作者简介：曹益凤(1986—),女,助理研究员,博士。研究方向:民法基础理论、中国和西班牙土地法律制度。
基金项目：国家社会科学基金一般项目(21BFX082)。
本文原载于《福建农林大学学报（哲学社会科学版）》2025年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:何晓丽。
内容摘要：农村集体经济组织成员资格的认定存在困境,成员权的行使状况亟待优化。在明确农村集体经济组织成员与农民集体成员身份同一性,厘清成员与股东、村民之间关系的基础上,显化成员权的私法属性,阐明其必然受团体法调整的法理逻辑。随着《农村集体经济组织法》的颁布与实施,应规范界定成员的基本内涵,建立成员身份的动态调整机制,优化并完善成员权保护机制,从制度层面畅通成员权保护的法治路径,实现成员权保护的体系化与规范化。
关键词：农村集体经济组织 团体法 成员权
农村集体经济组织成员是组织结构的基石,农村集体经济组织的设立、存续及发展均以维护和保障成员权益为根本出发点。只有处理好集体与成员的利益关系,建立二者的利益转化机制,才能防止成员意志与集体意志的人为割裂。保护农村集体经济组织成员权,是集体产权制度改革实践的核心要点,也是立法与司法亟待解决的难题。2024年6月28日通过并于2025年5月1日起施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》(以下简称《农村集体经济组织法》),为成员权保护提供了明确的制度支撑。本文遵循问题意识逻辑,从实践、理论和规则3个视角论述农村集体经济组织成员权行使存在的问题,并从法律规则中寻找疏解路径。
一、实践视角:成员权行使的困境
成员资格的认定是行使成员权的前提,而成员权的具体内容则是权利行使的客体。实践中,农村集体经济组织成员资格认定存在显著的地域差异。在《农村集体经济组织法》出台前,仅以《农村集体经济组织示范章程(试行)》作为指导规范,其效力层级较低,内容比较粗略,难以成为确认成员资格的有效法律依据。在此背景下,成员权行使存在困境。
(一)成员资格确认困难
主体资格是指特定主体为获取某一特定权利而必须满足的先决条件,其在法律上体现为一种特定的法律关系。在《农村集体经济组织法》正式颁布之前,成员的基本概念尚未在法律层面得以明确界定,其认定标准缺乏高位阶法律的统一规范。2016年12月颁布的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出,科学确认农村集体经济组织成员身份是改革的关键目标之一。在此背景下,实践中逐渐形成了依据户籍等多种因素判定成员资格获得及丧失的做法。总体而言,全国各地的成员资格认定规则差异较大,管理模式复杂多样,股东与成员的身份界限比较模糊。
1.户籍因素的权重次序难以统一。自人民公社时期以来,户籍始终作为认定农村集体经济组织成员资格的重要依据。凭借高度的现实性及操作上的便捷性,这一标准在地方性法规、地方政府规章、最高人民法院的司法政策、地方法院的司法解释性文件以及村规民约中,均被广泛采纳。近年来,农村地区特别是城郊接合部和沿海发达地区的集体经济组织成员出现了新的变化,农村人口进城数量增多,农村人口构成日趋复杂。多地改革实践认识到这一客观变化,开始重新考虑户籍因素在成员资格认定中的权重次序。2022—2023年,笔者及调研团队在黑龙江省、内蒙古自治区、甘肃省、山东省、江苏省、安徽省、贵州省、河南省、湖北省、广东省等10个省份100个村庄进行调研发现,村庄对于户籍因素在成员资格认定中的权重次序存在3种不同的态度。(1)户籍作为认定成员标准的权重最高,甚至成为唯一考量因素。如甘肃省临夏回族自治州、湖北省宜都市的个别村庄等。这些农村地区或人口流动性不足、人员构成简单,或集体经济发展不充分、集体经济组织功能发挥有限,成员认定尚不涉及利益纠纷,以户籍认定成员资格暂未引发争议。但受访农民同样指出,将户籍作为唯一认定标准,难以排除那些户籍虽在本集体,但不在本集体实际生活,不享有本集体任何土地权益的居民,如挂靠户和空挂户。这类成员的身份在未来分配集体收益或土地权益时,将面临更多质疑。