作者简介：王权典，男，教授，农村法治与社会发展研究中心暨新型城镇化法治研究-中心主任，兼广东省人大常委会立法咨询专家、省政府法律顾问，广东省乡村振兴法治研究会常务副会长；研究方向：涉农法制暨城乡区域法治、土地资源法制等；欧仁山（通讯作者），教授，博士，省农业农村厅法律顾问，研究方向：行政法制、立法学、社会治理规范。
本文原载于《南方农村》2025年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：楚霞。
摘 要：《广东省新型农村集体经济发展促进条例》是全国首部专门促进并引领新型农村集体经济发展的省级地方性法规，采用“小切口” 立法创制模式，坚持守正创新的法治理念，立足富民兴村，体系化规范新型集体经济运行机制和多样化发展路径指引、扶持保障措施等；基于新发展要求，注重对广东新型集体经济发展实践经验提炼固化，精准有效地带动农民增收致富，促进共同富裕；基于提质增效的目标，统筹安排扶持措施，协同构建配套机制，协调落实政府责任事项，凸显法治的促进、引领和保障功能。
关键词：新型农村集体经济；促进型立法；法治引领；法治保障
2024年11月，广东省人大常委会审议通过《广东省新型农村集体经济发展促进条例》（简称条例），自2025年5月1日起施行。条例围绕贯彻党中央“发展新型农村集体经济”的决策方针及落实广东省委“百千万工程”重点工作要求，立足于巩固和完善农村基本经营制度，以改革创新思路，聚焦调整规范运行机制、指引多样化发展路径、统筹安排扶持措施等方面，主要就明晰产权关系、规范收益分配、创新发展模式、提升物业经济、拓展居间服务、探索资产参股等重点范畴，结合广东区域实际，作出细化规定和精准指引；同时创新扶持措施，涉及项目、用地、资金、人才、科技、公共服务等统筹保障，强化集体财产监督管理，有效盘活资源资产，增强集体经济活力，促进新型集体经济高质量发展。
该条例的制定历经两年上下各方面互动进行反复酝酿和充分的调研论证，采用“小切口”立法模式，在形式上不分章节，共设二十条；在内容结构上，可区分为总则、规范运行机制和多样化发展路径指引、扶持保障措施、监督管理及附则等五个部分的条款，符合一般立法模式的框架逻辑。条例依序分别规定明确：立法目的、适用范围，在促进新型集体经济发展领域贯彻落实党的领导地位，政府及有关部门职责事项，新型集体经济运行机制、细化多样化发展途径、集成扶持保障措施以及监督管理机制等规范和指引。
现将条例的基本精神及凸显的特色亮点阐述如下：
一、坚持守正创新的理念，立足富民兴村，重视政策发力先行，开创性立法适时跟进
促进乡村全面振兴，带动农民增收致富，离不开新型农村集体经济高质量发展；新型集体经济能够促进农业农村全面发展，是富民兴村的重要抓手。广东是改革开放前沿阵地和排头兵，在新时代“再造一个广东”实现高质量城乡融合发展的新征程中，发展新型集体经济不可或缺。广东作为经济大省，农村集体经济发展基础良好，体量位居全国第一。党的十八大以来，随着集体产权制度改革深入，广东集体经济创新发展稳步增长。依据广东省农业农村厅调研报告《广东省新型农村集体经济发展情况》（2023），截至2023年底，全省共有村组两级集体经济组织24.49万个、村组两级集体资产达1.31万亿元，全省集体经济总收入1850亿元。
然而，在集体经济领域也呈现发展不平衡及产业升级难、转型慢等基本省情，尤其是粤东西北地区集体经济普遍比较薄弱——跟珠三角相比，粤东西北农村普遍面临着空心化、留守妇幼多、发展与治理两难等困境。区域发展不平衡是广东实施乡村振兴战略暨集体经济发展面临的突出问题。于是，中共广东省委出台了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大集体经济的意见》等相关文件，对“发展壮大新型农村集体经济”作出部署，结合广东实际提出多路径壮大集体经济、多形式盘活集体资产、多渠道促进农民增收的举措。
基础调研表明，广东集体经济发展概况如下：经济规模增长快，集体资产体量大；珠三角与粤东西北经济基础差异大且分布不平衡；经营收益增长不均衡且近年增长速度缓慢；集体经济组织支出高且不断趋增，税费负担重，积累跟收益增长不匹配；各地发展新型集体经济转型有多样性探索，稳住物业经济基础优势，统筹集体自主经营、投资合作经营、公司化运营等多种经营机制；基于集体产权制度改革成果，逐渐推出配套改革暨促进集体经济转型发展的政策措施。就全域而言，无论是珠三角转型升级还是粤东西北强基补弱，整体上均处于探索起步阶段。主观上，部分地区对新型农村集体经济认识有待加强，特别是对新型组织形态的市场经济主体地位不甚明确；客观上，面临着如区位条件、产权关系、体制机制、发展环境及政策瓶颈的约束。鉴于诸方面的因素，致使新型集体经济发展的定位定向、路径选择和质效提升均遇到较大挑战。
