作者简介：刘薇（1995-），女，江苏南京人，博士研究生。主要研究方向为土地法学、财产法学。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“区域协调发展视域下国土空间规划法治研究”（22BFX135）。
本文原载于《中国土地科学》2025年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
内容摘要：研究目的：探究与我国耕地保护现状相匹配的耕地保护补偿激励规范与体系建构，为建立耕地保护长效机制提供参考。研究方法：演绎分析、归纳分析。研究结果：“奖补”政策的行政主导特征决定了我国耕地保护补偿激励制度应当以公法义务为导向，沿循补偿支付公法义务与开发保护公法义务两条主线展开。其中，补偿支付公法义务的合法性依据源于《宪法》第10条第3款，正当性基础源于耕地资源的分配正义；开发保护公法义务的合法性依据源于法律法规授权，正当性基础源于耕地资源的保护性开发需求。此建构对内形成“保障—引导”的双层激励结构；对外形成“一般—特殊”的体系构造，《耕地保护法（草案）》第52条为一般条款，特殊条款包括耕地保护区划定补偿、轮作休耕及生态退耕补偿、财政转移支付机制、占补平衡指标交易、奖补机制、监督与管护机制。研究结论：权利逻辑型耕地保护补偿规范构造并不匹配我国耕地保护现状，我国耕地保护补偿激励制度须遵循公法义务逻辑进行教义学建构。
关键词：奖补；耕地保护；补偿激励；公法义务
粮食安全是“国之大者”。中共十八大以来，我国实施最严格的耕地保护制度，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。在耕地保护措施上，我国除采用传统的用途管制和指标控制方法外，《耕地保护法（草案）》（以下简称《草案》）第52条还创设了补偿激励的新举措。作为管制观念革新后诞生的新型土地治理模式，补偿激励一经提出，便被学界和实务界赋予众望，被认为是纠正土地治理失灵、调动基层耕地保护积极性的“第三条道路”。《草案》第52条规定：“国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补。”这里的“奖补”并非常见法律术语，而是来源于政策性表达,系政府为促进特定领域发展或解决某一社会问题，对特定行为或活动给予资金支持的行为。“奖补”作为政策术语出现于《草案》虽有不妥，却也揭示了我国耕地保护法治化进程的一个重要立场：地方政府实施补偿激励的合法性依据源自法律授权。也就是说，“奖补”在《草案》中的内涵与外延决定了地方行政权力在耕地保护事项上可以到达的边界。于规范视角而言，“奖”与“补”在内涵上存在本质区别，前者属于授益性行政行为，后者属于对财产权限制的损失填补，此为法律性质之分歧；从实践视角观察，地方政府普遍不予区分“奖”与“补”的外延差异，“只奖不补”或“以奖代补”是地方政府在制定补偿激励政策时更愿采取的替代方案。很明显，规范与现实出现了结构性脱节，但探究其成因已不是当前的首要任务，在笔者看来，不论是因为规范的不明确滋生了行政权的实际扩张，还是经验的不充分致使普遍规律无法总结，规范与现实之间的强烈冲突都传递出一个信号：对耕地保护补偿激励制度的教义学探究已到了不得不为之的紧迫程度。
