第11条核心标准的延伸，表明立法者认为该特殊群体现在或将来还需要以集体所有的土地等财产为基本生活保障。
4.成员身份确认的唯一性。农村集体经济组织法第17条第1款强调了农村集体经济组织成员身份确认的唯一性，只能成为一个农村集体经济组织的成员。成员身份的唯一性，主要源自第11条成员身份确认的核心标准；只有坚持成员身份的唯一性，才能更好地体现和贯彻成员“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”的核心确认标准，才能更好地促进农村集体所有制本质功能的实现。如果一个人同时是两个以上农村集体经济组织的成员，那么就可能产生其以一个还是两个或者以哪个集体财产为基本生活保障的判断争议或认定难题。成员身份的唯一性，使成员身份与具体的农村集体经济组织一一对应，彰显了成员的身份性、封闭性、社区性（何宝玉，2021;管洪彦，2023)。
唯一性指一个成员只能加入一个组级或村级农村集体经济组织（宋志红，2021)。如果涉及多级农村集体经济组织，则不限于纵向上再加入上一级农村集体经济组织。有学者提出，“‘农民集体’可以设立多个集体经济组织，分别行使不同性质类型集体资产所有权”（沈理平，2024)。如果允许同一个成员集体横向上设立多个农村集体经济组织，虽然有助于基于不同类型集体资产及其所有权实现的差异贯彻农村集体经济组织代表行使的类型化，但是与同一集体只能设立一个农村集体经济组织的唯一性相冲突，还会导致农村集体经济组织机构设置复杂化、多个农村集体经济组织职能交叉或履职漏洞等问题。基于国务院统一代表国家行使国家所有权的改革方向（郭志京，2022),也应由统一的农村集体经济组织代表其成员集体行使集体所有权。坚持一个农民集体或成员集体只有一个同级农村集体经济组织的唯一性，也是落实一个成员只能加入一个同级农村集体经济组织的唯一性的需要。
（二）成员权利的创新
首先，成员权利体系的创新。农村集体经济组织法第13条规定了比较全面的成员权利体系，包括选举权和被选举权、表决权、知情权、监督权等共益权，承包地承包权、宅基地申请权、集体收益分配权、土地补偿费分配权、集体福利分享权等自益权。
撤销权和代表诉讼权也是共益权权利体系的重要内容，农村集体经济组织法第57条和第60条分别规定了农村集体经济组织成员撤销权的行使条件、行使效力、行使期间，代表诉讼权的行使事由、行使主体、前置程序。其中，相对于《农村集体经济组织示范章程》增加了土地补偿费分配权、撤销权和代表诉讼权，相对于民法典增加了被选举权、集体福利分享权、代表诉讼权等权利，补充细化了撤销权的行使规则,进一步丰富了成员的权利体系，为成员权益提供了更全面更有力的保障；将集体收益分配权与土地补偿费分配权并列表达是创新中的亮点，为区分集体收益与土地补偿费并类型化设计两者的分配依据预留了合理空间；自益权是集体成员从成员集体分享个人利益的基本渠道，共益权是自益权实现的主要保障。
其次，成员权利类型的创新。学界对成员权的分类有不同主张：除共益权与自益权（王利明等，2012),还有实体权利与程序权利（房绍坤等，2021)。根据权利是否由本集体经济组织成员专属，农村集体经济组织法中可以提炼出另一种分类：成员专属权利和成员非专属权利。前者只能由本集体经济组织成员专享，例如农村集体经济组织法第13条、第57条和第60条规定的选举权、表决权、撤销权、代表诉讼权等共益权，家庭承包地承包权、宅基地申请权、土地补偿费分配权等自益权；后者可以由非成员分享，例如，农村集体经济组织法第15条提到的集体收益分配权、集体福利分享权等自益权。成员权利也可以分为固有权利与派生权利。农村集体经济组织法第13条规定的主要是作为集体成员当然享有的固有权利，固有权利构成成员权的各项子权利；而派生权利则指固有权利基础上派生的成员权之子权利的下位权利。例如，承包地承包权、宅基地申请权、集体收益分配权都是成员权的子权利，是固有权利，而承包权中的“四荒地”优先承包权、集体收益分配权中的退出补偿权等，则是派生权利。固有权利可以由农村集体经济组织法集中规定，而派生权利则由不同甚至不同位阶的法律分散规定。
（三）成员退出的创新