从集体经济有效实现形式及高质量发展要求看，存在政策支持与发展需求的错位、持续发展基础能力较弱、集体经济组织治理失范、融合发展机制和提质增效措施不足等问题。如何坚持党建统领发展，把党的组织优势转化形成集体经济聚合发展的优势；既要有“一盘棋”思维，重在做好科学规划与系统谋划，又要结合区域实际，因地制宜，挖掘且发挥特色优势，依托资源禀赋与基础条件，找准路径，培育集体产业项目；积极引导，加强政策扶持与措施保障，优化营商环境，促进资源要素流动，盘活资源利用，完善公共服务，为农民集体减负松绑，推动新型集体经济提质增效。这是现阶段亟待研究突破方略的实践课题。
近些年，党和国家为推动农村发展集体经济，采取前所未有的扶持政策，为发展集体经济营造良好的环境。在中央或国家层面，陆续出台了相关扶持集体经济发展的政策或做出特别部署。然而，鉴于国家层面尚无明确搞活农村集体经济几步走的长远规划，基本上实行“小碎步式”阶段性政策扶持，对有效促进集体经济可持续发展动能不足。广东新型集体经济发展现存问题及其原因是多方面的。然而，特别需要关注两个方面：一是集体经济组织运行发展受到制度性约束，城乡二元结构及封闭产权制度导致资源闲置或难以充分利用，经济效益总体不高，发展后劲不足，集体经济新业态板块发展缓慢，需要政府加强分类指导与服务保障；二是地方立法调整不足，缺乏专项立法及细化规制，仅有部分单一政策措施，尚未形成引领、促进和保障的制度体系。
《农村集体经济组织法》（简称组织法）明确提出促进新型农村集体经济高质量发展，并就探索多样化途径、发展新型集体经济扶持措施等有系统性规定；乡村振兴促进法也对农村集体经济发展促进措施、保障农民收益分配权等做了重点规范。为合理衔接细化上位法和有关政策规定，确保上位法的制度安排在广东有效衔接、落细落实，确有必要结合广东实际，制定本条例。多年来，在巩固拓展扶贫开发成效衔接乡村振兴暨促进新型集体经济发展实践中，广东已形成“镇村联动暨强镇富村公司（韶关）”、“政银企村（云浮）”、“飞地经济”、“村企合作-万企帮（兴）万村”等运行比较成熟的经验做法，却也面临着发展途径单一、运行机制不灵、要素保障不足等亟需解决的难题。适时制定条例，总结固化典型经验，以法治思维与法治措施来推动解决实际问题，有效促进新型集体经济高质量发展。
二、基于新发展的要求，明确目标定位，凸显法治的促进保障功能
党的二十大报告提出：发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道，发展新型农村集体经济。近些年中央“一号文件”均强调：探索拓宽农村集体经济发展路径，发展新型集体经济是全面推进乡村振兴的重点工作。党的二十届三中全会报告提出“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制”。习近平总书记指出“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径”；考察广东特别强调结合发展新型农村集体经济，促进共同富裕。这些论断为广东推动新型农村集体经济发展指明了方向，是制定本条例的根本遵循——即要结合党的二十大精神，学习贯彻习近平总书记重要讲话，落实相关政策文件部署，有效促进新型农村集体经济发展。本项立法宗旨为：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大以来历次全会特别是二十大精神，以实施乡村振兴战略为总揽，以实现共同富裕为目标，围绕建设广东农业强省和农村现代化，构建适应高质量发展要求的新型集体经济组织形态、探索路径与保障体系，走出有广东特色的集体经济创新发展模式，助力乡村产业振兴、乡村建设和乡村治理，为促进共同富裕提供有力支撑。在新征程上，中共广东省委《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》对广东如何“发展壮大新型农村集体经济”作出了总体部署。因此，制定条例，为贯彻落实党中央及省委决策部署，为促进新型集体经济发展提供法治保障。