(2)成员认定以户籍为主要标准,同时考虑其他因素。其他因素如是否享有土地承包经营权、是否以集体土地为生活保障、是否享受城镇社会保障等。此类复合型标准在安徽省合肥市、黑龙江省佳木斯市、内蒙古自治区鄂尔多斯市等地的农村集体经济组织成员身份界定指导意见中得到充分体现。复合型标准既考虑了户口虽迁移但实际常住本集体并以本集体土地等财产为主要生活来源的居民,也兼顾了户口虽在本集体但已市民化且不占有农地的居民,可以有效弥补单一标准的局限性。但在实践中,鉴于当时立法缺失,成员认定标准缺乏上位法的明确指导,各地采用的复合型标准不一,成员认定的考量因素及其顺序千差万别。这在农村地区,尤其是人口流动频繁的地区,难以实现内部公平。(3)户籍权重被弱化。以黑龙江省哈尔滨市某村的成员身份界定方案为例,户籍并非认定成员资格的必要条件,但要求申请者必须为农业人口。特别是在界定外来户的成员身份时,强调其应向户籍所在的农村集体经济组织缴纳集体积累。另有部分村庄的村干部在受访时表示,成员资格的认定主要由村民(成员)大会讨论决定,无论户籍在何处,只要其他成员无异议,即可享有成员权益。这种户籍权重相对弱化的现象表明,成员对集体经济组织作出的贡献和积累得到重视,并成为确认成员资格、获取成员权益,尤其是享有股份的重要依据,但成员资格认定涉及财产、身份等诸多利益,完全交由集体经济组织内部自治,有可能引发利益纠纷。
综上所述,各地在确认农村集体经济组织成员资格时,对户籍因素的权重设计存在差异。与2010年陈小君及其调研团队对12个省份72个村庄的调研结果相比,选择以户籍作为成员资格认定依据的比例有所降低。但从总体来看,户籍因素的接受度依然最高,其次是成员大会讨论决定的方式。周崇聪等认为,身份和户籍统一性被削弱,若以户籍作为农村集体经济组织成员资格认定的唯一标准,可能会出现一系列现实问题。《农村集体经济组织法》第11条顺应新时代城乡融合发展和人口频繁流动的现实需求,放宽了户籍条件的限制,仅要求户籍在或曾经在农村集体经济组织,但同时对成员与其归属集体之间的关系给予高度重视。
2.特殊成员资格认定规则差异较大。特殊成员的资格认定问题,不仅成为理论研究的焦点,也成为司法裁判的难点。任大鹏等认为,内生于乡土社会的“男权至上”等非正式规则与国家规定的“男女平等”等正式规则之间形成博弈,共同作用于农村妇女集体经济组织成员资格的认定。实际上,婚嫁人员,包括出嫁至外村的女性、嫁入本村的女性以及入赘婿等,基于男女平等的朴素正义观,其成员身份界定不该因为性别而有所区别。甘肃省制定了«在农村集体产权制度改革中切实维护妇女合法权益的意见»等针对性政策文件,着重保护外嫁女、入赘婿等特殊成员的权益,防止出现“两头空”或“两头占”的情况。甘肃省兰州市、白银市等地的政策文件明确指出,长期居住生活在本村的入赘婿、外嫁女,在原户籍地未取得成员资格的,应确认为本集体经济组织成员;原户籍在本村的外嫁女,离婚或丧偶后将户籍迁回本村且长期居住生活的,也应认定为本集体经济组织成员,并保障其成员权益。当然,也有部分农村地区由于改革较早且实行成员静态管理,不再认定婚嫁人员的成员身份,也不再为因婚嫁迁入的人员配置股份或分配土地权益。这种情况在广东省部分农村地区较为普遍。也有部分农村地区仅确认部分婚嫁人员的成员资格。如在非独生子女的家庭中,仅为其中一名外嫁女或入赘婿确认成员资格。«国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告»指出:“少数地方在确认集体经济组织成员身份时,没有充分尊重历史、合理兼顾现实,将户籍仍在本村的外嫁女排除在外,造成‘两头空’现象。”