学界对此领域的研究主要集中于耕地保护补偿理论基础及运行机制。关于耕地保护补偿的理论基础，目前有三种观点：一是耕地发展权。该观点认为，耕地发展权是耕地非农建设和非粮种植的权利，属于新型用益物权，由耕地所有权人和用益物权人享有。由于耕地的发展性利益在“土地征收制度+用途管制”的模式下被剥离，亟需建构耕地发展权制度的本土化方案，使耕地保护补偿具有法律上的依据。二是准征收。该观点提出，限制耕地转为建设用地的土地用途管制，其实质是对耕地开发权的准征收，关于准征收的判定应当符合“对象基准”和“结果基准”两个识别标准。三是公共役权。该观点指出，耕地在承载私权利的同时，亦负担公共役权，形成公私二元权利（力）结构。公共役权构成耕地管制的依据，旨在通过限制个人不动产利益满足特定的公共利益需求。基于前述三种理论的学术基础，学者们继而对基本农田划定、轮作休耕、占补平衡等耕地保护运行机制的教义学建构提出了诸多建议。近年来，学界呼吁土地法学研究范式的转型，完成外部视角向内部视角的转换。但所谓研究范式的转换并不等于要以教义学名义抽离出一切法外因素，对于法教义学闭门造车的批评不在少数。更何况，土地法的学科特殊性决定了其与政策一体两面的高度关联结构，抛开规范谈政策，抑或抛开政策谈规范都不可取。如前述成果的共性问题在于，只关注“补”的法理逻辑，而忽略“奖”的历史沿革，有学者敏锐地发现了这一漏洞，并对近几年出台的“奖补”政策文本进行梳理。但笔者认为该研究亦不完满，其在政策分析后并没有继续进行规范路径的研究，方法论上存在缺口。本文对耕地保护补偿激励制度的教义学建构建立在“政策为目的、规范为手段”的法政策学作业模型之上，拟从“奖补”政策的实践表达出发，厘清其蕴含的功能定位，并将之作为目的论要素嵌入“补偿激励”的法学概念建构与《草案》第52条的规范路径建构中，沿循着“概念—规范—体系化”的教义学研究路径，拓宽耕地保护补偿激励理论体系的张力与限度，形成完整的谱系结构，最终实现“规范为体、社科为用”，赋予耕地保护补偿激励制度以本土化与自主化的制度内涵。
1功能定位：“奖补”以激励履行公法义务为导向
“奖补”，顾名思义即补偿与激励。按照文义解释，该词组在应然状态下包括两方面内容：一是限制耕地发展性利益的补偿；二是多渠道保障耕地发展的激励手段。但从相关部门发布的政策文件看，实践中的“奖补”并不完全对应前述文义解释的两种不同内涵。因此，笔者认为有必要在撰文之初梳理出当前“奖补”的多种实践表达，以保证本文的教义学研究与我国现阶段耕地保护补偿激励实践相契合。
1.1“奖补”政策的实践表达
耕地保护补偿激励目前在我国仍处于试点探索阶段，中央层面并未出台统一的制度规范，至于采取何种措施大多由地方政府因地制宜决定。由于地方政府在资源禀赋、经济发展和政府认知上的不同，各地区在“奖补”政策的适用上存在一定差异。本文以全国主要城市业已出台的典型政策规定为样本，归纳得出当前“奖补”的三种措施类型：普惠性保护补贴、绩效考核奖励与生态补偿资金。
其一，普惠性保护补贴。各地区对此采用的称谓不同，包括“耕地地力保护补贴”“耕地保护补贴”“耕地保护补偿资金”等。根据财政部、农业农村部联合印发的《耕地建设与利用资金管理办法》，普惠性保护补贴的资金来源为政府财政资金，补贴范围包括被划定为永久基本农田的耕地与一般耕地，但不包括：非农征（占）用耕地、已作为畜牧养殖场使用的耕地、转为林地草地或成片粮田转为设施农业用地等改变用途的耕地，以及抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地。实践中，还有部分地区采用正面清单形式将补贴范围限缩至种植粮食作物（谷物、豆类、薯类）的耕地。在补贴对象上，中央政策规定的补贴对象为种地农民,但在部分地区，村组集体、国有农场、农场职工或耕地承包户、五保户以及种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体也可成为补贴主体。