《立法法》要求“坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革”（第九条）。《乡村振兴促进法》明确“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。《农村集体经济组织法》明确“规范农村集体经济组织及其运行管理，促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，促进共同富裕”。这些关乎新型农村集体经济发展基调，指向性明确。广东主动适应集体经济改革发展的法治需要，率先开展创制性立法，遵循发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为促进新型集体经济高质量发展提供法治引领和保障。立法其他依据包括《民法典》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》等，以及参考《广东省乡村振兴促进条例》《广东省农村集体资产管理条例》等省内立法成果。
在立法模式上，条例属于促进型功能立法，凸显规范指引和倡导（40余项）、鼓励和支持（30余项）、政府促（推）进及保障服务（20余项）等特别的功能特点；在立法定位上，其属于实施《乡村振兴促进法》与《农村集体经济组织法》的地方配套立法，跟《广东省乡村振兴促进条例》《广东省农村集体资产管理条例》及将要制定的《广东省农村集体经济组织条例》等相匹配相协调。
三、基于改革探索的路向，明确立法调整范围及规范指引，涵盖“新型农村集体经济”的基本特征
条例第二条依立法惯例明确了调整范围，即表明促进新型农村集体经济发展立法调整对象。立法过程曾有讨论是否需要界定核心概念“新型农村集体经济”的内涵——即何以体现新型农村集体经济之“新型“特征，涉及到发展基础、组织形态、产权关系、治理机制、经营模式等范畴，依据现有的相关政策精神及参考部分立法表述，可以表述其主体、方式、构成要素、运行机制、发展途径等部分特征。习近平总书记多次强调“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”；在2022年中央农村工作会议上特别指出“构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”的部署要求。其实，中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016）对农村集体经济的涵义表述为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。尽管当时没有冠以“新型”二字界定农村集体经济，却也是有别于传统农村集体经济的新提法。基于此判断，考虑到“新型农村集体经济”属于新事物，立法讨论多次研究应否对“新型农村集体经济”作出准确的定义，毕竟是上位法如《集体经济组织法》仅表述了该概念而未对其明确界定，相关政策文件的部分表述更欠严谨，目前虽有浙江杭州市、湖南湘西自治州等有关地方法规或人大决定就“（新型）农村集体经济”有立法定义，但其界定并不尽周延，有待于实践探索检验。
诚然，从历史沿革看，新型农村集体经济是对传统意义的集体经济的创新提法。尽管条例对其未作出具体定义，但可以结合第二条及相关条文的表述，既能体现调整的对象范围，又能涵盖政策实践中对“新型农村集体经济”新型化的基本特征包括如：创新发展理念、创新多元化发展路径、创新合作经济或合作模式、创新运行机制、创新收益分配、创新政策保障措施等，均有别于传统集体经济以自主经营为主、物业出租占主导、封闭型色彩浓、经营管理方式单一、缺乏现代企业制度、保分配保运转的目的明显等方面，根据组织法的原则表述及实施要求，也预留一定发挥空间，以便结合区域实践发展创新认知，做出灵活把握与合理阐释。
四、基于党的统筹领导，明确政府及部门的职责且以规制措施协调落实责任事项