3.成员静态管理存在争议。«中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见»提倡农村集体经济组织成员家庭的新增人口,按照组织章程的规定,通过分享家庭内部已拥有的集体资产权益来获得相应的集体资产份额及集体成员身份。该意见提倡将新增人口的成员身份认定权交给各农村集体经济组织的章程来规范。鉴于成员动态调整必然伴随资产收益分配的变化,在笔者调研的村庄中,仅有少数农村地区,如安徽省凤阳县,在文件中明确规定成员每年进行一次调整。而大多数村庄则选择对成员资格实行静态管理,新增成员只能通过分享或继承户内的土地权益和集体收益来实现形式上的权益平衡。不少受访农民反映,成员静态管理已显现出诸多弊端。因婚嫁迁入的人员,既难以取得迁入村庄的成员身份并享有相应权益,又难以保留原集体经济组织的成员身份,从而陷入成员权益“两头空”的困境。部分新增人员长期无法分享集体收益,引发成员权益纠纷。在广东省早期开展股份制改革的村庄,成员静态管理还导致成员结构老龄化严重、组织内部治理人才匮乏等问题。随着实践发展的变化,部分地区逐渐认识到成员静态管理不符合农村发展实际,并尝试通过政策文件进行相应纠正。
4.成员与股东关系不明。在农村集体产权制度改革中,有序推进经营性资产股份合作制改革是其重要内容。改革要求将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到本集体成员,作为成员参与集体收益分配的基本依据。由此可知,成员资格是享有集体资产份额的基础。在改革实践中,集体资产股份量化产生了“股东”这一身份。在企业法领域,股东依据«中华人民共和国公司法»及公司章程确立,其身份主要通过出资行为获得。在农村集体产权改革中,股东是基于成员资格而取得集体资产股份的主体,是行使成员权获得的身份。当然,各地农村集体经济组织的社区封闭程度不同,部分经济发展较好的城中村已经呈现半开放状态,允许通过投资等方式取得集体股份等经济利益。从实践来看,在以成员人头股为主要设立类型的农村,成员和股东身份高度重合,二者不作严格区分,甚至以股东资格确认和静态管理替代集体经济组织成员身份认定。如广州市白云区某村经济联合社章程只规定了股东资格认定,但分析章程具体内容,其实质为农村集体经济组织成员的确认规则。也有村庄并不以成员资格作为配股依据,而是设立劳龄股,以成员参加集体经济组织的劳动时间为配股原则,而对在配股时间节点后出生或嫁娶迁入的人员,不再分配股份。还有的村庄区分社区股东(成员)与社会股东,社会股东突破社区封闭性,不具有成员身份。这类村庄或社区,其成员和股东的范围不同,确认标准也有差异,其股东身份取决于股权类型设置和持股身份要求。值得注意的是,不设置成员人头股、不以成员资格作为配股基础,割裂了农村集体经济组织成员与股东身份的关系,或与集体产权制度改革方向相背离。
(二)成员权行使状况不佳
实践中,成员权益享有状况不乐观,不少权利缺乏有效的实现机制。笔者于2022—2023年调研发现,成员权行使状况不佳,具体表现如下:
1.对成员权的具体内容认知不足。《农村集体经济组织示范章程(试行)》第11条详尽列举了成员应享有的各项权利。学界对此也有关注和研究,如温世扬将成员权细致地区分为自益权和共益权。但笔者调研发现,农民对成员权的具体内容实际感知并不深刻。当被询问是否应由立法明确规定成员享有的权利时,受访农民表示对权利的具体内容认识模糊。“依法依规承包经营土地等集体资产、使用宅基地及享有其他集体资源性资产权益”这一权利与农民的关系最为密切,也是他们最为熟知的内容。78.30%的受访农民认为,法律应将其规定为成员权。“在同等条件下享有承担集体资产对外招标项目的优先权”和“依法转让成员权益并退出本集体的权利”这两项权利,对受访农民来说相对陌生,仅有69.62%和61.28%的受访农民认为这两项权利需要由法律明确规定。同时,部分农民提出,集体资产对外招标对象主要为企业或专业合作社、种植大户等,自己作为集体经济组织成员并不必然享有优先权。另有部分农民认为“成员权益不可转让,也不能主动退出集体经济组织”,因此,其对立法是否要赋予成员“依法转让成员权益并退出本集体的权利”存在疑惑。
2.行使成员权的满意度不高。调研数据显示,受访农民对其实际享有的权利存在满意度不高的情况。具体而言,对于参与集体事务并进行表决的权利,有19.24%的受访农民表示基本满意;对于选举、监督及罢免集体管理者的权利,有16.21%的受访农民表示基本满意;对于监督集体资产经营管理活动并提出意见和建议,查阅、复制财务会计报告及会议记录等资料的权利,有16.53%的受访农民表示基本满意。调研数据从侧面反映出农民在监督集体资产运营和获取财务资料等方面可能存在困难。这点可以从另外一组调研数据得以印证:有5%的受访农民指出,本村集体资产经营状况、财务状况等信息披露内容模糊或残缺,影响村民的知情权和监督权;有6%的受访农民表示,这些财务信息往往不会主动公开,而是需要个人主动进行查询或申请公开。由此可见,农村集体经济组织在重大事项公开和信息披露方面还有待提升。
