作者简介：李哲宇，西南政法大学经济法学院博士研究生，研究方向为经济法学。
基金项目：本文是国家社科基金青年项目“回应型经济法司法研究”(项目编号：24CFX052) 的阶段性研究成果。
本文原载于《中国不动产法研究》2025年第1辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
内容摘要：成片开发征收中掺杂的“私利”与立法为其设定的公益性目标间素有"嫌隙”,进而引致被征收人对成片开发征收是否符合“公共利益”的质疑不断。“公共利益”的模糊性与开放性导致其内涵难以于法律规范中得到具体释明，而行政机关对成片开发征收公益性的判定又存在天然的“自证”缺陷，于此，司法认定便成为有效判断征收是否符合“公共利益”的最终途径。可囿于现行立法界定不清晰、司法认定标准不完善以及对行政权的高度尊重，当前我国人民法院在成片开发征收公益性的个案认定中，陷入了回避直接作出认定、以形式审查代替实质审查和认定结果强行同一的审理困境。对此，破局的关键在于：一方面，以正面列举加反面排除的类型化方式明确符合“公共利益”的成片开发建设类型，为司法认定提供“范畴”指引；另一方面，通过“利益衡量法”对司法认定予以实体性补强，同时完善对成片开发征收是否符合相关程序性要求的审查认定。
关键词：成片开发；土地征收；公共利益；利益衡量法
一、困境的缘起
“公共利益”一词自其产生伊始便极富争议。长期以来，众多研究者试图对“公共利益”的内涵下定论，但终无济于事。“公共利益”的意旨抽象且模糊，对其内涵的解释受到特定历史范畴、社会形态及目标对象等多因素影响。但同时，作为一个法律概念，“公共利益”又常被规定于法条之中。我国《宪法》及其下位的多部部门法，均对“公共利益”有所提及。其中，不少法律条款的起草、拟制即是出于维护与保障公共利益之考量。故而，在设定“公共利益”的法律实际适用过程中，如何对“公共利益”作出符合当下时代背景、社会发展以及具体案情的合理释义，就成为摆在裁判者面前的现实难题。
2020年1月1日，历经4次修改的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)正式实施。根据该法第45条的规定，征收农民集体土地应满足“为了公共利益需要”的前置必要条件。这不仅符合当下各国家、地区土地征收的立法潮流，还与我国《宪法》第10条第3款的规定形成呼应，因而被视为此次修法的重要进步。但随之引发社会各界关注的是，成片开发作为征收类型之一，被《土地管理法》第45条接纳。虽然立法者看似谨慎地对该类土地征收添设了更为严苛的适用要件，可问题的关键在于，实践中成片开发项目的施工方大多指向同一类私法主体——“企业”。作为典型的商事主体，企业承揽成片开发项目之根本目的即在于赚取商业利益，以促进自身经营发展。诚然，企业应当承担社会责任毋庸置疑，但要求其将维护公共利益作为首要目标的做法既不现实，也有悖我国社会主义市场经济发展的基本规律。此外，根据现行《土地征收成片开发标准》(以下简称《成片开发标准》)第3条第3款，开发区域内的非公益性用地比例最高可达到60%。至此，成片开发征收入法俨然陷入了一个逻辑悖论：“公共利益”是立法而非企业承揽成片开发项目的出发点与最终目标。换言之，成片开发征收中企业所追求的“私利”势必会与“为了公共利益”的立法设想产生冲突，并最终导致公益实效的异化。在成片开发征收中，“为了公共利益”可能终究沦为立法者的“一厢情愿”。
在我国，法院对于土地征收案件的司法审查向来保持着一定程度的“克制”。2014年《行政诉讼法》首次修改后，法院受理行政诉讼案件的范围进一步扩大。根据我国《行政诉讼法》(2014年修正)第12条第5款，被征收人对征收机关的征收决定及其补偿不服的，可以向人民法院提起诉讼。不过，虽然土地征收类行政诉讼在受案范围上实现了突破，但出于对行政权的尊让以及自身“消极中立”的角色定位，实践中法院在具体审理此类案件时表现得十分“谦抑”。2023年7月，国务院常务会议审议并通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。可以预见的是，作为成片开发典型的城中村改造项目未来将会在部分超、特大城市陆续落地实施，并掀起新一轮集体土地征收热潮。在此过程中，被征收人与征收机关间发生摩擦和纠纷可谓在所难免。