其二，绩效考核奖励。此类型系将耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，实行奖优罚劣。实际上，绩效考核奖励的资金来源与奖励范围均与普惠性保护补贴相同，只不过部分地区为耕地保护工作制定了绩效考核目标，并将之作为领取耕地保护补偿资金的前提条件，包括：完成耕地保护指标任务（耕地保有量、永久基本农田保护任务、土地整治和高标准农田建设任务、耕地占补平衡、耕地进出平衡、耕地质量保护与提升任务）、落实耕地用途管制、签订耕地保护责任书、按规定使用耕地保护奖补资金、田长制考核合格等。也有地区制定了相关惩罚机制，耕地保护指标未完成、存在土地违法问题、违法违纪使用专项资金、侵害农民或其他经营主体合法权益、长年撂荒、人为造成耕地质量下降或耕地污染的，取消领取补贴资格，甚至责令限期整改或治理。在奖励对象上，绩效考核奖励的对象一般为农村集体经济组织或基层政府。
其三，生态补偿资金。生态补偿资金的补偿范围依然为《耕地建设与利用资金管理办法》确定的永久基本农田和一般耕地，补偿对象为承担耕地保护任务的政府、农村集体经济组织及其他责任单位。在资金用途上，生态补偿资金多用于耕地保护管理、田长制建设、耕地恢复、耕地质量提升、农田基础设施管护修缮等方面，资金来源为政府财政资金。实践中，有地区仅对粮食主产区域及完成粮食生产面积和产量任务的区域进行定额补贴；有地区将生态补偿资金分为普惠性补偿和激励性补偿，普惠性补偿根据耕地面积按比例分配给镇街政府及耕地权利人，激励性补偿用于激励耕地保护成效突出的镇街政府；还有地区设置了耕地补偿资金扣减机制，将存在违法用地、因非客观原因造成非农利用、撂荒、裸露扬尘、考核不合格等作为扣减生态补偿资金的情形。
1.2“奖补”政策的功能定位
将前述三类措施按照功能划分，可进一步划分为“绩效型奖补”和“普惠型奖补”。但不论何种类型，均存在明显的“只奖不补”或“以奖代补”倾向。一方面，将表现突出作为绩效型奖补的领取条件，未完成耕地保护指标即取消领取资格是一种显性的“奖”，另一方面，普惠型奖补通过行政补贴取代财产权限制补偿，其发放目的是为鼓励农业发展而非损失填平，性质上更接近于附加农业身份属性的社会性补助，构成一种隐性的“奖”。有学者指出，“非农化”和“非粮化”管制实质是对耕地所有权权能的限制，在此意义上，“只奖不补”或“以奖代补”与以权利及补偿为基础的耕地保护法治路径不符。笔者认为，虽然现阶段“奖补”政策暴露出许多弊病，但作为一种激励型资金规制工具，“奖补”仍发挥出了由政府推动耕地与永久基本农田规模化、有序化发展的制度功能，即以行政主导为中心的耕地保护激励功能。
作为农业大国，基于因地制宜与统筹发展的需要，我国耕地保护工作长期由行政规划和用途管制组成的约束型治理结构组成，具有强烈的行政主导特征。此特征在“奖补”政策的制定与执行中亦有体现。其一，资金来源。“奖补”的主要资金来源系政府财政资金，包括财政预算、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等。在“央—地”关系上，地方政府作为耕地保护的公法义务主体,中央和上级政府需通过农田建设补助资金的转移支付给予地方政府资金支持；在“官—民”关系上，地方政府为引导同为耕地保护义务的耕地所有权人及使用权人履行保护和合理利用耕地的义务,需通过发放补贴对其进行激励。其二，标准设定。《草案》第52条规定，奖补资金发放以耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高为前提条件。为量化此条件，地方政府通常在授权范围内根据本地区耕地保护任务的完成情况、耕地质量状况、粮食产量等因素设定差异化的奖补标准，也就是说，虽然“奖补”的内涵外延由法律规定，但其标准设定属于地方行政职权范围内事项。其三，监督检查。政府除须承担耕地保护义务外，兼具耕地保护监督检查的行政责任。根据《草案》第49条，上级政府须与下级政府签订耕地保护目标责任书，并对落实情况进行考核，该考核结果与奖补资金发放挂钩，完成绩效考核者可获奖补，反之则施以罚则。基于前述分析可知，我国现阶段的“奖补”政策并非面对耕地权利人制定，而是主要围绕政府的耕地保护义务展开。不论是资金提供、标准设定还是监督检查，行政权力在“奖补”实践中始终处于主导地位。由此可以得到结论：我国耕地保护补偿激励制度在实践中已经形成了行政主导的路径依赖，呈现出以激励行政机关履行公法义务为导向的功能定位。
