摘要：随着“三农”问题的研究日益深入，农村土地流转问题引起理论界的高度重视。本文在梳理和借鉴我国学者对农村土地流转问题的研究成果的基础上，基于危机视角，从乡土社会“再就业”和乡土社会“再建设”两个层面得出，长期来看，在金融危机爆发时，农村地区承担着数以亿计的外出务工人口“再就业”和基础设施“再建设”促进经济复苏的重大战略目标，土地的社会保障职能高于生产职能，并在最后提出我国应该走长期的不断完善的农村土地改革道路，审慎渐进的推进土地流转等政策建议。关键词：土地流转；乡土社会；社会保障；金融危机 一、引言 21世纪以来我国对“三农”问题日益重视，随着每年国家“一号文件”的出台“三农”问题已经提升到新的战略高度。三农问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题。土地是农民最大的财富资源，土地不仅承担着生产职能，也承担着社会保障职能（温铁军，2006；孟庆瑜，2006））。在传统乡土社会，土地的生产职能和保障职能是密不可分的，但是随着改革开放农村经济体制的变革这两项职能逐渐分离，一方面，我国多种所有制经济的发展使越来越多的农民成为兼业者，不再只依靠农业求生存；另一方面，在我国农村地区社会保障缺失的情况下，土地仍然承担着农民最后的风险保障作用。因此，随着学术界对“三农”问题的研究日益深入，农村土地问题也越来越引起理论界的高度重视。 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要赋予农民承包经营权抵押、担保权能。国家土地政策的不断深化，一是为了土地规模经营，提高土地使用效率；二是将农民资源变资本，缓解农村金融困境。但是，土地流转会伴随着担忧。如果以土地承包权作抵押进行贷款，在贷款无法按时偿还时，抵押权人将对土地承包权进行流转处置以优先受偿，抵押农户（原承包方）与发包方在该土地上的承包关系即行终止，可能导致抵押农户永久地失去土地承包权，而成为失地农民（陈锡文，2010）。在我国农地承载社会保障功能，一旦金融化，农民就面临丧失承包地的风险，失去基本生活保障，进而危及社会稳定（黄祖辉，2009）。从全国来讲，流转的土地还占不到10%，政府不要急速推进，一定要尊重农民的意愿。此外，社会保障是政府向居民提供的公共品，农民有权利像城镇居民一样平等的享受社会保障，让农民拿土地换社会保障，这对农民也是不公平的此外，尤其是但是一旦允许政府服务于资本下乡而形成制度性土地私有化和市场自由买卖，短期会收获“资源资本化”的制度收益，然而其将衍生巨大制度成本，一方面，小农表面上是资源交易实质上却会因为被强势利益集团所胁迫而放弃土地成为失地农民；另一方面，大部分农民无法在城市立足的情况下会返乡，但是已经失去了土地这层最后的社会风险保障，这样在农村很可能造成贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧。 因此，本文在梳理和借鉴国内学者对我国土地流转政策研究成果的基础上，分析农村社会缓解金融危机的内在机理，理清金融危机与土地政策之间的关系，并构建一个乡土社会实现金融危机“软着陆”的制度框架，这对于保证我国经济平稳运行是很有现实意义的。 二、危机视角下土地流转困境分析 1.乡土社会“再就业”破解危机 我国是一个人口大国，同时也是个农业大国，农业人口占总人口50%以上。现阶段，农村外出务工人数2亿多，即我国目前很多农民属于“兼业状态”。我国目前的土地制度实际上可以称作“农民兼业经济的无风险制度”。长期以来依靠“农民兼业经济的无风险制度”得以生存，土地是“一家两制”经济的基础，即农民在国家分配而非市场交易的基础上拥有土地后，可以留在农村务农亦可外出打工，都是有风险趋零而使收益最大化的选择，土地是“一家两制”经济的基础。 每年我国数以亿计的农村外出务工人员涌入各大劳动密集型经济的大城市，一方面是农民增收的利好消息，一方面是潜在的危机。一旦金融危机发生，沿海的大量外贸工厂会难以为继，甚至出现倒闭跑路等现象，这时候外出务工农户面临两种困境：一是失去工作，无法再在城市立足；二是可能未拿到劳务工资，无法在城市维持生活。这时候，出现大量外出务工人员返乡大潮，回到农村“再就业”，继续生产与生活。这也表明，农民是靠兼业化小农家庭经济的内部性来化解外部风险的。 因此，当土地流转急速推进，政府服务于资本下乡而形成制度性土地私有化和市场自由买卖，一方面，随着土地流转进程会出现地方权利与资本结盟，小农表面上是资源交易实质上却会因为被强势利益集团所胁迫而放弃土地成为失地农民；另一方面，大部分农民无法在城市立足的情况下会返乡，但是已经失去了土地这层最后的社会风险保障，这样在农村很可能造成贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，我国有几亿外出务工人员，这会导致大规模社会动荡。 