如此一来，问题似乎变得更为复杂。第一，“公共利益”词义的模糊导致立法者难以在法条中对其作出精确释义，解释这一不确定性法律概念所可能引致的风险被转嫁至后续的司法审判流程。第二，成片开发征收中掺杂的“私利”基因使其在具体实施过程中极易偏离法律设定的“满足公共利益”的初始目标，在其入法已成事实的当下，法院应当如何回应个案中当事人提出的质疑?第三，在成片开发征收纠纷难以回避的情况下，司法审查对行政征收行为的一味“克制”无异于其面对本就烦琐复杂的案件时自废“内功”。综上所述，本文将通过对相关案例的检索和梳理，总结人民法院在面对被征收人就成片开发征收是否符合“公共利益”提出异议时所陷入的几类认定困境，进而对其成因予以分析，并据此提出可能有效的解决措施，以期我国人民法院能够真正做到在处理好维护“行政机关权威”、保障“被征收人合法权益”、保持“司法中立”三者关系的同时，守住公平和正义的最后一道防线。
二、成片开发征收中“公共利益”的司法认定困境
通过对检索到的“有效案例”细致爬梳后发现，在面对当事人提出成片开发征收并不符合公共利益的异议时，法院的审查认定存在以下三种问题：第一，部分法院的审查认定内容可谓“顾左右而言他”,未能直接回应当事人的质疑；第二，部分法院的裁判释理多从形式要件的审查认定出发，甚至直接将形式要件合法等同于符合公共利益；第三，法院对成片开发征收具有公益性的论证往往不够充分。
(一)闪烁其词：司法回避直接作出认定
人民法院对当事人提出的与案件相关的疑义予以回应，是其在审判流程中应当恪守的基本行为准则。法院结合具体法律规范对当事人提出诉求所依据的事实和理由以及双方争议的焦点进行客观、中立的说理与评判是提升人民群众司法获得感与满意度的重要手段。同时，法院在前述审查认定中的充分释理可以有效维护其自身的权威，提高司法公信力。此外，司法审查认定的过程亦是检验立法是否存在漏洞的过程，毕竟“法律的生命在于经验，而非逻辑”。
但在成片开发征收案件的审理过程中，部分法院对于被征收人提出的征收项目不符合公共利益的质疑采取了回避认定的做法。
一者，个别法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由，驳回了当事人的起诉。譬如在(2018)最高法行申4420号案件中，法院认为，行政部门作出的关于成片开发项目规划的批复是针对不特定多数人的、具有普遍约束力的抽象行政行为，且由于无法证明再审申请人的合法权益受到侵害，故而不具备可诉性。
二者，部分法院认为，当事人关于成片开发征收不符合公共利益的异议不属于案件审查范围，以此驳回被征收人的相关诉请。此处令人颇为困惑的是，最高人民法院在其作出的(2017)最高法行申738号裁判文书中指出，被征收人提出的成片开发征收是否满足公共利益需要，属征地批准机关批复时考虑的问题，而非实施征地行为机关所需考虑的。如此一来，被征收人显然无法再以前述事由获得人民法院的支持。但问题的关键是，我国《行政诉讼法》在2014年修正时就已将“土地征收”列入行政诉讼受案范围。况且，虽然成片开发征收在2019年才正式被纳入《土地管理法》,但在此之前，我国各地实际已存在大量成片开发项目。同时，我国《宪法》和多部部门法均规定，土地征收需符合“为了公共利益需要”这一前提。因此，最高人民法院于2017年和2018年出具的两份判决文书似乎存在刻意回避审查认定案涉成片开发征收是否符合公共利益之嫌。