相对于《农村集体经济组织示范章程》第10条仅规定成员身份退出的主要情形，农村集体经济组织法增加了成员身份退出的类型、补偿和权益保留的规定。农村集体经济组织法第16条和第17条分别构建了成员的意定退出（自愿退出）和成员身份的法定退出（当然退出）两种类型的成员退出。第16条的法条内涵，从“农村集体经济组织成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意”且没有如同第17条提及“丧失农村集体经济组织成员身份”的文字表达看，可以概括为成员的意定退出；但是，从突显第16条中自愿退出的本质和文字表达看，也可以概括为成员的自愿退出。第16条虽然没有明确提及成员身份的退出或丧失，但是必然包含或者主要就是规范成员身份的自愿退出。第17条法条内涵的概括可以有多种表达，例如成员身份的法定退出、法定丧失、当然退出、当然丧失、强制退出、强制丧失等。从第16条、第17条规定的体系化视角看，如果第16条的法条内涵概括为成员的意定退出，那么第17条可以概括为成员身份的法定退出；如果第16条概括为成员的自愿退出—突显成员的单方意志，那么第17条可以概括为“成员身份的当然退出”或“成员身份的当然丧失”，“当然”可以突显根据法律规定国家强制丧失农村集体经济组织成员身份的单方意志。
身份退出不同于土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等单项或多项财产权利的退出，这些财产权利退出不必然以身份退出为前提；而且只要成员身份未退出，单项财产权利退出后，仍可基于成员身份受让本集体经济组织其他成员（或农户）的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。一旦成员身份退出，将引发成员可以享受的财产权益立即或一定期限后退出，即全部退出但未必一次性退出（可以协商在一定期限内保留已经享有的财产权益）；而且，除非因成员结婚等特殊原因，往往意味着不会再享有本集体经济组织成员身份。
成员身份是集体成员从成员集体分享集体财产权益实现个人私益的凭据，自愿放弃成员身份往往意味着个人私益的处置；而且在农村集体经济组织法明确“不得要求分割集体财产”的前提下，自愿放弃成员身份主要是个人私益的弃权，不仅不影响集体公益的实现，反而能够促进有限的集体财产对剩余集体成员的充分保障。为此，农村集体经济组织法第16条构建了协商“适当补偿或者在一定期限内保留已经享有的财产权益”的自愿有偿退出制度，为未来不再依赖集体财产为基本生活保障的集体成员实现身份转变、自主处分私益提供自治通道和激励机制。
第17条的当然退出可以细化为三种类型：“死亡”和“丧失中华人民共和国国籍”导致的不能保留相关权益的强制退出；因“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”“已经成为非聘任制公务员”导致的“可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”的强制退出；“法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形”导致的强制退出。为了实现制度衔接或平稳过渡，充分保障刚刚丧失本集体经济组织成员身份者的权益，第17条允许“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”“已经成为非聘任制公务员”的退出者“在一定期限内保留其已经享有的相关权益”，据此既可以保留财产权益也可以保留非财产权益，既可以保留全部财产权益，也可以保留部分财产权益。保留的非财产权益可以包括知情权、监督权等与保留的自益权实现直接相关的部分共益权，但不宜包括间接相关或专属于成员的选举权、表决权、撤销权、代表诉讼权。如此解释“相关权益”，对合理、灵活处理当然退出中的权益保留，协调退出成员与剩余成员的权益保护有积极促进作用。
（四）成员救济的创新