首先，发展新型农村集体经济必须坚持党的领导，贯彻党建引领的方针。习近平总书记反复强调：要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济。推动农村集体经济持续壮大提质，关键在党，关键在党建引领。因此，立法坚持党的领导，确保促进新型集体经济发展工作正确的路向。乡镇党委和村党组织作为党在农村的基层组织，是党在农村全部工作开展的战斗堡垒，领导农村集体经济组织发展新型集体经济。农村社会治理直接关系社会稳定和农民生活水平，发展新型农村集体经济不仅是经济问题，也是社会问题。制定条例，明确党对发展新型农村集体经济的领导，规范、有序、科学地促进集体经济发展，妥善处理各种利益关系和社会矛盾，巩固党在农村的执政基础，健全乡村治理体系，在根本上确保从党领导新型集体经济发展方针到立法具体规定的有效转化，使党中央及省委的主张入法入规得以体现，从制度层面保证党的政策及决策部署得到贯彻执行。条例第三条第一款强调对新型集体经济发展促进工作坚持党的领导方针，进而具体要求：农村集体经济组织在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职，发展新型农村集体经济。
其次，条例第三条明确各级政府及部门的基本职责。促进型指引性立法也要强化组织推动，着力解决体制机制障碍，明确各级政府职责与统筹推进机制，是新型集体经济发展促进工作有序开展的组织保障。依据《乡村振兴促进法》与《集体经济组织法》等原则规定，一方面，规定地方各级政府的基本职责（如要求县级以上政府纳入县域经济发展布局，制定政策措施，健全统筹协调机制和监督管理体系），主要明确其统筹规划、加大投入、协同推进、制定措施及组织实施、监督等重要职责，突出强调县级政府统筹谋划以及乡镇政府组织具体实施的基本要求；另一方面，明确农业农村主管部门统筹协调、指导、监督等职责以及相关部门的协同职责。再就乡镇政府职责（监督管理、落实具体措施）问题，涉及部分城市化区域存续保留存续原农村集体经济形态，即要明确街道办事处参照履行乡镇政府相应的职责，符合实际要求。
诚然，条例以指引性倡导性规范为主，也是主动干预式立法，注重对政府及相关部门的具体履职要求，以此保证规制措施有明确的责任主体具体推动实施，相应地设置政府促（推）进及保障落实措施，重在强化政府及部门的主体责任，统筹安排并协调落实促进工作。譬如第四条是第三条政府职能的延伸性规定，为使集体经济组织更好地获得服务支持，明确政府及有关部门提供咨询服务和培训指导（项目申报、争取财政资金、用地政策咨询、税费减免等），法律政策宣传以及鼓励社会参与。第五条有关明晰集体产权及其保障工作。一是要求政府在巩固集体产权制度改革成果的基础上，加强确权登记工作，相关部门应当落实不动产统一登记制度。现实中集体资产因历史遗留问题或现行障碍而导致无法进行确权登记，需要解决因产权不清、合法手续欠缺导致的集体资产不动产“登记难”等遗留问题。尽管各地类似情况普遍且因素复杂、牵涉多种利益关系及矛盾纠纷，处理比较棘手，若长期搁置，则影响到集体资产安全及运营效能，迫切需要地方政府统筹出台措施，化解集体不动产确权历史遗留问题。二是要求并支持集体组织进行资产清查，依法处理违法违规问题，政府及相关部门提供指导和支持。条例第十九条还要求健全集体财产监督管理服务体系，依法加强集体财产监管和财务管理，防控集体组织债务风险。
五、基于融合发展的趋势，因势利导，精准规范运行机制并重点指引多样化发展路径
随着乡村振兴战略实施，逐步健全城乡融合的体制机制和政策体系，城乡要素流动和交换将更加活跃，集体产权封闭性将逐步打破，创新合作经济发展乃大势所趋，放权赋能与市场化运作将是农村集体经济改革发展的主旋律。在实践趋势上，发展新型集体经济要立足集体产权制度改革成果，以开放式产权结构为取向，健全集体经济组织治理机制，规范运行机制，创新集体经济有效实现形式，将传统型集体经济推进混合所有制改造，成为优选发展的合作经济模式。党的十八届三中全会提出发展各类资本交叉持股且相互融合的混合所有制经济。通过“村企合作”，鼓励和支持集体组织跟其他市场主体开展合作经营，并实行村村联合、村镇联动，进行多种形式的合作经营暨融合发展，集体组织与公司企业等组建混合所有制经营实体，可以在要素集聚、运营管理、产权利益等方面产生积极效能，建立利益共享的纽带关系。有效的“村企合作”，可促进城乡资源互补与要素优化配置，有利于实现所有权与经营权分离，提升集体资产运管能力，助推集体经济创新发展。由于既往集体经济组织市场经济主体地位保障不足、集体资产管理体制机制存在运行障碍以及应对风险防范考量，“村企合作”程度不高及合作领域有限。为推进集体经济通过多元化合作实现融合发展，立法创制可考虑：一是依法促进集体资产跨村域流转、构建市场化运营机制，提高资源配置效率；二是彰显集体经济组织市场经济主体地位，探索其作为特别法人地位的实现方式——譬如依托村集体成立”强村公司“运营集体资产，通过镇村联动并下放资源统筹利用及资产经营管理权，借鉴国有企业资产监管模式，未必直接介入或包揽审核集体组织载体具体运营管理。