三者，有些法院虽未以前述两类理由驳回被征收人的起诉，但在面对当事人明确提及成片开发征收不符合公共利益时，亦未能直接给予正面回应。
除上述几类情形外，部分法院还会以超过诉讼时效、处于行政复议期间、行政机关征收行为违法等理由来回避对案涉成片开发征收公益性的审查认定，对此本文不予赘述。
(二)以形代实：司法认定重形式轻实质
客观而言，实践中人民法院陷入“闪烁其词”的审理困境并非常态。对于被征收人提出的案涉成片开发征收不符合公共利益的异议，绝大多数法院均予以回应。不过，此时法院似乎又陷入了另一种窘境，即“以形代实”。析言之，法院主要将司法审查的重心置于判断案涉成片开发征收是否符合相关形式要件，并最终在裁判认定时将符合形式要件这一“形式理性”直接等同于符合公共利益这一“实质理性”。
第一，将成片开发征收符合有关行政部门颁布的规划性文件和批复性文件等同于符合公共利益。例如，在“马某某、贾某某等与石门县自然资源局行政征收纠纷案”中，一审法院和二审法院均认为，案涉土地征收项目符合当地城乡发展规划……并经省级人民政府批复核准，故而对被征收人提出的案涉成片开发征收不符合公共利益的主张不予支持。又如，在“陈某某与五莲县人民政府行政征收纠纷案”中，一、二审法院指出，案涉土地征收被纳入地方政府的国民经济和社会发展年度计划……因此具有公共利益性质。此外，甚至还有法院在案涉成片开发征收是否符合规划性、批复性文件的“形式要件”问题上，采取了“降格”审查认定的处理方式。
第二，将成片开发征收程序符合相关流程性规定等同于符合公共利益。在“谢某某与贵阳市南明区人民政府、贵阳市人民政府行政征收纠纷案”中，法院就认为，征收部门在履行征收公告公示、征收风险评估以及征收补偿等程序中的做法合法合规，因此对于被征收人主张的案涉成片开发征收并非基于公共利益的主张不予支持。又如，在“丁某某与日照市东港区人民政府行政征收纠纷案”中，一、二审法院认定，案涉成片开发征收在社会稳定风险评估、拟定征收补偿方案、征求公众意见、征收公告公示等流程中无明显不当，同时该土地征收项目属于旧城改造，据此应当肯定其公共利益性质。
第三，将成片开发征收获得多数被征收人同意等同于符合公共利益。此种认定方式在各级人民法院的审判过程中极为常见。最高人民法院对“郭某某诉宁波市鄞州区人民政府房屋行政征收纠纷案”进行了详细论述：“土地征收是否符合公共利益需要，应依据立法判断，对于法律规定不明确或可能认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为符合公共利益的需要。”此外，在“李某某、宋某某等与泉州市丰泽区人民政府行政征收纠纷案”中，法院对案涉成片开发征收是否符合公共利益的审查认定也主要采取了前述论证方式。
第四，将成片开发征收属于“旧城改造”“城中村改造”“棚户区改造”等特殊项目直接等同于符合公共利益。譬如，在“刘某某等37人与亳州市谯城区人民政府、亳州市人民政府行政征收纠纷案”、“王某某、宋某等与郑州市金水区人民政府行政征收纠纷案”以及“宋某某诉北京市西城区人民政府行政征收纠纷案”这三起诉讼中，法院就分别以案涉成片开发征收系属“旧城改造”“城中村改造”“棚户区改造”而肯定了其公益属性。而对于前述各类打着“项目改造”的名头实施的成片开发征收究竟能够体现何种具体的公共利益，法院则很少给予更为详尽的解释说理。
(三)殊途同归：司法认定结果强行同一
通过梳理相关案例后，不难发现，司法实践中被征收人提出的有关案涉成片开发征收不符合公共利益的主张极难得到人民法院支持。即便是在“侯某某、郭某某等与靖边县人民政府行政征收纠纷案”与“王某某诉嵊州市人民政府行政征收纠纷案”这两起被征收人最终胜诉的案件中，法院也仅是分别从程序违法和缺乏职权依据的角度否定了征收行为的合法性，对于成片开发征收本身是否符合公共利益，法院依旧持肯定态度。