成员救济的创新主要体现在救济机制和救济程序的增加。农村集体经济组织法不仅细化了成员撤销权、新增了成员代表诉讼权等事后救济机制，而且增设了仲裁、扩大了诉讼确认成员身份的救济程序。农村集体经济组织法第56条“对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，……可以直接向人民法院提起诉讼”的规定，不仅将成员身份确认的可诉性由《中华人民共和国妇女权益保障法》（简称妇女权益保障法）第75条仅适用于妇女扩大到了其他群体，化解了人民法院是否受理成员资格确认纠纷（张蓓，2023)、是民事诉讼还是行政诉讼（丁宇峰，2023)等司法分歧，而且增加了仲裁的救济程序。有学者指出，以2018年9月30日至2022年12月31日为区间，以“村集体”“成员资格认定”为关键词，在北大法宝系统检索的广东省高级人民法院和中级人民法院审结的127份裁判文书显示，有62宗案件被法院以不应由法院审理为由驳回诉讼请求，占比达48.8%（周崇聪等，2024)。显然，明确成员身份确认纠纷由农村土地承包仲裁机构和人民法院裁决，拓宽了成员救济的外部保护途径，加大了保护力度，贯彻了以人民为中心的基本立场，对于加强成员权益保障具有重大意义。如果无外部仲裁和诉讼的救济机制，仅通过成员大会民主议定确认成员身份，那么基于新增成员对原成员权益的挤占效应，原成员为了保护自己利益的最大化，可能会拒绝确认有争议者的成员身份。确认农村集体经济组织成员身份的内部救济机制用尽后，更加突显增加外部救济机制的重要性和纠纷发起者对公平确认成员身份的期待。
从体系上看，第56条的救济规则既是对成员身份确认的救济也是对成员管理权、收益分配权等成员权的救济。有学者将法院或者仲裁机构对成员身份的确认视为法律认定，并将法律认定作为与自治认定并列的不同认定（管洪彦，2024)。就成员身份确认而言，无论是成员民主议定还是公力救济确认，都是以法律规定的确认标准、确认主体、确认原则等为依据。民主议定与公力救济都是确认成员身份的法定程序和法定机制，公力救济是民主议定的例外和补充。而且，为了充分保护妇女的成员权益,农村集体经济组织法第56条第1款和第2款分别规定了私益诉讼救济与公益诉讼救济，进一步增加了公力救济方式和救济力度。
二、非成员分享成员部分权利制度的适用
党的二十大报告要求“坚持城乡融合发展”。在城乡融合发展中，优秀人才返乡、下乡或跨村流动日益增多，即使其不能取得工作地农村集体经济组织的成员身份，也应当通过分享一些权益激励、表彰其贡献。为此，农村集体经济组织法第15条赋予符合一定条件的非农村集体经济组织成员经过一定程序享有农村集体经济组织成员的部分权利，即“长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的”非农村集体经济组织成员“经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意”，可以享有“参与分配集体收益、享受农村集体经济组织提供的服务和福利”等有限的成员财产权利，不包括参与集体土地被征收征用时土地补偿费分配的权利。非成员分享成员部分权利制度的创新有重要的价值功能，但适用中需辨析非成员的范围、非成员分享的权利范围与分享依据，并注意与其他非成员分享成员部分权利的差异。
（一）非成员的范围：是否包括其他农村集体经济组织的成员
农村集体经济组织法第15条规定的非农村集体经济组织成员，不同于非本农村集体经济组织成员的表达。非本农村集体经济组织成员既包括不具有任一农村集体经济组织成员身份的非农村集体经济组织成员，也包括其他农村集体经济组织的成员。从第15条中非农村集体经济组织成员的字面表达以及第20条、第26条、第27条、第32条、第40条中本农村集体经济组织与本农村集体经济组织成员的表达看，第15条可能不适用于其他农村集体经济组织的成员。
但是，从农村集体经济组织法第15条的立法目的看，又应当适用于其他农村集体经济组织的成员。第15条非成员分享成员部分权利制度的创新，是回应、落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》第28条第3款“农村集体经济组织应当为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务。农村集体经济组织可以根据实际情况提供相关的福利待遇”的具体体现，试图为奖励或激励“对集体做出贡献”的非本集体经济组织成员分享集体权益打开一扇门，提供一定渠道和空间。由此可见，只要其他农村集体经济组织的成员在本集体长期工作并做出了贡献，就应当获得第15条提供的奖励；只有使第15条的非成员包括其他农村集体经济组织的成员，才能更充分地实现该条的立法目的。而且，允许其他农村集体经济组织的成员因其贡献获得奖励，仍以非成员的身份分享成员的部分权利，并不违背成员身份的唯一性。