二、理论视角:成员权行使的法理基础
(一)农村集体经济组织成员及相关概念的厘清
确定农村集体经济组织成员的内涵,需要辨明其与相关概念的关系:(1)农村集体经济组织成员与农民集体成员的关系。随着新一轮农村集体产权改革的推进,社会资本进入农村,农村土地权利逐渐财产化、经营化。此时,需要厘清农村集体经济组织成员与农民集体成员的关系。(2)农村集体经济组织成员与股东的关系。实践中,部分农村地区混淆两者关系,并以股东规则作为成员认定的替代性规则。学界有必要对这一现象作出积极回应。(3)农村集体经济组织成员与村民的关系。两者在实践及法律规范中经常被混用,厘清这两者的内涵与外延,有助于明确农村集体经济组织成员的概念。
1.农村集体经济组织成员与农民集体成员的关系。农村集体经济组织成员与农民集体成员是否为同一概念,学界存在不同观点。有学者认为,从团体法意义上说,农民集体成员与农村集体经济组织成员的概念不可相互替代,也不必然重合,农民集体成员显然在层级上是更为基础的概念。也有学者认为,农村集体经济组织成员与农民集体成员具有同一性,因为农民集体并非具有法律地位的民事主体,但其也有参与市场交易的需求,而农村集体经济组织恰恰是农民集体参与市场活动的主体机制。笔者认为,农民集体为集体所有权的形式主体,但在设立农村集体经济组织后,农民集体有了具体的组织载体。此时,农民集体成员和农村集体经济组织成员是事实上的同一概念。在不设立农村集体经济组织的地方,没有成员的具体概念,由村民委员会代表农民集体行使所有权,由村民会议或村民代表会议决定涉及集体利益的事项。若将农民集体成员具体化,则在逻辑上农民集体成员才是集体利益的享有者。而村民和成员的范畴并不一致,将涉及集体利益的事项交给包含非成员的村民群体来决定,可能难以形成有效决议,或存在决议侵害成员权益的风险。
2.农村集体经济组织成员与股东的关系。实践中,存在非农村集体经济组织成员取得集体资产份额的情形。这类人员被称为社会股东、非社区股东或非成员股东。有学者主张,成员资格并非在所有语境下均与股东资格不可分离。笔者认为,把农村集体经济组织成员资格与股东身份分离和割裂,与成员具有专属性的传统理论相悖,混淆了成员资格和成员权行使的后果。成员资格区别于成员权行使的后果,但二者互为充分必要条件。没有成员资格,就不可能成为股东,而作为股东,就必然具有成员资格。实践中,非成员股东包括基于人才贡献取得股权的股东、基于劳动贡献取得股权的股东,以及基于继承、出资等法律事实取得股权的股东。这类人员取得的股权实质为“补偿”或“对价”,不能以真正的股东论之。为了回应这一现实关切,«农村集体经济组织法»特别规定了非集体经济组织成员在特定情形下,也可以享有成员享有的权利,主要包括参与分配集体收益、享受农村集体经济组织提供的服务和福利。有学者将这些特定情形称为准成员制度。这种准成员制度为非成员股东分享集体收益提供了法律依据和解释路径。
3.农村集体经济组织成员与村民的关系。农民在权利行使和义务履行过程中,并不能完全辨明作为农村集体经济组织成员的身份和本村村民的身份。其主要原因在于,改革开放后,人民公社被集体经济组织和村民委员会取代,部分地区建立乡(镇)政府和村民委员会后没有单独设立集体经济组织,村民委员会同时承担了村民自治职能和经济职能,农民以村民身份与村集体产生联系,享有政治和经济权利。农村集体经济组织成立后,经济职能从村民委员会的职能中剥离出来,但村民与成员的身份高度重合,享有权利与履行义务的实际主体变化不大。此外,现有法律规范对两者存在混同使用的情况。如农村集体经济组织成员是依法申请取得宅基地使用权的主体,但《中华人民共和国土地管理法》第62条将宅基地使用权主体表述为“农村村民”。混同使用可能对农村集体经济组织的主体地位及其内部治理机制造成阻碍,应从法规范上对权利主体予以厘清和统一。