2规范基础：关于《草案》第52条的教义学分析
已知我国耕地保护补偿激励制度以激励行政机关履行公法义务为功能定位，那么后续作业是，寻找该制度在我国实定法上的规范基础，将前述功能定位转化为目的论要素，附着于耕地保护补偿激励制度的规范基础之上。在当前立法中，《草案》第52条是关于耕地保护补偿激励制度的唯一法律规范，虽然该条款尚未生效，但对其进行教义学分析仍有助于修正《草案》中的不契合之处，构建合乎公法义务导向型定位的相应规范架构。
2.1“补偿激励”的意义阐释
对《草案》第52条开展教义学分析，首先需将该条款回溯至更为抽象的法学概念之上，厘清条款指向之关键概念——“补偿激励”的规范意义。公法上的“补偿”，指国家基于维护公共利益之需要限制私主体财产权所需履行的损失填补义务。从现有研究成果看，当学者从规范视角解构“补偿”概念时，通常会以土地权利人权利受损作为模糊线索，追踪其提出补偿请求的法理依据，进而拆分此补偿请求权的内在构造。在奉行权利逻辑的补偿理论下，耕地保护补偿的内在构造可作如下分解：其一，补偿对象为耕地所有权及使用权人，包括集体经济组织、农户、国有农场等；其二，补偿客体为耕地权利。关于补偿的判定标准，由于补偿请求权基础在理论模式上的争议，耕地补偿的判定标准亦存在区别。如在以“准征收”理论建构的耕地补偿权利谱系下，补偿与否须以受到财产权限制的对象和限制结果是否构成“特别牺牲”为判断基准；而在以“土地发展权”“公共役权”理论为基础的框架视阈下，补偿的判定标准更加宽松，补偿方式也更具弹性，可采用政策补偿、税收补偿等形式。这里需要指出的是，确立一种耕地权利并不能与建立公法上的耕地保护补偿义务之间划等号，毕竟土地发展权、准征收、公共役权的提出仅是纯粹的理论探索，并未得到中国法的实证化。故而，前述理论虽然在法理层面搭建了一种国家补偿耕地权利人的内在逻辑关联，但国家履行补偿义务的规范依据仍须从上位法中推导。《宪法》第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。按照文义解释，似乎只有构成耕地征收国家才负担补偿义务。但近年来，无论学者们对“准征收”理论持支持抑或反对态度，都在“补偿”一词的理解上达成一个共识：对于形式上不构成征收的土地权利限制行为，如果这一限制的设定是必要的，且土地权利人所承受负担过重，那么也应当给予土地权利人补偿。故笔者认为，不妨暂时搁置有关耕地保护补偿权理论模式的争议，国家补偿义务的合法性依据已然明确，即《宪法》第10条第3款的目的性扩张解释。耕地权利人因用途管制所承受之负担已远超财产权社会义务范畴，国家理应负担补偿支付的公法义务，以平衡土地权利人承受的过重负担。
法学叙事下的“激励”，指行政主体为实现某种公益，通过相应的机制与方法促使相对方积极作出其所期望的某种特定行为的过程。现代行政法以优化市场经济资源配置为目标，行政法机制的合理性取决于两个因素：该机制所确认之资源配置格局是否理性；该机制所提供之资源配置规则是否有利于保证市场的适度竞争。这意味着，《草案》在传统的耕地保护管制机制外，须配合同等甚至更高力度的激励机制，以平衡管制造成的市场紧缩。激励作为一种行政法机制，其内涵不仅局限于授益性行政行为，凡旨在促使相关主体履行耕地保护义务的行为均可认定为激励。在耕地保护补偿激励制度中，补偿作为手段，发挥着激励行政主体履行公法义务的主要功能目标，属于广义之激励。除此以外，涉及耕地保护的授益性行政行为发挥着剩余激励目标，此为狭义之激励，系本文教义学分析之对象。