在法律演进上，从2003年《农村土地承包法》到2007年《物权法》，再到2018年《农村土地承包法》、2019年《土地管理法》的修改，直到2020年《民法典》实施，如今《集体经济组织法》即将实施，农民集体土地财产权逐步实化，强化了集体组织经营自主权的保障，为集体资产有效利用奠定了法律基础。只是农村集体经济组织作为特别法人之特别属性，《民法典》并没有明确，需要专门的配套立法予以规范并彰显其特殊的市场（经济）主体地位。一是创新构建市场化运营机制。拓宽集体经济发展路径的关键在于通过市场机制将集体资源资产统筹利用，拓宽流转交易范围，以此盘活资产。集体资产管理市场化运作，可借鉴深圳、北京、上海等地先行经验，通过体制机制创新，将有限的集体资产投入到前景收益较高的产业项目和合作主体上，使集体资产管理体制和运行机制符合市场经济要求。二是创新集体经济发展路径。经过改革改制的广东集体经济组织，综合考虑传统优势、基础条件（如区位、资源及人才）和发展环境，有效利用集体的自然、生态和农耕文化等资源要素，加强村企合作，因地制宜探索“联营联建”机制，发展混合型经济；有条件的地方探索打破区域界限，通过抱团联合，有效盘活集体资源资产，拓展集体经济合作路径。
遵循党的二十届三中全会有关发展新型农村集体经济、带动农民共同富裕等部署要求，制定条例，坚持问题导向、注重解决改革发展中的实际问题，是立法的核心价值追求。着重解决农民增收致富渠道不多、农村资源要素有待激活、农村集体“三资”管理不够规范等问题，将带动农民增收作为立法目的之一，并从整合农民资源资产、充分利用农村人力资源、加强集体财产监督管理等创制安排。同时考虑到，随着社会治理模式从管理型向治理型转变，立法所倚重的提倡、激励、服务、引导式治理模式成为解决改革发展问题的更优方案。充分运用集体产权改革制度成果完善适应新型集体经济可持续发展治理体系。注重对“产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制”的政策要求和“资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化发展途径”原则规定的细化，并对产业发展和支持“飞地经济”、“政银企村”合作经营、推进农村物流工作等作了规定。因此，条例具体条款体现：其一、全面贯彻落实农村集体经济组织法。条例有十八条衔接细化了组织法的内容即涉及总则、财产经营管理和收益分配、扶持措施等三章约30个条款。第七至十二条的制度设计，分别从发展集体产业（第七条）、开展合作经营（第八条）、盘活资源整合利用资产（第九条）、提升物业经济（第十条）、拓展居间服务（第十一条）、有条件的资产参股（第十二条）等类型或领域，重在解决集体经济发展途径单一、集体资源匮乏、闲置资源利用不足、扶持保障措施不多等问题，因地制宜，既细化上位法规定的多样化发展途径，又固化广东行之有效的经验做法，对盘活利用乡村各类资源作出规范指引。同时，明确要求完善相应的财政、土地、科技、人才、产业政策、公共设施建设等扶持措施，确保上位法的制度安排在广东落细落实落地。不过，根据组织法明确集体经济组织规范运行的基本要求，首先，要依法健全组织机构，制定章程，依法履行职责，落实民主决策和民主管理，保障成员通有效行使民主权利，适应集体经济良性发展需要；其次，支持做好组织建设基础工作的前提下，继续开展股份合作制工作；再就是，要求政府指导集体经济组织制定公积公益金提取和使用办法。其二、贯彻落实乡村振兴促进法。衔接乡村振兴促进法和国家政策的有关规定，明确政府和部门需要具体保障的职责事项。譬如第五条明晰集体产权以及其保障工作的基本要求。
还有，条例第七条明确支持引导借助优势条件发展集体产业，鼓励引导集体经济组织因地制宜利用特色资源，发展乡村特色产业和培育新产业新业态；第二款鼓励国企、民企、科研机构等发挥优势，带动集体经济组织通过产业融合发展，支持发展新型集体经济多种形式合作经营暨融合发展的指引。一是鼓励支持跟其他市场主体开展合作经营；二是实行村村联合、抱团发展推行“政银企村”广东实践探索的经验模式，借鉴广东既往扶贫开发实践中“万企帮万村”的经验模式，且符合广东乡村振兴战略实施“百千万”工程中“万企兴万村”的政策导向。