至此，无论被征收人能否胜诉，法院是否对当事人的异议予以回应，法院通过何种方式对前述质疑进行审查，几乎所有个案中的成片开发征收的公共利益属性均得到了法院承认。成片开发征收符合公共利益似乎已经成为人民法院裁判该类案件的“既定”结果。一方面，法院的审理方式通常表现为回避认定、模糊说理和“以形代实”;另一方面，法院的裁判结果又具有“一边倒”的高度同一性。司法实务中审查释理的“薄弱”使裁判结果的“同一”显得极为强行。令人遗憾的是，此种司法困境不但未能彻底消除被征收人针对案涉成片开发征收不符合公共利益的质疑，反而致使部分被征收人对法院在审理该类案件过程中的权威性和中立性颇有微词。
虽然法院在审查认定成片开发征收是否符合公共利益时，容易陷入上文提及的几类困境，但也有个别法院对该问题从实质层面作了些许回应，更有法院毫不避讳地承认成片开发征收中“商业利益”与“公共利益”紧密交织的复杂性。不过，此类人民法院的裁判说理内容依旧存在较为“空洞”等不足，难以令被征收人接受和信服。
三、成片开发征收中“公共利益”司法认定困境的成因反思
反思并深入分析人民法院认定成片开发征收公益性时所陷困局的成因，是为了寻找司法审判的症结所在，并据此对症下药，找寻破解之道。大多数学者认为，目前法院的认定困境主要由三类因素共同所致：其一，现行立法对成片开发征收中“公共利益”内涵界定得不清晰；其二，人民法院在审理成片开发征收案件时，对“公共利益”的认定标准不完善；其三，法院在成片开发征收案件中，采取了对行政权高度尊重的态度。
(一)现行立法界定不清晰
“以事实为依据，以法律为准绳”是人民法院开展审判工作的基本准则。在我国，对土地征收事项的规定只能以“立法”的形式作出。目前，现行法律体系中，与成片开发征收相关的法律主要包括《宪法》《民法典》《土地管理法》。三部法律均将“为了公共利益”作为土地征收的充分条件，但对于“公共利益”的内涵为何，却并未作出清晰界定，这可能是立法者既迫于“无奈”又出于“有意”之举。一方面，作为典型的不确定性法律概念，“公共利益”所能涵摄的意旨颇丰，单是在成片开发征收这一语境中，公共利益的利益内容就可能包含发展经济、改善环境以及便利交通等。况且，对于“公共利益”内涵的解释，还受到一定历史范畴与社会形态的影响。因此，在具体法律条款中穷尽“公共利益”内涵的想法并不现实，此为立法者之“无奈”。另一方面，“公共利益”所特有的“开放性”特征能使其自身不断地适应时代变化，兼容并保护更多法益对象，并以此“对冲”可能由法律滞后性引致的诸多风险。故此，未在立法中对公共利益的内涵作出说明，或许正是出于立法者之“有意”。
然而，无论前述三部法律未明确“公共利益”内涵的做法究竟是立法者迫于无奈还是有意为之，这一不确定性法律概念所固有的模糊性弊端都终将在后续的法律适用过程中显现，并可能被进一步放大。具体而言，法律对于成片开发征收中公共利益的“开放性”表述给法院在个案中的具体说理预留了巨大空间。在此情形下，当面对审查案涉成片开发征收是否符合“公共利益”这一烦琐且复杂的法律命题时，法官便可能更倾向于回避性地在裁判文书的说理部分“一笔带过”,或者以较为容易的“形式要件审查”代替具有难度的“内容实质审查”,抑或是对“公共利益”一词进行较大程度的扩张解释。此外，由于法官在对法律条款的认知理解以及自身专业素养等方面存在明显差异，因而其在个案裁判中的释法说理水平参差不齐。
(二)司法认定标准不完善
我国《行政诉讼法》第63条规定，人民法院审理行政案件，应当以法律、行政法规、地方性法规以及民族自治地方的自治条例和单行条例为依据，并同时参照规章。通过梳理前述规范性文件，笔者发现，当前法院在审查案涉成片开发征收是否符合公共利益时，能够采用的认定标准主要来源于以下两类。其一，由《土地管理法》第45条第1款项下处于“并列关系”的六类情形形成的实质性审查认定标准。虽然《土地管理法》第45条未能明确“公共利益”指涉的具体内涵是什么,但其既然将成片开发征收与其他五类情形并列，那么暗含着的一个逻辑关系是：成片开发征收所能实现的“公共利益”至少应当与其他几类情形所代表的“公共利益”在实质层面具有一定程度的“相当性”。其二，以《土地管理法》第45条第2~4款以及《成片开发标准》为依据产生的形式化审查认定标准。具体而言，人民法院对征收机关提交的“成片开发方案”是否符合相关规划性文件以及程序性规定进行审查，并据此判定案涉成片开发征收是否符合公共利益。