此外，成员申请加入条款被删除后，试图通过该条款使其他农村集体经济组织的成员分享成员权利的目的，更应当通过其他农村集体经济组织的成员适用农村集体经济组织法第15条予以部分实现。农村集体经济组织法草案（二次审议稿）第15条曾为不符合成员身份确认标准的特定主体规定成员申请加入制度，即“基于实质贡献基础上的自治性成员资格认定”制度（童航，2023)。成员身份能否基于成员意思自治而加入取得，在学界有不同观点，例如有学者主张“不能以集体成员的民主议定程序代替对集体成员资格认定实质标准的规定。集体成员资格确定的实质标准应当由法律作出规定”（韩松，2022)。就此而言，不宜通过意思自治软化或放开成员身份认定的主张有较大道理。成员申请加入制度相对于农村集体经济组织法第11条和第12条，使成员身份的确认有了较大灵活性或弹性，但也容易被滥用。而且，在农村集体经济组织法第15条（农村集体经济组织法草案（二次审议稿）第16条）已经规定工作在本集体并对本集体做出贡献的非成员分享成员部分权利制度的情况下，还有没有必要再通过成员申请加入制度使非成员转化为成员？其主要适用于哪些情形？不无疑问。农村集体经济组织法第15条非成员分享成员部分权利条款与农村集体经济组织法草案（二次审议稿）第15条成员申请加入条款相比，两条适用对象、适用条件、享有权益不同，非成员分享成员部分权利条款将是成员身份更大的开放—从成员申请加入条款的其他农村集体经济组织成员扩大到非农村集体经济组织成员，成员申请加入条款将是集体权益更大的“外溢”—从非成员分享成员部分权利条款的三项权利扩大到农村集体经济组织法第13条中十项权利。可能正是因为上述原因，农村集体经济组织法最终删除了成员申请加入条款，坚守了成员身份的封闭性，限制了集体权益的外溢。
（二）分享的权利范围：能否包括成员的部分共益权
农村集体经济组织法第15条从主体范围、表决程序、权利类型三方面限制非成员分享集体权益。这与宅基地“三权分置”之使用权适度放活具有类似效应，可以视为是对集体收益分配权的适度放活；只是适度放活宅基地之使用权主要是为了治理宅基地闲置，提高利用效率和效益，适度放活集体收益分配权是为了吸引激励乡村人才和提高乡村治理效率。
但是，第15条仅赋予非成员部分成员自益权，没有赋予非成员分享本农村集体经济组织成员表决权、知情权、监督权等共益权。非成员无表决权、选举权等成员专属权利值得赞同，但是没有知情权、监督权、被选举权三项共益权值得商榷，因为知情权、监督权这两项共益权是非成员分享成员部分自益权的制度保障，被选举权既是落实选聘非成员担任农村集体经济组织管理者的关键环节,又有利于激励非成员为本集体做出更大贡献。如果非成员没有这三项共益权，可能会影响非成员分享成员自益权的行使以及非成员制度价值功能的充分、有效发挥。而且，知情权、监督权、被选举权不是成员专属权利，非成员分享应无制度障碍。
（三）权利的分享依据：如何认定“对集体做出贡献”
长期工作在农村集体经济组织的非成员“参与分配集体收益”“享受农村集体经济组织提供的服务和福利”的依据是什么？非成员“对集体做出贡献”中的“贡献”是指劳动贡献还是资本贡献或其他？农村集体经济组织法第13条第七项用于分配的集体收益应是收入减掉费用、提取公积公益金之后的可分配盈余，显然不应包括一般按劳分配中的劳动贡献，按劳分配的报酬是计入成本费用的；也不宜包括非成员出资形成的资本贡献，否则农村集体经济组织经营管理的财产会变成集体所有与私人所有之混合所有，这与农村集体经济组织经营管理的财产是集体财产并属于成员集体所有等规定不符。因此，“对集体做出贡献”中的“贡献”应指能够增加集体收益的一般劳动和资本之外的其他特殊贡献，如参与经营管理的管理贡献。
在农村集体经济组织法为了避免资产股份对集体财产所有权产生分割效果，以集体经营性财产收益权份额替代资产股份的情形下，虽然经营性财产收益权份额不应被赋予继承权能，非成员不能通过继承获得收益权份额，但是作为集体经营性财产收益分配依据的收益权份额可以由本集体经济组织成员按照第15条规定的程序（经农村集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意），转让给符合第15条规定条件（长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献）的非成员；或者由农村集体经济组织向对本集体有贡献的非成员奖励一定收益权份额。据此，收益权份额有作为第15条规定的非成员参与集体收益分配依据的适用空间。如果不赋予非成员收益权份额，可以从分配盈余中划分一定比例用于对有贡献的非成员分配。此外，基于乡村治理中治理积分分红的实践（高海等，2022),还可以将在本集体工作的非成员因其促进法治、自治、德治的贡献而获取的治理积分作为参与集体收益分配、享受集体服务和福利的依据。从治理积分只用于当年分享收益的实践看，治理积分不宜作为获得收益权份额的依据，而应按可分配盈余一定比例参与分配。