狭义之激励具有形式上的契约性，行政相对人受到激励的请求权基础源于此契约。激励契约在要件上采用特殊的拟制“要约—承诺”结构，形成阶段式的构造，具体而言：第一阶段，行政主体依据法律法规之授权，通过规范性文件明确具体的激励行为、对象及要求。此时相对人不特定，行政主体作出的仅是单方意思表示；第二阶段，特定相对人根据事先设定的激励条件作出特定行为，并依法提出受激励申请。由于行政给付理论约束，行政主体负担的激励契约义务属于法定行政职责，一旦作出即具备行政公定力不得随意撤销或改变。据此可知，《草案》第52条所指“激励”，系国家基于耕地保护性开发之目的对相关主体做出对某种特定行为履行授益的公法义务，本文称之为开发保护公法义务，其合法性依据源于法律法规授权。
2.2对《草案》第52条的规范审思
然而，通过意义阐释所得之解释并非最终结论，这是由于作为概念存在的制定法语词通常会存在意义规定过宽或过窄的问题，还需根据特定的法源语 境对相应语词进行扩张或限缩解释；同理，对于尚未生效之法律规定，意义阐释的方法亦有助于改善相关条款语境不明的问题，进而修正立法表达，形成符合规范基础和功能定位的法律条文及其解释。《草案》第52条的正当性基础是有待补充的语境缺口，故下文需要厘清的是，国家履行补偿支付公法义务和开发保护公法义务的目的是什么？换言之，国家推行耕地保护补偿激励制度，到底在“补偿什么”以及“激励什么”？
其一，关于“补偿什么”之疑，《草案》第52条“国家建立耕地保护补偿制度”的规定未细化至补偿客体及补偿种类，仅可起到宣示作用。当前，学界在“耕地保护补偿”“耕地生态保护补偿”“农业保护补偿”等语词使用上常有混用现象，对三者的包含关系也争议不断，笔者认为，其根因在于耕地保护补偿的客体和种类不明确。通过前文对“补偿”之意义阐释，耕地保护补偿的补偿客体并非耕地，而是耕地权利，即耕地权利人有权基于物权人身份享有、使用、支配耕地价值。所谓耕地价值，不仅指耕地作为生产力存在的经济产出价值，也指其作为生态系统存在的发展存续价值，故而，耕地保护补偿的补偿种类不仅包括因耕地用途管制造成的经济折损，也包括因农业生产发展造成的生态折损，耕地保护补偿构成耕地生态保护补偿和农业保护补偿的上位概念。至此“补偿什么”之疑得以解答，国家建立耕地保护补偿制度，既为补偿耕地作为农业生产力的经济价值，也为补偿其作为生态系统组成的存续价值，二者正当性基础源于对耕地资源的分配正义。需要说明的是，耕地生态保护补偿毕竟属于耕地保护补偿与生态保护补偿的交叉区域，需同时受到《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）的规范调整。是此，耕地保护补偿作为耕地生态保护补偿的上位制度，在补偿方式和补偿标准上亦无法脱离现有实定法关于生态保护补偿的规范框架。一则，根据《条例》第2条，耕地保护补偿方式须参照生态保护补偿区分为财政纵向补偿、地区间横向补偿以及市场机制补偿；二则，《条例》第28条要求完善补偿标准体系的核定。鉴于耕地价值的产权边界厘定和效益直接量化存在梗阻，实践中尚未形成耕地保护补偿的统一标准。但已有学者提出，科学核定单位面积耕地资源价值，计量社会保障价值以及生态环境价值，可以通过市场价值法、替代市场法、意愿调查法等多种方法核定，不同区域的核定方法要根据本地区的实际情况进行调整，并统一规整于中央，将耕地生态效益在补偿标准制定中内化。笔者认为，此方案为耕地价值的量化核算提供了可靠的理论路径。