«农村集体经济组织法»提出农村集体经济组织和村民委员会的职能分界,明确农村集体经济组织主要承担经济职能,同时支持和配合村民委员会在基层党组织领导下开展村民自治。《农村集体经济组织法》肯定了农村集体经济组织与村民委员会人员重合的时代合理性,为区分农村集体经济组织成员和村民身份奠定了规范基础。由此可见,村民是村民自治背景下的主体概念,用以强调村级公共事务的民主管理,农村集体经济组织成员是集体所有制产权背景下以财产要素为内涵的主体概念。一般而言,农村集体经济组织成员是或曾经是村民,而村民要取得农村集体经济组织成员资格还需要满足一定的资格条件。
(二)成员权的私法属性
关于成员权的性质,学界普遍认同其具备身份权的特质,即其权利主体所直接支配的利益仍是身份利益。但由于成员权行使的结果往往涉及财产利益的享有,成员权又被视为兼具身份权与财产权的双重属性。成员权与纯粹财产权的区别在于,财产权侧重于个体对财产的直接支配性,而成员权则着眼于个人与团体之间的相互关系。在身份权框架下,成员权涉及的财产利益是通过团体内部的分配机制来实现的。这意味着个人并非直接依据其意志对财产进行支配,而是依托团体来间接实现财产利益。实际上,尽管成员权并未直接展现出对财产利益的支配性特征,但这并不妨碍其衍生出具有财产利益属性的请求权。因此,从本质上而言,成员权属于身份权的范畴,而非财产权。值得注意的是,成员权本身与行使成员权获得的权利不同,即便后者具有多元性,也不能据此推断前者即为财产权利或复合权利。
当然,并非所有基于特定身份资格获得的利益都属于私权中的身份利益,身份权是特定团体成员基于成员资格所享有的权利。《中华人民共和国民法典》所称的成员集体所有,指由各个成员构成一个团体(集体),该团体对集体事务享有管理、处分的权利,而成员则在团体的限制下对集体财产享有占有、使用、收益的权利。一旦成员丧失在团体中的资格,上述权利就随之丧失。这充分彰显了成员与团体之间的紧密关系。成员权指向的利益或利益状态,是由其对应的特定成员身份决定的,该特定性通过成员资格制度得以对外展现。在集体所有权制度下,成员资格表明其在集体经济组织这一团体中的身份,而非揭示其所支配权利客体的本质特性。由此可见,成员权属于私法中的身份权,具有鲜明的人法属性,应纳入团体法的调整范畴。
个人法和团体法(或社会法)是现代民法中的一对重要范畴。个人法以主体的自由为出发点,规范个人之间平等对立的关系。而团体法则将个人视为拥有社会意志的成员,即团体的一分子。团体法从对主体的约束出发,是规范有组织的全体成员的法律,包括规范团体的设立、组织、运行,团体与成员、成员与成员之间的相互关系,以及团体机关的职权等。团体法的核心任务不在于赋予成员某种债权,而在于安排团体与成员之间的所有权关系。这也是《农村集体经济组织法》规范成员权制度的理论基础及正当性所在。
三、规则视角:《农村集体经济组织法》成员权规范分析
《农村集体经济组织法》的颁布,标志着我国首次以立法形式对农村集体经济组织成员的身份确认及权益保护进行了明确规范,对维护农民的根本权益、促进农村经济高质量发展、推动实现共同富裕具有重大意义。«农村集体经济组织法»为农村集体经济改革与发展提供了坚实的保障。《农村集体经济组织法》第二章专章规定了成员的相关问题,第七章则明确了成员权益受侵害时的救济途径。无论是从法律文本的体例结构安排来看,还是从具体条文的数量来看,都充分体现出成员权益保护在立法中的重要地位。法律的生命力在于其有效实施,只有准确理解并妥善适用法律规则,积极应对并解决实践中的难题和纠纷,才是对«农村集体经济组织法»的最好践行与宣传。
(一)成员内涵的规范解读
《农村集体经济组织法》第11条规定户籍在或曾经在农村集体经济组织,并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民,为农村集体经济组织成员。该条款明确提出户籍、权利义务关系、基本生活保障是认定农村集体经济组织成员身份的三大要素,以回应实践中成员概念模糊、成员资格认定困难等现实问题。正如有学者所言:“对集体经济组织成员身份给出一个标准化的抽象定义,进而在法律推论中得出‘是’或‘否’的法律后果判断。这种思维方式面对成员身份认定的多样化已经明显捉襟见肘。”因此,农村集体经济组织成员认定要素的正确理解和实践具象化是学界和司法界的难题。也有学者提出引入动态系统论,明确成员资格认定要素之间的权重次序以及协动关系。但立法未区分成员资格认定要素的优先顺序,而是用“并”字连接,使其互为补充。据此规定,农村集体经济组织成员认定应当满足以下3个要素:
1.户籍要素:成员户籍在或曾经在农村集体经济组织。这一规定既正视户籍要素在成员身份认定中的重要性,又充分考虑城乡融合发展背景下人口流动的现实情况。此处所指的农村集体经济组织,应具体理解为成员所归属的本集体经济组织,以彰显农村集体经济组织作为特别法人的社区封闭性。简言之,成员必须是户籍在本集体经济组织,或户籍曾在本集体经济组织但因正当理由迁出的人员。
2.权利义务关系要素:成员必须与农村集体经济组织建立稳定的权利义务关系。这一要求彰显成员与团体间基于所有权关系的制度安排。农村地区可据此原则,结合村庄实际情况,将权利义务关系具体细化为是否属于二轮承包的承包方、是否参与集体经济组织的共同劳作、是否参与集体重大事务的决策等。这种权利义务关系并不完全等同于法律或章程中成员的权利义务规范,以避免成员身份与权利义务关系之间出现互为因果,甚至本末倒置的现象。在成员身份被认定之前,如何判断其与农村集体经济组织形成了稳定的权利与义务关系,这个问题值得思考。成员与农村集体经济组织之间的权利义务关系并非起始于成员身份的正式确认。因为在农村集体经济组织成立之前,通常由村民委员会或村民小组代表农民集体行使所有权。此时,成员身份事实上已经存在,并冠以村民身份外观,其与所在集体形成了稳定的土地权利义务关系,参与了集体事务的决策,并接受着集体的管理等。随着城市化进程的加快及户籍制度改革的深入,越来越多的城中村完成了从“村”到“居”的转型。笔者通过对多个城中村的调研考察发现,虽然原有的农村集体土地通过征收已部分或全部转变为国有土地,但是集体经济组织仍然保留,并管理剩余的集体资产。在此情况下,成员与集体经济组织之间的关系需要追溯历史渊源,对于在“村改居”之前已经与集体经济组织形成稳定的权利义务关系,并在该集体长期生活的居民,应认定其与农村集体经济组织已经建立了稳定的权利义务关系。
3.基本生活保障要素:成员必须依赖集体所有的土地等财产作为基本生活保障。土地是农业最重要的生产资料,也是农民赖以生存和发展的根本。一般而言,通过主体是否享有土地承包经营权、宅基地使用权等方式来判断其是否依赖集体财产而生存。但从“村”到“居”的转型中,客观上难以判定主体是否以集体所有的土地等财产为基本生活保障。因此,需要对基本生活保障要素进行扩大解释。在城中村改造或土地征收过程中,农村居民以原有的土地使用权和农房置换取得的保障性住房,尽管土地性质可能已经转变为国有建设用地,但其并非通过市场化方式取得。这类保障性住房应当视为集体土地所承载的生活保障功能的延续或替代,属于成员认定要素中的基本生活保障范畴。
此外,《农村集体经济组织法》第12条第1款明确规定,农村集体经济组织通过成员大会,依据第11条的规定确认农村集体经济组织成员身份。该法第11条是成员身份认定的法定标准,满足这些要素即可视为成员。因此,成员大会的确认仅为程序性规则,即成员大会不能通过民主决议的方式否定满足第11条法定要素的成员的资格。因为成员的身份认定并不属于村民自治的范畴,农村集体经济组织成员资格的固有性也决定了其认定标准必须由国家法律确定。
(二)成员身份动态调整机制的建立
1.成员身份取得规则。《农村集体经济组织法》第11条是成员的初始确认标准,第12条第2款则是增加人员的成员认定规范,两者均构成成员身份取得规则的重要组成部分。上文已对第11条进行了详尽分析,此处重点探讨增加人员的成员认定规则。«农村集体经济组织法»第12条第2款列举增加成员的情形均要以该法第11条为基础进行成员资格确认。«农村集体经济组织法»第11条阐明成员的法律内涵,而结合第12条第1款的表述,其兼具成员认定标准的功能。从逻辑层面分析,因结婚、收养或因政策性移民而增加的人员,若要被认定为成员,则要满足成员认定的3个要素。