（四）非成员分享成员部分权利的差异适用：与其他非成员的比较
农村集体经济组织法审议通过后一定期限内，会存在第15条规定的非成员与第65条规定的登记证书有效期内继续持有集体资产股份的非成员分享集体收益并存现象，两者都会导致集体收益外溢，但是两者存在差异：(1)主体范围不同。第15条规定的非成员限于长期工作在本集体经济组织，对本集体有贡献；而持有资产股份的非成员不限于生活在本社区，也未必对本集体有贡献。(2)分享集体收益的依据不同。第15条规定的非成员的分享依据可能是收益权份额，也可以是治理积分等，而持有资产股份的非成员的分享依据是资产股份。(3)分享依据的权能范围不同。第15条规定的非成员持有收益权份额有严格的条件限制，应与本集体经济组织成员持有的收益权份额一样没有继承权能；即使允许转让，受让人也应符合第15条规定的非成员的条件限制。治理积分就其一般年内兑现奖励后归零而言，也应没有继承权能甚至不宜转让—依治理积分获得的收益可以继承、转让。而持有集体资产股份的非成员的股份权能，有明确的政策和地方法律依据，一般可以继承、转让、质押。(4)功能目的或效果不同。第15条允许非成员分享收益，是为了吸引激励乡村人才发挥重要作用、提高乡村治理效率，属于正常合理的支出，不是因为财产纽带导致的集体收益外溢。第65条允许非成员持股并分享收益，是为了衔接、巩固农村集体产权制度改革成果，在一定程度上存在集体资产和集体收益外溢。
对工作在本集体并对本集体做出贡献的非成员与登记证书有效期内继续持有集体资产股份的非成员分享集体收益的上述差异，实践中应当注意区分并合理适用；尤其是以集体经营性财产收益权份额替代资产股份的农村集体经济组织法施行后，对于资产股份向收益权份额转化过程中和转化后，更应关注上述差异对转化改制的影响。资产股份转化为收益权份额后，不工作在本村或本组的非成员将难以再分享集体收益，即分享集体收益的非成员范围将缩小，分享依据将由资产股份更改为因对本集体的贡献而获得的收益权份额、治理积分等。
三、成员自愿退出制度的适用
农村集体经济组织法构建了成员自愿有偿退出的激励制度。在党的二十届三中全会要求探索进城落户农民自愿有偿退出土地权益的办法，尤其在进城落户农民暂不丧失成员身份又缺乏何时、如何丧失成员身份规定的情况下，更应当积极引导在城市已经有稳定收入的进城落户者自愿有偿退出土地权益的同时退出成员身份。成员自愿退出制度适用时，最可能产生争议的是退出补偿中可以保留的已经享有财产权益的范围界定和农村集体经济组织对成员退出的同意权行使两个环节。
（一）自愿退出的补偿适用
农村集体经济组织法第16条第2款规定的成员自愿退出补偿，一般发生于整户退出或者涉及并非以户为主体的财产权益时，否则相关补偿应是户内成员之间商谈事宜，不会外化为农村集体经济组织进行补偿。农村集体经济组织法第16条第2款成员自愿退出的可以“在一定期限内保留已经享有的财产权益”的规定，能否理解为附期限退出，从字面上看应视情况而定。例如，丧失成员身份后在一定期限内保留已经享有的财产权益，则不是附期限退出，应当理解为补偿的方式比较特殊—用未来一定期限内继续分享财产权益的方式获得退出补偿；如继续分享财产收益的一定期限届满后再丧失成员身份，可以视为附期限退出。显然，前者情形应理解为分期支付成员退出时的补偿款项，不视为非成员分享集体收益；后者情形仍是本集体经济组织成员分配集体收益。
从第16条自愿退出成员只能保留财产权益的规定看，“在一定期限内保留已经享有的财产权益”的规定更宜解读为自愿退出的补偿方式，而非自愿退出的附加期限。否则，如果是附期限退出，那么退出者在期满前仍然具有成员身份，不仅可以保留财产权益，还可以保留表决权等管理权益。就此而言，第16条的规范意旨应当就是成员身份的自愿退出。自愿退出者保留已经享有的财产权益期限的长短取决于当事人的商定，有较大的意思自治空间。就土地承包经营权、宅基地使用权的保留期限而言，与耕地承包经营权还是林地承包经营权、宅基地上有无房屋无必然关系。