其二，关于“激励什么”之疑，《草案》第52条规定，“对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”。结合前文对“激励”之意义阐释，耕地保护激励的客体为“任务重”“绩效优”“产量高”的耕地保护及农业发展行为。由此可见，耕地保护激励的正当性基础源于对耕地资源的保护性开发需求。需要指出的是，规定中的“奖补”并非严格的法律术语，容易造成“补偿”与“激励”的边界模糊，更有甚者可能引发地方行政机关以某一项或多项行为评价指标作为耕地补偿前置要件的错误引导。故笔者认为，此处“奖补”应当替换为更加具体的狭义激励措施，如行政奖励与行政补贴。
其三，《草案》第52条的条旨“耕地保护补偿”存在规定范围过窄的问题，鉴于《草案》第52条同时规定了补偿与激励内容，故本条条旨应当修改为“耕地保护补偿激励”，条款内容亦同步修改为“县级以上政府可根据实际建立本地区耕地保护补偿激励制度”。
2.3《草案》第52条的路径廓清
修改后的《草案》第52条表述如下：“【耕地保护补偿激励】国家建立耕地保护补偿激励制度，对承担耕地保护任务的土地所有权及使用权人进行补偿；对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区、集体经济组织、国有农场等给予行政奖励及补贴。具体办法由国务院另行制定。县级以上地方政府可以根据实际，建立本地区耕地保护补偿激励制度。”
该表述符合我国现阶段对于耕地保护补偿激励制度公法义务导向型的功能定位。笔者进一步认为，相较于土地发展权、公共役权等权利理论，当前最适合《草案》第52条的理论路径是以国家的两项公法义务——补偿支付公法义务及开发保护公法义务为主线形成公法义务逻辑的规范架构（图1）。其中，补偿支付公法义务的合法性依据源于《宪法》第10条第3款，正当性基础源于耕地资源的分配正义，补偿对象系耕地权利人，补偿客体为耕地权利，补偿种类包括农业发展补偿与生态保护补偿；开发保护公法义务的合法性依据源于法律法规授权，正当性基础源于耕地资源的保护性开发需求，激励对象系地区、集体经济组织、国有农场等，激励客体为“任务重”“绩效优”“产量高”的耕地保护及农业发展行为，激励种类包括行政奖励与行政补贴。此为《草案》第52条的第一个规范意义：形成公法义务逻辑的耕地保护补偿激励规范架构。
需要指出的是，公法义务导向并不意味着耕地保护从此与个人无关。《草案》第50条亦规定，耕地权利人负有保护和合理利用耕地的义务。《草案》第52条的第二个规范意义在于，构建了连接国家与个人的耕地保护补偿激励规范架构。一则，补偿支付公法义务的履行形成“国家义务实现个人权利”的补偿规范架构。耕地权利人基于物权权利享有完整的耕地价值，国家进行用途管制抑制了该等价值使用，故对其负有履行补偿支付的法定义务；二则，开发公法义务的履行借助激励契约形成“国家义务带动个人义务”的激励规范架构。凡是耕地权利人履行合理利用保护耕地义务，且符合立法事先设定激励行为类型的，国家须向耕地权利人履行授益义务。
3制度建构：以两项公法义务为主线的双层激励结构
于功能定位而言，我国耕地保护补偿激励制度以激励履行公法义务为导向；于规范基础而言，《草案》第52条是补偿支付公法义务与开发保护公法义务的法源依托。为顺应功能逻辑与规范逻辑，我国耕地保护补偿激励制度的体系化建构亦须以两项公法义务为主线。
3.1耕地保护补偿激励制度的内部结构
其一，补偿支付公法义务的履行形成初级激励结构，也称保障型激励。在此结构中，国家作为耕地保护之受益者，须对受到财产权损失的耕地权利人进行填平式补偿，以调控耕地用途管制造成的土地利益分配失衡。各级政府是补偿支付公法义务的实际履行主体，补偿方式分为纵向补偿与横向补偿。纵向补偿是国家对耕地保护资金的初次分配，补偿资金在中央政府、地方各级政府、耕地权利人之间单向垂直流动。在纵向补偿中，中央政府代表享受正外部性的社会成员对全国所有耕地保护主体进行补偿，地方政府代表本区域内享受正外部性的社会成员对提供正外部性的社会成员进行补偿，由此可纠正耕地保护制度造成的社会成员间的不公平。但由于中央财政资金有限，仅依靠纵向补偿不足以消除土地利益失衡的问题，因此，在地方政府层面，享受正外部性的地区还须对提供正外部性的地区进行横向补偿，以完成对耕地保护资金的二次分配。横向补偿旨在纠正耕地保护制度造成的区域间的不公平,促进工商业发达地区与农业发达地区土地资源的协作共赢。补偿支付公法义务的履行将耕地保护的外部性内化为耕地保护者与受益者之间的内部分配问题,最大程度保障了耕地保护者不因耕地保护行为而利益受损(图2)。