对于因成员生育而增加的人员,农村集体经济组织应确认其为成员,但须符合成员认定标准中的户籍要素。笔者在调研中发现,赋予本集体经济组织成员所生子女成员资格的农村,均要求子女户籍落在本集体经济组织。该做法主要考虑到,本集体经济组织成员与非集体经济组织成员所生子女,既可以选择落户本集体经济组织获得成员身份,也可以选择落户另一方所在地。特别是对于在国外出生并因出生地主义取得他国国籍的子女,若仅凭其父母为本集体经济组织成员的身份即认定其成员资格,则与农村实际情况和法律规范不相符。«农村集体经济组织法»第17条将丧失中华人民共和国国籍视为丧失成员身份的情形。我国不承认双重国籍,取得他国国籍的人员自然不能取得本集体经济组织成员身份。此外,第11条规定的权利义务关系要素,对于新出生人员可能产生客观上无法解释的困境。因此,因生育而增加的人员,其权利义务关系可通过落户于本集体经济组织来体现,落户即表示愿意接受本集体经济组织管理,与本集体经济组织产生权利义务关系。至于基本生活保障要素,未成年子女的抚养人为本集体经济组织成员的,即可推断该未成年子女以集体所有的土地等财产作为基本生活保障。而成年子女则依据第11条的认定标准确认成员身份。
对于因成员结婚、收养或政策性移民而增加的人员,农村集体经济组织在确认其为成员时存在例外情况。相较于因成员生育而增加的人员,法律并未强制将这三类人员认定为成员。这三类人员在农村实际操作中尚未形成统一的实践经验。特别是因婚姻关系而增加的人员,各地在确认其是否属于本集体经济组织成员的问题上,存在不同的态度和做法。此外,这三类人员在迁入本集体经济组织前,可能已取得其他集体经济组织成员身份。因此,法律不能将这三类人员的成员资格确认上升为本集体经济组织的法定义务。«农村集体经济组织法»第12条第2款在赋予农村集体经济组织确认这三类人员成员身份时采用了“一般应当”的表述,可能导致农村集体经济组织的自治权过大,从而不利于消解成员认定纠纷与矛盾。鉴于农村实践对外嫁女、上门婿等特殊人员的成员认定做法差异较大,矛盾突出,立法不应赋予农村集体经济组织在特殊人员成员资格认定上过大的自治空间。因此,笔者认为,对于因成员结婚、收养或政策性移民而增加的人员,农村集体经济组织原则上应确认其本集体经济组织成员身份,除非其已取得其他集体经济组织成员身份,或存在第17条规定的丧失农村集体经济组织成员身份的法定情形。
2.成员身份和成员权益保留规则。«农村集体经济组织法»第18条明确规定了成员身份的保留规则。笔者在调研中发现,对于因就学、服役、服刑等暂时离开原集体经济组织的成员,基本采取保留其成员身份的做法。这一基本共识在《农村集体经济组织法》中得到制度化体现。根据《农村集体经济组织法》第18条规定,农村集体经济组织成员的身份并不会因其就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶或服刑等情形而丧失。另外,第18条第2款还规定,若农村集体经济组织成员结婚但并未获得其他农村集体经济组织成员身份的,则其原有的农村集体经济组织成员身份同样不得被取消。这一条文既是对成员身份保留的概括性规定,也是对成员身份丧失的限制性规范。在就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等特殊情形下,即使成员的户口已经迁出,与该集体经济组织之间的权利义务和生存保障依赖有所弱化,其农村集体经济组织成员身份仍然得以保留。结婚但尚未取得其他集体成员身份的情况也同样适用。由此可见,在成员身份保留问题上,立法并不以户籍为唯一判断标准,而是倾向于考量集体保障的需要,从而彰显了以人为本的立法原则及人文关怀。