但是，需要探究的是“已经享有的财产权益”如何界定？字面理解是已经确定享有而非期待享有的财产权益，例如已经签订承包合同的土地承包经营权、已经获得批准的宅基地使用权、已经登记的集体建设用地使用权。但是，有些权益的认定可能存在分歧，例如宅基地资格权、集体经营性财产收益权份额。宅基地资格权包含农村住房财产权的优先受让权、安置福利的申请权等权能（高海，2020)。就权益的享有而言，资格权是已经享有的包含财产权益的权利；就住房财产权的优先受让权、安置福利的申请权而言，资格权可以是尚未行使的财产权益。那么，资格权到底是否是已经享有的财产权益，或者资格权中已经享有的财产权益范围如何界定？集体经营性财产收益权份额是集体成员分享集体收益的基本依据，收益权份额虽然已经确定但是本身没有价值，据此享有的权益是面向未来的，那么集体经营性财产收益权份额是已经享有的还是未享有的权益？如果视为已经享有的，与客观事实存在一定偏差；如果视为未享有的，不允许自愿退出的成员在一定期限内保留，又不甚合理。由是观之，第16条“已经享有的财产权益”在未来适用过程中会存在界定的纷争，相关纷争只能依靠协商机制和“一定期限”灵活、弹性地解决。
（二）自愿退出的同意权行使
成员身份的退出与成员股份的退出是否需要农村集体经济组织同意，学界存在不同意见（韩松等，2024;高海，2022)。农村集体经济组织法第16条第1款规定的自愿退出的程序是：“成员书面申请并经农村集体经济组织同意”。如果成员书面申请退出成员身份，农村集体经济组织能不同意吗？尤其在申请无偿自愿退出的情形下，如果农村集体经济组织可以不同意，那么不同意退出的理由是什么？农村集体经济组织是担心成员丧失成员身份后，失去基于成员权享有的集体财产的基本生活保障吗？
在自愿退出符合国家政策、法律，又不影响集体公益、无需农村集体经济组织承担额外义务的前提下，对比农村土地承包法第30条具有较强基本生活保障功能的土地承包经营权自愿退出仅“应当提前半年以书面形式通知发包方”（无需发包方同意）的规定，将“担心成员失去集体财产提供的基本生活保障”作为需要农村集体经济组织同意、限制成员自愿退出的理由似乎也不充分。尽管成员身份退出后，将丧失比土地承包经营权更多的财产权益，但是毕竟退出成员还可以获得退出补偿或者“在一定期限内保留其已经享有的财产权益”。
自愿有偿退出需农村集体经济组织给予补偿，也不是第16条第1款规定退出应“经农村集体经济组织同意”的充分理由，因为第16条第2款已经规定补偿需要与农村集体经济组织协商，“协商”已经表明退出补偿需经农村集体经济组织同意。由此，第1款中的“同意”有多余或重复之嫌，可以理解为与第2款的“协商”相呼应，适用于有偿退出中对退出补偿及补偿方式、补偿金额、补偿期限等事项的同意。对“经农村集体经济组织同意”实质内涵的解读，在很大程度上影响着第16条法条内涵的概括，是宜为成员的意定退出还是成员的自愿退出？从“经农村集体经济组织同意”主要是对自愿退出补偿的同意、不是对能否自愿退出的同意的解读看，将第16条概括为成员的自愿退出比成员的意定退出更合适。
四、成员当然退出制度的适用
农村集体经济组织法第17条规定了成员身份当然退出的几种情形。其中，成员因“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”“已经成为非聘任制公务员”当然退出的权益保留，退出成员不再保留的财产权益的处理，在适用中均有一定困惑尚需讨论。
（一）成员因“取得其他集体经济组织成员身份”当然退出的权益保留
第17条规定因“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”，“而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”，如此规定有合理适用空间。例如，对于有效衔接结婚者分享集体权益，避免两头空（在其他集体经济组织取得成员身份，却无法分享新加入集体经济组织权益的情形）有一定合理性，这与第18条第2款的立法目的是一致的。当然，此处涉及“无法分享”的认定问题，例如嫁入者或入赘者加入集体经营性财产收益权份额户，户内成员未明确分配其收益权份额，算不算“无法分享”？或者即使有地方规范文件规定新加入者自动分享户内收益权份额，但是户内人均份额低于本集体经济组织成员人均份额，算不算“无法分享”？鉴于是否享有或者是否公平享有集体权益的认定难，由法律、国家有关规定和农村集体经济组织章程规定，并赋予与农村集体经济组织协商权，具有相对合理性。