综合看来，我国现行立法对于成片开发征收中“公共利益”内涵的模糊性规定直接导致个案中法院实质性认定标准的缺失，而基于法律条文间的并列关系所形成的公共利益“相当性”认定标准也始终未能引起人民法院重视。相较而言，由相关规范性文件确立的形式化认定标准便凭借自身清晰明了、易适用的优势，“一举”成为裁判者认定成片开发征收是否符合公共利益的主要依据，进而最终演化出“以形代实”的审判现状。可问题的关键在于，法院在采用形式化认定标准时，几乎从未对相关规范性文件进行附带性审查，这直接导致其在个案中的说理难以使被征收人完全信服。此外，根据《成片开发标准》的规定，成片开发区域内的公益性用地比例一般不得低于40%。应当说，这一规定是为数不多能够直观衡量个案中成片开发征收是否符合“公共利益”的认定标准，但在笔者搜集到的相关判例中，罕有法院适用。
(三)对行政权的高度尊重
在成片开发征收中，行政机关征收决定的形成亦要经过对“公共利益”合目的性的审查。只不过，由于征收决定固有的“肯定性”结果导向以及行政权内部监督的“先天性”缺陷，行政部门对于成片开发征收是否符合“公共利益”的审查效力与监督意愿均较低。更为遗憾的是，人民法院并未在个案中就行政机关在征收决策中对公共利益的“弱审查”进行司法补强，反而采取了对行政权高度尊重的态度。其一，对行政机关专业性和权威性的高度尊重。实践中，行政机关作出的成片开发征收决定要经过调研、规划、论证、审批以及签约等多个环节。而法院在个案中的审查认定无法对前述各环节中的所有专业性问题面面俱到，因为这不仅徒增审判人员的工作量，还对法官的专业性提出了极高要求，故而此种做法既不现实，同时也难免有强法官所难之嫌。根据过往经验来看，行政机关的土地征收行为曾引发过不同程度的社会矛盾。在此过程中，政府部门的公信力受到了一定损害。为了维护政府权威，法院在土地征收案件的审理过程中表现出了对行政权的高度尊重。其二，对行政机关地位的谦让。目前，我国人民法院的“司法能动性”特征愈发显著。具言之，法院除解决纠纷外，还应贯彻国家政策，发挥服务大局的司法效能。结合本文研究对象来看，成片开发征收作为上至国务院下至各地人民政府提出的一项经济发展政策，法院很难不表示支持。此外，无论审判过程中是否受到来自行政权的直接“干预”,多数法官均因成片开发征收已经由省级人民政府批准而产生审理的畏难情绪，并保持了极大的审查克制。
正是出于对行政权的高度尊重，法院在成片开发征收的个案审理过程中，尽可能回避对“公共利益”这一实质性内容进行认定，或是以形式审查代替实质审查，以此避免“府院”之间可能出现的冲突和内耗。除此之外，对于行政权的高度尊重还使得人民法院在正式审理成片开发征收案件之前“先入为主”地预设了一个裁判结果——认可征收机关的成片开发征收行为并肯定其“公共利益”属性，即上文提及的“司法认定结果的强行同一”。
以上，笔者对法院审查认定成片开发征收公益性时所陷几类困境的成因进行了剖析。其中，需要说明的是，当前人民法院表现出的回避认定、以形代实以及认定结果强行同一的审判现状是由立法界定不清晰、司法认定标准不完善以及对行政权高度尊重三类主、客观因素交错叠加所致，其并非一一对应关系。应当说，一味地在审判过程中采取对成片开发征收公共利益“避重就轻”认定的做法，不仅难以从根源上化解双方当事人的矛盾，还可能使被征收人与征收机关间的纠纷最终激化演变为被征收人与征收机关及法院的三方冲突。问题的解决亟须寻求一条合理有效的破解之道。
四、成片开发征收中“公共利益”司法认定困境的破解路径