《农村集体经济组织法》第16条第2款与第17条第2款规定了成员权益的保留规则。该法第16条第2款明确规定,农村集体经济组织成员若自愿退出,可与农村集体经济组织协商获取适当补偿,或在一定期限内继续保留其已享有的财产权益。此规定与我国政策保护进城农民土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权的理念相契合,是推进城乡融合发展、实现进城农民市民化过程不可或缺的必要举措与过渡性安排。该机制为自愿退出成员身份的居民暂时保留财产权益,从而确保积极参与城市建设的农民在一定时期内仍能享有基本生活保障,消除其进城落户的后顾之忧,为成员退出机制的顺利实施提供有力保障。需要注意的是,成员一旦退出原集体经济组织,虽可保留财产权益,但基于成员身份享有的选举权、被选举权以及参与集体事务表决等权利则随之丧失。该法第17条第2款规定,对于已取得其他农村集体经济组织成员身份或因成为公务员而丧失原农村集体经济组织成员身份的人员,其已享有的成员权益可在一定期限保留。但保留权益须遵循法律法规、国家相关规定及农村集体经济组织的章程,并与农村集体经济组织协商确定。该法第17条第2款规定的成员权益保留与第16条的规定有所差异:前者是在符合法定情形下成员身份的当然消灭,后者是成员主动放弃身份及身份权益,仅保留财产权益。在土地承包经营期限内,以户为单位的土地承包经营关系一般不作调整,而成员资格是享有土地承包经营权的前提。按照一般法理,成员资格丧失,其享有的成员权益亦随之丧失。因此,为丧失成员身份的居民保留相关权益,是正视成员资格变动与保持土地承包关系长久不变之间的矛盾而作出的制度安排,旨在为土地三轮延包做好衔接。
3.成员身份消灭规则。《农村集体经济组织法》第16条第1款及第17条第1款分别明确了成员身份的退出情形及法定消灭情形。第17条第1款列举的成员身份法定消灭情形主要包括死亡、丧失中华人民共和国国籍、已取得其他农村集体经济组织成员身份、成为非聘任制公务员、法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形等。相较于草案的一次审议稿,最终颁布的法律文本在表述上作了精练调整,删除了“被依法宣告死亡”的冗余表述,因为死亡作为法律事实,已自然涵盖自然死亡与被宣告死亡两种情形,无须赘述。同时,为了避免与第16条第1款的规定相重复,还删除了“自愿退出”这一情形。与二次审议稿相比,最终颁布的法律文本对公务员的范围进行了审慎限缩,明确将聘任制公务员排除在外。因为聘任制公务员与一般公务员差别很大,有的部门建议将其排除在第17条规定的公务员范围之外。这一系列修改,不仅彰显了立法的严谨性,也充分体现了立法对实际情况的深入考量与妥善安排。
(三)成员权保护机制的优化
《农村集体经济组织法》以立法形式明确阐释了成员的规范内涵,建立了成员身份取得、保留及丧失等体系化的规则,为农村集体经济组织的运行提供了清晰的规则指引,也为成员权利的规范化保护奠定了坚实的基础,使成员权保护机制得以优化与提升。«农村集体经济组织法»第13条详尽列举了农村集体经济组织成员享有的9项权利,并设置了兜底性条款。相较于《农村集体经济组织示范章程(试行)》第11条规定的成员权利,该条文涵盖了其中的主要内容,但未将“在同等条件下享有承担集体资产对外招标项目的优先权”纳入成员权利范畴。《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律已明确规定,在土地承包经营权流转中,本集体经济组织成员享有优先权,因此,无须在《农村集体经济组织法》中重复规定。根据加快建设全国统一大市场的形势与要求,随着集体资产的市场化发展,在非保障性质的集体资产盘活过程中,市场化程度越高,集体资产的经济效益就越显著。而为集体经济组织成员设置优先权,可能不利于市场化竞争的实现。
《农村集体经济组织法》第七章通过明确争议解决机制及法律责任,进一步强化成员权利的保护力度。其中,第56条规定了成员身份确认侵权的救济途径,第57条详细阐述了农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或农村集体经济组织负责人所作决定侵害成员合法权益时的具体救济措施。《农村集体经济组织法》还对妇女成员的权益保护问题给予高度重视,并作出专门规定,为农村妇女的合法权益提供了坚实的法律支撑。这一精神贯穿于该法的第8条、第18条、第28条、第56条等多个条文之中,充分体现了对妇女权益的平等保护和尊重。
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