但需注意，因结婚取得婚后农村集体经济组织成员身份的，可以自动加入婚后承包户并享有户内土地承包经营权（如果收益权份额也采取静态管理可以产生类似效果），并不是待地（待收益权份额）人群，第１７条的规定可能导致其同时在两个农村集体经济组织分享收益—要么构成对成员身份唯一性的变相突破、要么构成非成员获益，相对于新出生人口只能分享户内土地承包经营权或收益权份额，这存在一定的不合理性。因此，农村集体经济组织与退出者协商保留财产权益的类型及其期限时，应当通过缩限权益范围和保留期限缓解此种不合理性。
（二）成员因“成为非聘任制公务员”当然退出的权益保留
农村集体经济组织法第１７条规定因“已经成为公务员（聘任制公务员除外）”，“而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”，如此规定的合理根据是什么？已经成为非聘任制的公务员，就意味着可以通过公务员待遇获得较为稳定的基本生活保障，不再是农村集体经济组织成员。既然已经不是本集体经济组织成员，就不应再享有成员权，不应继续获得集体财产的保障；如果继续分享集体收益，会导致非成员获得集体财产的保障，不符合第１１条界定农村集体经济组织成员的核心标准—成员身份认定中“以集体所有的土地等财产为基本生活保障”的要求。也有学者认为，“因公务员身份取得社会保障而丧失其集体成员资格并不是对其权利的剥夺，而是以更优越的社会保障取代了集体土地的社会保障，不存在对其补偿的问题”（韩松，２０２３）。另有报道指出，“为鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍，保护其已享有的成员权益，对于因成为公务员而丧失成员身份的情况作出规定：……可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”（荆龙，２０２４）。问题是，已经成为非聘任制公务员的退出补偿，是否只适用于“基层干部加入公务员”的情形？从文义上看，似乎难以排除基层干部之外的成员加入公务员的情形。
第１７条之所以对“已经成为非聘任制公务员”的人特别关照，为其保留一定期限的相关权益，可能与下列特殊情形的衔接有关：如果涉及承包地，在承包地上农作物收割前的一定期限，可以继续享有土地承包经营权；如果涉及林地或宅基地，在林木和地上房屋处置前的一定期限，可以继续享有林地承包经营权和宅基地使用权。但是，如果是集体经营性财产收益权份额，在一定期限内保留的合理考量因素是什么？也是因为农用地、建设用地上相关收益尚未变现吗？丧失中华人民共和国国籍而丧失农村集体经济组织成员身份的，也会面临类似情形，为何农村集体经济组织法没有赋予其“在一定期限保留已经享有的相关权益”？比较而言，上述期限内保留土地承包经营权、宅基地使用权等，似乎又不是已经成为非聘任制公务员“在一定期限内保留已经享有的相关权益”的充分理由或具体情形。在没有其他更充分理由的情况下，合理的解释可能是立法者对“丧失中华人民共和国国籍”的情形采取了比“已经成为非聘任制公务员”的情形更为严格的立场。
第１５条为非成员分享成员部分权利规定了严格的适用条件和程序，但是第１７条授权已经成为非聘任制公务员的非成员保留已经享有的相关权益，则限制较少。例如，非成员可以保留承包地、宅基地等财产权利乃至非财产权益，权益范围更大；除“一定期限内”的期限限制和“已经享有”的权利范围限制外，仅要求“依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商”。非成员保留相关权益，是否需要农村集体经济组织成员民主议定也无特别要求—第２６条成员大会职权中并无该类规定；即使章程规定该类事项需成员民主议定，也只需“经本农村集体经济组织成员大会全体成员三分之二以上同意”（第２７条第３款），表决比例低于第１５条为非成员分享成员部分权利规定的“四分之三以上同意”。