就当前成片开发征收公益性司法认定的困境而言，破局的关键一方面在于以类型化列举的方式明确可能符合“公共利益”的成片开发征收范畴，另一方面则在于对司法认定的实体性补强以及程序性完善。析言之，法院对个案中成片开发征收公益性的认定路径是：判定案涉成片开发项目是否同时满足正、反两面类型化列举情形，以“利益衡量法”从实体层面对案涉成片开发征收的公益性进行认定，通过审查案涉成片开发征收是否符合相关程序要求来判定其是否满足公共利益。
(一)明骑可能符合“公共利益”的成片开发征收类型
虽然在规范性文件中对成片开发征收“公共利益”的内涵进行详尽说明并不现实，但这并非意味着对成片开发征收公益性的判定只能交由处于“中端”的行政机关和位于“末端”的法院。正如同《土地管理法》第45条所采取的针对集体土地征收公益性情形的类型化立法技术一般，对成片开发征收中可能符合“公共利益”的典型范畴亦可进一步通过列举的方式予以“初端”限定。对此，多数学者认为，可以同时采取正面列举与反面排除的类型化方式，不过，对于正面列举和反面排除应包含哪些具体情形，学者们却未能达成一致意见。
笔者认为，在当前实践中，可能满足“公共利益”的成片开发征收类型大致分为两类。第一，由国务院或省级人民政府批准的符合特定条件的“开发区、自贸区”建设。由于“开发区、自贸区”的建设目标首先是发展地区经济，且开发过程中势必掺杂大量商业利益，故而为了确保以“开发区、自贸区”名义实施的成片开发征收的“公共利益”属性不受损害与质疑，应当对该类成片开发征收进行约束：以“开发区、自贸区”建设为名实施的成片开发征收仅能由国务院或省级人民政府批准；以“开发区、自贸区”建设为名实施的成片开发征收必须符合促进国民经济和社会发展、落实国家相关产业政策等特定条件。第二，较大规模的城中村改造。同样，为了保证此种成片开发征收类型符合公益性要求，应当对其适用条件加以限定：以“城中村改造”建设为名实施的成片开发征收应至少属于较大规模；以“城中村改造”建设为名实施的成片开发征收需由省级以上人民政府批准；以“城中村改造”建设为名实施的成片开发征收应当以“被征收的集体建设用地无法正常入市转让”为先决条件。与此同时，实务中应当排除适用成片开发征收的建设类型主要有以下几种：其一，“新农村”建设；其二，旧城改造或城市更新；其三，《成片开发标准》第7条列明的四类情形。
上文笔者通过正面列举加反面排除的方式，明确了可能符合“公共利益”的成片开发征收类型。此处，尚需特别强调几点。首先，前述正、反两方面适用要件仅是在“初端”对成片开发征收所需公益性作出的要求，同时满足正面列举和反面排除情形仅是成片开发征收满足“公共利益”的“必要不充分条件”,即成片开发征收只有在满足前者的情况下才可能符合后者。其次，对成片开发征收的公益性于“初端”以正面列举加反面排除的方式进行限定并非毫无意义；相反，其不仅能够通过类型化的方式使人们更易理解成片开发征收中“公共利益”这一不确定性概念的内涵，还能为征收机关和法院判定成片开发征收是否符合“公共利益”提供指引。最后，有论者提出，为了保证成片开发征收公共利益的开放性，以适应当下我国经济社会的飞速发展变化，应当在前述正面列举中设定兜底情形。客观来讲，成片开发征收仅是集体土地入市正式实施前的一种权宜性替代手段，其在完成特定历史时期的使命之后应退出公益征收范围。作为一项“伪征收”,即便成片开发征收符合相关规定，其仍将在一定程度上损害被征收人的财产性权益。因此，在集体土地入市相关制度日益成熟、完备的当下，为了进一步限制征收机关的权力，保障集体土地所有权人的合法权益，不宜在正面列举中添设兜底情形。
(二)成片开发征收中“公共利益”司法认定的实体性补强
强化人民法院对成片开发“公共利益”的实体性审查，能够使其有效克服在个案审理中可能产生的诸多弊端。综观各国家和地区的土地征收纠纷案件，法院在审查案涉土地征收是否符合公共利益时，大多采用了同一种实体性认定标准——“利益衡量法”。可以说，法律原则借助利益衡量进行判决是通行方法。其中，利益衡量工作的展开需要以具体涵摄利益的充分体现为基础，并据此充分对比各种利益的强弱大小，进而得出合理的认定结论。结合本文研究对象，我国人民法院采用“利益衡量法”对成片开发征收的公益性进行实体认定时，应至少衡量以下三方面内容。