六、基于提质增效的目标，统筹安排扶持保障措施，推动配套机制协同构建
条例的制定过程中，根据广东省域集体经济发展情况梳理形成问题清单，结合问题清单对政策“工具箱”中促进元素进行充分的论证，科学确定相应的促进措施、保障机制及激励手段，旨在优化集体经济发展营商环境，配套完善政策供给机制，促使政策因势利导、因地制宜、集成发力及精准施策。
第一，坚持问题导向，针对各方重点关切，精准完善制度措施。譬如，条例第五条针对历史遗留问题，明确对尚未进行确权登记的集体所有的不动产，根据实际情况分类处理；规定集体经济组织应当依法处理集体资产被违法违规占用、出租、发包等问题，各级政府给予指导和支持。再如，条例第六条针对开会难、表决难等问题，明确可通过现代信息技术保障成员行使民主权利；第七条针对农村物流成本较高等问题，明确政府及有关部门促进农村物流资源融合和集约利用，推动农村物流降本增效；第十三条针对村庄规划不完善、查询难等问题，明确规划编制要求，落实用地布局安排，要求镇政府为查询村庄规划提供便利。还如，条例第十五条针对集体经济组织公共服务负担较重的问题，明确县级以上政府加大对农村人居环境基础设施、公共设施建设与管护、公共服务、村级组织运转的财政转移支付力度，为集体经济发展“减负”并“强基”。
第二，条例统筹完善财政、土地、科技、人才、产业政策、公共设施建设等扶持措施（第十三条至第十八条）。第十三条规定规划编制预留用地规模、查询土地利用信息、支持集体统筹利用分散用地等有关保障措施；第十四条落实组织法关于项目扶持的内容，将扶持对象扩展至农村集体经济组织设立的市场主体；第十五条至第十七条规定“补改投”等财政扶持措施、税费金融扶持措施和科技赋能等内容；第十八条规定职业经理人等农村集体经济组织经营管理人才的培养、引进、激励等措施，要求相关部门组织专项培训，支持集体经济组织经营管理人员接受教育培训和创业指导等。由此形成组合拳式的整套法治措施，集成化发力且精准化施策，有的放矢，强基赋能，力求促解集体经济创新发展要素的“瓶颈”。
第三，鉴于促进型立法有较多鼓励性的原则规定，贯彻实施需要协同构建配套规制保障。条例做出的某些原则规定或一般指引，有待相关行业领域或各部门各地市根据事权范围加以细化。譬如，第十九条要求省政府加强集体财产监督管理平台建设；第三条要求县级政府将促进新型集体经济发展纳入县域经济发展布局，基层政府落实促进新型集体经济发展的具体措施；第五条针对集体产权历史遗留问题，需要地方政府统筹措施予以化解，该条还要求政府及相关部门支持和指导集体经济组织进行资产清查，依法处理违法违规问题；第十四条要求有关部门制定适宜由集体经济组织及其设立的市场主体优先实施的项目范围和具体条件；第十五条要求政府创新促进新型集体经济发展的财政扶持方式；等等，类似条款的具体责任要求共约20项。当然，无论是纵向或横向，均要做好条例一般规范指引与相关立法细化规制具项要求的匹配关系，以完善改革发展的规范保障体系，确保政策扶持能够集成发力及精准施策。
第四，补充说明的是，诚如贺雪峰教授认为，不同地区县域集体经济区域差异性大，意味着农村土地、劳动力和资本等要素在城乡之间流动交互状态各异，由此形成乡村经济功能区域差异。就广东珠三角与粤东西北比较而言，不同城乡关系状态下的农村集体阶段性功能不同，凸显集体经济的发展机会、主导模式、主要目标以及实现路径存在较大差异。条例（第七至十二条）有关多样化发展路径的指引安排，就是结合考量了广东集体经济区域发展差异与比较优势。因此，贯彻实施该条例，推动全域广东促进新型集体经济发展，不搞也无法实现“齐步走”，在统筹谋划全域广东与区域协调合理兼顾的前提下，因地制宜地安排扶持措施，凸显精准施策，探求不同的“密匙”或解码策略，探索不同区域新型集体经济发展模式及实现提质增效的具体路径。
综上所述，该条例是全国首部专门促进并引领新型农村集体经济发展的省级地方性法规，采取以“小切口”立法模式，主要对广东新型农村集体经济发展实践经验予以提炼固化，以法治思维推动广东加力提速实施“百千万工程”，从而带动农民增收致富，促进共同富裕。可以预见，条例的精准制定与付诸实施，对于广东切实贯彻党中央和国家决策部署，推动广东新型农村集体经济高质量发展，将会发挥重要的法治引领和保障作用。条例预期的实施效应可以概括为“二十”个字：放权松绑、强基赋能、减负搞活、引领保障、提质增效。
编辑审核：曹益凤 侯泽龙