根据第17条的规定，成员因成为非聘任制公务员丧失成员身份后，是一律可以协商“在一定期限内保留其已经享有的相关权益”，还是可以根据具体情况有的可以保留、有的无需保留？可以保留的，能否再根据具体情况对保留期限长短进行类型化？“一定期限”的确定有无参考因素？成员因成为非聘任制公务员丧失成员身份后，其原享有的承包地、宅基地权益与集体收益分配权益，是否均可以保留一定期限继续享有？不同权益的继续享有期限有无差异？第17条的“一定期限”“相关权益”中的财产权益范围与第16条的“一定期限”“财产权益”范围相比应当有所限制：第16条中成员是遵循完全自愿原则退出成员身份，可以自由商定“一定期限”的长短、财产权益的范围；但是17条中成员因已经成为非聘任制公务员当然退出成员身份，继续享有集体财产权益的“一定期限”不宜过长、范围不宜过大。
第17条规定除“依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程”外，允许“与农村集体经济组织协商”能否保留一定期限的集体财产权益。问题是，如果没有“法律法规、国家有关规定和集体经济组织章程”的规定，双方又协商不成怎么办？保留还是不保留、如何保留？已经成为非聘任制公务员的户，能否因户内有其他剩余成员或已有新增成员、将有新增成员，主张将已经成为非聘任制公务员的财产权益或份额留在户内？该主张对于以户为主体享有的财产权益不无道理，但是对于已经享有的宅基地使用权、集体经营性财产收益权份额似乎又不应仅仅保留一定期限，因为一旦留给户内剩余成员或新增成员就应当保障其长期享有。故，该主张要么不是第17条保留一定期限的理由，要么不应受一定期限限制。此外，以户为主体享有的财产权益（例如土地承包经营权），除非户内成员均成为非聘任制公务员或有其他丧失成员身份情形，否则不会因部分成员成为非聘任制公务员而涉及保留期限问题，因为部分成员成为非聘任制公务员的，其原享有的财产权益就应由户内剩余成员继续保留。
（三）退出成员不再保留的财产权益的处理
对于成员因死亡或丧失中华人民共和国国籍而不应保留的财产权益，以及退出成员保留至“一定期限”届满后不能再保留的财产权益，例如集体经营性财产收益权份额，如何处理？是留在户内由户内剩余集体成员继续享有，还是由农村集体经济组织强制收回或采取类似注销的处理？集体经营性财产收益权份额收回后，是相应消减不再作为集体收益分配依据，还是将其作为集体成员共享留存部分的收益分配依据，或者将其再分配给其他本集体经济组织成员，优先分配给符合哪些条件的本集体经济组织成员？上述疑问，有待深入系统的法理分析和实践经验的提炼总结，而且大部分结论涉及农村集体经济组织法第16条、第17条可以在一定期限内保留的财产权益的主体是成员还是户、财产权益是以户为主体静态管理还是以成员为主体动态管理的辨析。退出成员不能再保留的财产权益，若以户为主体静态管理，则有留在户内由剩余集体成员继续享有的适用空间；如果以成员为主体动态管理，那么应当由农村集体经济组织依职权收回，并经成员民主议定具体处理方式。
五、结语
农村集体经济组织法不仅对成员身份的确认（确认的核心标准与辅助标准、确认主体与确认原则、确认的主要情形和特殊情形）、成员权利（共益权与自益权、专属权利与非专属权利、固有权利与派生权利的权利类型和权利体系）、成员退出（自愿退出与当然退出及其权益保留）、成员救济（私益救济与公益救济）等进行了全面系统的规则设计，而且依照成员资格的社会公平分配原则（韩松，2023),构建的成员制度呈现出成员身份取得的平等性、变动性、封闭性、（同级农村集体经济组织内）唯一性等特征，并证成了成员身份与成员权的捆绑性、保障性，坚持和落实了农民集体所有制，为农村集体经济组织的财产、治理、利益分配等制度的特殊设计提供了关键支点。
充分发挥农村集体经济组织实现集体所有制、推进新型农村集体经济发展、促进乡村振兴和共同富裕等重要作用，需准确理解农村集体经济组织法中农村集体经济组织成员制度的创新。非成员分享成员部分权利的分享主体应当包括其他农村集体经济组织成员，权利范围应当包括保障自益权实现的非专属于成员的知情权、监督权和被选举权等部分共益权，分享依据不宜是劳动贡献和资本贡献，可以是经营管理等贡献。成员自愿退出中保留的财产权益应当是身份退出的特殊补偿方式，比当然退出中保留财产权益的范围可以更大、期限可以更长；农村集体经济组织在成员自愿退出中的同意权，应当适用于退出补偿的方式、金额和期限，而非是否同意成员退出。退出成员不能再保留的财产权益，应当区分以户为主体静态管理还是以成员为主体动态管理分别处理。
编辑审核：孙聪聪 申江华 侯泽龙