其二,开发保护公法义务的履行形成次级激励结构,也称引导型激励。在国家公法义务与耕地权利人义务之间,国家公法义务起到引导作用。具言之,国家借助激励契约,在自身义务与耕地权利人义务之间形成法定或约定关联,引导耕地权利人履行自身义务以完成激励目标。如果说初级激励结构是以公平为导向,那么次级激励结构则是以效率为导向,目的在于对耕地保护资金进行第三次分配,任务重、绩效优、产量高的耕地保护和农业发展行为在此次分配中可得到倾斜优待。如此国家既达成了耕地保护任务目标,耕地权利人也可获得实际奖励,双方构成正相关的利益共通关系,提升了耕地保护义务主体的行为积极性。
其三,两项公法义务交互确保激励结构的有效性。一方面,国家的开发保护公法义务是其必须履行补偿支付公法义务的内在动力;另一方面,补偿支付公法义务的履行是强化开发保护公法义务履行的手段依托。此结构的有效性在于,两项公法义务的逻辑关联顺应了耕地保护义务主体的内在利益诉求:开发保护公法义务促使耕地保护者的期待利益可保障,而补偿支付公法义务则促使耕地保护行为可预期。两项公法义务交互形成的双层激励结构,能够有效解决当前耕地保护激励性不足的问题。
3.2耕地保护补偿激励制度的体系展开
对耕地保护补偿激励制度进行教义学研究,最终目的在于构建一套从一般到特殊、从法条到机制、从内到外的规范性表达,以至于不论从此制度的任一法条或机制出发,都能快速识别出彼此互为依托又相互衍生的其他法条或机制。耕地保护补偿激励制度以两项公法义务为主线:对内,两项公法义务的履行形成双层激励结构对耕地保护资金进行三次分配;对外,两项公法义务落实于《草案》中的具体法条与机制,形成"一般一特殊"的体系构造。《草案》第52条系耕地保护补偿激励制度的一般条款,该条款应分别确定耕地保护补偿与激励各自的客体及对象,明确补偿与激励原则;关于耕地保护补偿激励制度的特殊条款,现有规定尚不全面。笔者认为,相关欠缺条款可从两项公法义务指向的特殊机制逆向推导得出,该等机制包括:补偿机制、激励机制与保障机制(图3)。
其一,补偿机制。按内容划分,补偿机制可分为农业发展补偿与生态保护补偿,按补偿方式划分,可分为纵向补偿与横向补偿。农业发展补偿与生态保护补偿包括耕地保护区划定补偿、轮作休耕及生态退耕补偿;纵向补偿与横向补偿则涉及财政转移支付机制及市场化的占补平衡指标交易,相关内容目前均无对应的实定法条款,有待补充规定。一则,关于耕地保护区划定补偿,国家依据国土空间规划或其他法定程序划定出以乡镇为单位的耕地保护区,包括永久基本农田和一般耕地。保护区内的耕地权利人因耕地划定行为对其土地权利支配权利受限,承受了过重负担,国家理应对由此造成的经济折损予以补偿;二则，关于轮作休耕及生态退耕补偿，两制度均追求土地资源可持续发展的生态价值，从而避免耕地开发利用过度造成土地资源产生不可逆损害。由于休耕或退耕期间，耕地权利人无法进行农业开发，加上其为维护土地质量投入的养护成本，耕地权利人必然会产生一定经济损失，该等损失国家亦须补偿。三则，关于财政转移支付，补偿支付公法义务的履行需要大量资金支持，国家应当从中央财政预算、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和土地出让收入中提取固定比例充实耕地保护补偿资金，利用财政转移支付向耕地保护者进行纵向补偿；四则，关于市场化的占补平衡指标交易，“十四五”规划指出，要探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，当前该交易机制已在部分地区试点。