第一，公共利益的“相当性”衡量。由于成片开发征收在法条中与其他五类集体土地征收情形处于并列关系，前者所需满足的公共利益自然要与后者所体现的公益性相当。此时，成片开发征收中的公共利益表现出明显的“二阶层”特征。所谓一阶层面(可被称为“低阶层面”)是指，在成片开发征收纠纷的个案审理中，法院需初步判断成片开发征收所欲实现的利益客体是否具备公益性。而在二阶层面(亦可被称为“高阶层面”),法院应当进一步对成片开发征收所能体现的公共利益，在“强弱大小”上与其他五类集体土地征收情形代表的公共利益，作出是否具有“相当性”的衡量和比较。如果成片开发征收所欲实现的公共利益能够通过先后两个阶层的判定与衡量，那么其公益性才可以得到人民法院的认可。
第二，可得公益与损害利益的“对比”衡量。因实施成片开发征收而受到损害的利益客体不仅牵涉被征收人的私益，还可能包括其他类型的公共利益。故此，法院在个案审理中，需要将成片开发征收所能实现的公共利益与两类受损利益分别进行权衡比较。只有在前者超过后两者时，才能认定成片开发征收符合公共利益。事实上，这是让法官在对成片开发征收的公益性裁判认定时，像经济学家那样进行成本效益比较分析。不过，尚需承认的是，这种审判思维虽看似“简单”,但在实务中操作难度颇高。原因在于，即便被征收人的经济损失能够以“数字形式”呈现，但对因成片开发征收而实现的公益和受损的公益却难以进行更为具象化的估量。此外，法院在个案审理时，成片开发项目大多尚处征收工作前期，至于其建成后实际可以实现多少公共利益，又将实际对被征收人的私益和其他公益造成多少损失，法官在审判阶段是难以精确计算的。
第三，商业利益的“占比”衡量。实际上，人们对成片开发征收公益性产生质疑的原因主要有二：一者，成片开发征收因其承建方为商事主体的缘故而具有追逐商业利益的先天基因；二者，就成片开发征收的土地用途来看，其最终将保留相当比例以作商用。其中，后者是成片开发征收公益性遭受非议的关键。据此，在个案审理中，法院应着重对商业用地在成片开发征收中的所占比重进行衡量。《成片开发标准》对成片开发区域内的公益性用地比例作出了一般不得低于40%的限制，但同时又规定了各市县的具体比例可由省级人民政府根据情况差异进一步确定。故而，法院在判断成片开发征收是否符合公共利益时，就需对案涉“成片开发征收方案”中的商业用地占比和公益性用地占比一同进行审查。具体而言，在省级人民政府未作特殊规定时，法院需审查成片开发区域内的商业用地占比是否突破60%;在省级人民政府作出特殊规定时，法院还需对此种差异化规定进行合理性审查。
以上，如果将对公共利益的“相当性”衡量比作一种定性审查的话，那么对可得公益与损害利益的“对比”衡量以及对商业利益的“占比”衡量则更像是一种定量审查。在个案审理中，法院应当将“利益衡量法”作为认定成片开发征收是否符合公共利益的实体性标准，分别通过定性和定量两个视角，对成片开发征收的公益性予以更为细致的分析论证。
(三)成片开发征收中“公共利益”司法认定的程序性完善
就成片开发而言，实体性认定和程序性认定分属人民法院判断征收是否具备公益性的两个方面。理由就在于，“公共利益”的合法性不仅是指实体上要符合法律的规定，还意味着在程序上也必须符合具体规则的要求。可以说，符合相关程序的成片开发征收虽未必一定符合公共利益，但不符合程序要求的成片开发征收的公益性必难得到认可。实体性认定和程序性认定并不是“非此即彼”的关系，法院通过结合两类审查视角来检验成片开发征收的公益性，以此得出的说理论证和裁判结果才更加客观、公正、合理。具体而言，法院在对成片开发征收的公益性进行程序层面的认定时，应至少审查以下三方面内容。
其一，审查成片开发征收是否符合法定批准程序。诚然，对行政权的高度尊重是法院陷入认定成片开发征收公益性困境的成因之一，且行政机关的内部审批存在天然缺陷，但这并非意味着法院在个案审理中要完全舍弃行政权的“中端”判定。原因如下。一方面，批准主体的公益属性。我国政府是人民的政府，维护和保障人民群众的切身利益是政府作出行政行为的出发点和落脚点。此外，省级人民政府和国务院作为成片开发的批准机关，其职能定位与行政层级使其批复行为具备更强的公共性。另一方面，批准内容的公益属性。作为审核批复的内容重点，省级人民政府和国务院对成片开发是否符合相关规划的审查即是对成片开发是否符合公共利益的判定。因为，相关规划本身即为成片开发奠定了抽象的、框架性的公共利益基础。
其二，审查成片开发征收是否符合土地现状调查与风险评估程序。实践中，人民法院对成片开发征收是否经过土地现状调查程序进行审查的意义主要在于，该调查程序能够清晰反映征收土地是否存在涉及占用永久基本农田、大量批而未供或闲置土地等上文提及的几类明确不符合成片开发征收公益性的建设情形。此外，根据我国各地颁布施行的“土地征收社会稳定风险评估办法”来看，其主要包含合法性评估、合理性评估、可行性评估以及可控性评估四个方面。事实上，这些评估内容正是“公共利益”这一不确定性概念的具象化。故而，法院对于成片开发征收是否符合土地现状调查程序以及社会稳定风险评估程序的审查认定亦是其对成片开发征收公益性的判断。
其三，审查成片开发征收是否符合民主征收程序。民主征收程序中的公众参与是整个成片开发征收程序的核心要素。被征收人、其他利益相关人等社会公众通过这一程序直接参与成片开发征收公益性的讨论，削弱彼此间可能存在的认知偏差和利益摩擦，并对征收机关的公益性判定以及征收决定产生实质影响，进而促使成片开发征收更加趋于“公共利益”的目标实现。详言之，人民法院对案涉成片开发征收是否符合民主征收程序的审查内容应包含公告、听证、论证以及签约等四个环节。
以上，从某种角度来看，法院对成片开发征收的程序性审查仅是对行政机关判定成片开发征收公益性结果的“初步认可”与“借鉴”。但囿于行政机关在成片开发征收中扮演着“实施者”和“决策者”的双重角色，因此其对成片开发征收是否符合公共利益的判定很难摆脱“自证”缺陷。故此，在必要时，法院需“亲自下场”,对上述程序中涉及的相关规划、土地现状调查报告、社会稳定风险评估报告、公告书、听证会纪要、论证会纪要以及征收补偿协议等文件的内容本身予以附带性实质审查。
五、结语
伴随着我国经济、社会等多方面的发展演进，包括成片开发在内的土地征收中的“公共利益”已渐趋“缥缈”。立法规定的语焉不详和征收机关的相对强势使原应作为土地征收前提从而对土地征收加以限制的“公共利益”走过了一条从拟制到虚无的道路。甚至就被征收人对成片开发征收的公益性提出质疑时的真实意图是否出于维护公共利益，抑或是否想要以此为获得高额征地补偿的“谈判价码”,笔者尚且存疑。成片开发征收中的公共利益似乎变为一个仅浮于法条表面且泛化了的“空心”图章。于此，司法就成为可能填补前述漏洞的唯一有效途径：当被征收人与征收机关间产生纠纷，并就成片开发征收的公益性提出异议时，法院应当重新审视自身的功能定位，发挥司法能动作用，通过对“公共利益”实体与程序两方面的严格、充分审查，在个案中弥补立法缺憾，纠正行政征收行为的不足，保障被征收人合法权益并真正维护好成片开发征收中可能涉及的公共利益。
此外，虽然成片开发征收近年来遭受多方非议，但客观来讲，其作为一项重要的土地征收手段，曾在过去较长一段时间内促进了我国各地经济与城市化的高速发展。可以预见的是，在集体土地入市相关制度正式实施之前，成片开发征收仍将于相当时间内存留于历史舞台。因此，对于成片开发征收相关法律问题的研究仍需得到重视。
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