该机制通过补充耕地指标在耕地盈余省区和赤字省区的市场化交易对承担耕地保护任务的地区和主体进行横向补偿，由此既可推动指标接收方（工商业发达地区）的土地集约化利用，又可提高指标出让方（农业发达地区）的耕地保护收益，形成国家主导、市场驱动的耕地保护补偿长效机制。
其二，激励机制。我国耕地保护事业不以公平作为唯一目标，效率是与公平同等分量的另一考量要素，故在补偿机制之外，差异化的激励机制亦不可少。根据《草案》第52条，耕地保护激励机制旨在促使任务重、绩效优、产量高的耕地保护及农业发展行为在耕地保护资金分配中获得倾斜优待。虽然支撑前述要义的全国性激励机制尚未形成，但区域性激励机制的试点探索已然在全国多个地区开展。通过前文对“奖补”政策的梳理，当前区域性激励措施分为普惠型奖补与绩效型奖补两种类型。普惠型奖补的性质属于农业发展补贴，而非土地财产权限制补偿，故普惠型奖补的真正作用并非补偿机制的替代者，而系绩效型奖补的先行措施。普惠型补贴用于引导相关地区、集体经济组织、国有农场开展农业活动，而绩效型补贴则在此基础上对农业发展表现突出的地区或主体进行额外奖励。由此，奖补（即行政奖励与行政补贴）未来可作为《草案》规定的差异化激励机制，因地制宜发挥耕地保护促进作用。激励机制的初衷为正向激励，虽然部分地区设有惩戒机制，但惩戒机制的执行并不改变此初衷。激励与惩戒相结合，较单一的激励而言更有利于引导耕地保护义务主体审慎、忠诚地履行耕地保护义务。鉴此，全国性激励机制应当在地方经验的基础上，坚持激励与惩戒相结合、普惠与绩效相结合，充分调动耕地保护义务主体投身农业发展的能动性与积极性。
其三，保障机制。在补偿机制与激励机制之外，耕地保护补偿激励制度的运行离不开相应的保障机制。补偿机制与激励机制旨在解决耕地保护义务主体内在动力不足的问题；而保障机制的任务是强化耕地保护义务主体的履行能力，具体包括两方面：一是监督机制，二是管护机制。《草案》第53条规定，国家自然资源督察机构负责对各地耕地保护情况进行督察，发现地方存在决策部署不力或违法违规行为的，有权要求其限期整改。该机制引进外部监督主体保障了地方政府切实履行补偿支付公法义务与开发保护公法义务。同时，《草案》第36条规定，地方政府应当建立管护机制，通过耕地管护协议明确各方权利义务，落实管护责任。该机制在激励契约之外搭建了一条更加稳定的连接国家与个人的通道，即通过管护协议将二者耕地保护义务相勾连，使得国家的耕地保护宏观目标与个人的切身利益相一致。这对激励机制的运转而言无疑是一种手段强化，有利于形成管护协议与激励契约相结合的耕地保护激励长效机制。
4、结语
随着法教义学方法的介入，土地法研究范式的转型近在咫尺。对包含土地法在内的所有交叉学科而言，规范为体、社科为用是方法论的共识，在耕地保护补偿激励制度上，现有研究成果基于路径依赖构建的权利逻辑型耕地保护补偿规范构造并不匹配我国耕地保护现状。“奖补”政策的行政主导特征决定了我国耕地保护补偿激励制度应当以公法义务为导向，沿循补偿支付公法义务与开发保护公法义务进行规范建构与体系建构。该公法义务逻辑的有效性在于，对此前笼统的国家耕地保护义务进行“补偿”与“激励”的任务拆分，利用我国耕地保护行政主导的现状特征将二者融入具有强制力的行政行为之中，最大程度保障该制度得到落实。同时，公法义务导向并不意味着耕地权利被忽视，相反，两项公法义务的履行既有助于耕地权利人实现耕地权利，也可引导耕地权利人履行自身耕地保护义务，由此形成“国家义务实现个人权利”“国家义务引导个人义务”的耕地保护长效机制。