改革开放之后，我国经济飞速发展，在工业化和城镇化加速时期始终没有伴随出现大规模的贫民窟化趋势，在全球发展中人口大国仅此一例，这与我国按人口平均分配土地、按户占有产权的农村土地制度有根本性关系。土地为农户提供最后的社会风险保障，同时为农民提供维持生存的基本保障。 2.乡土社会“再建设”复苏经济 在1980年之前的原始积累过程中，我们有过两次大规模的外资投入，带来了四次大规模的危机。第一次是1960年，GDP增长、经济支出、财政盈余都纷纷下降到零值线以下，危机爆发造成几千万失业，重大成本转移给社会，这是任何体制的资本原始积累过程中都必然发生的代价。于是，中国有了第一次政府动员上千万城市青年去农村的上山下乡运动。当没有外部资本投入的时候，用成规模的劳动力集中投入，才能替代稀缺资本。但是，单家独户的个别劳动力替代不了极度稀缺的资本要素，与西方通过个体化的作坊手工业逐渐进入团地化“工场手工业”的漫长原始积累不同，中国是把劳动力成规模的集中并且准军事化投入，才能替代稀缺资本。 从社会稳定角度看，其一，以往历次危机中，广大农村地区都是国家经济实现“软着陆”的载体，其中很重要的原因就是农村这个数亿劳动力的“蓄水池”的池底还没有被完全打破，不仅执政党的农村基本制度没有被改变，2.14亿农民家庭大多数还有“二亩三分地”，而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等内部化处理严重负外部性问题的回旋余地；失业返乡的农民工除了农活，还可以参与很多力所能及的家庭和村社内部多种经营工副业，而不至于使失业危机集中爆发在城市。我国农村经济落后，社会保障体系不完善，基础设施缺失。因此，乡土社会存在广阔的投资的潜力和市场，一旦金融危机爆发，农村基础设施建设带动就业，加速经济复苏，也在客观上成为中国历次经济危机“软着陆”的基础。危机视角下土地的社会保障功能大于生产功能，土地流应该审慎。 三、结论和政策建议 本文在梳理和借鉴我国学者对农村土地制度和土地流转问题的研究成果的基础上认识到，土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，并且“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，在短期内能实现规模经营提高效率，且可以资源资本化有望缓解农村金融困境，但是长期来看，农村土地不仅承担生产职能，而且为农户提供社会保障职能。除此之外，更重要的是，在金融危机爆发时，农村地区承担着数以亿计的外出务工人口“再就业”和基础设施“再建设”促进经济复苏的重大战略目标，客观上是中国金融危机“软着陆”的基础。 借鉴国内外发展经验，发展中国家大多数都有“三农”问题，但是没有一个国家可以通过短期、激进手段和方式成功解决“三农”问题。特别是我国农村存在问题错综复杂，因此，在我国，应该在深刻认识国情的基础上，立足现行的基本制度，循序渐进的推进改革，建立长期的不断完善的农村土地改革道路，有关政策建议如下： 第一，审慎渐进地推进土地流转。农村土地集体所有制具有社会保障和失业保险的功能。一方面，非农产业的发展正在使越来越多的农村居民不再以土地为主要的生产资料；另一方面，由于农村社会保障的缺失，土地仍然是包括从事非农产业活动的人口在内的全体农村居民的生活风险保障，我国土地的集体所有导致了土地保障功能远大于其生产功能。在二元社会结构下，土地不仅是农民的生活来源和收入来源，还具有就业的功能，因而应该在稳定集体所有制的基础上逐步完善和创新。 第二，完善农村社会保障体系。从目前来说，要解决土地保障功能与农村社会保障之间的矛盾，就必须进一步完善农村社会保障体系。这样就可以将农民担负的社会保障功能彻地从土地上剥离出来，消除对土地的生存依赖困境，为土地向单纯生产资料过渡创造条件。完善农村社会保障体系的难点在于：如何解决资金来源问题。目前，社会保障基金来源于政府、集体和个人。因此，一是政府管理要到位，要承担起提供惠及全民的社会保障体系的职责，加大对农村的财政转移支付力度，促进农村社会保障体系的建设。二是富裕地区及城市郊区可以通过土地流转、国有资产变现等方式筹集部分社会保障基金，发展农村社区保障，这是在目前国家一时无法向农村社会保障体系大规模投入资金的条件下，推进农村社会保障建设的现实途径。三是可以通过政策激励吸引农民参保，并提高政府和集体对农民参保的补助比例。 第三，实现土地承包经营权自主自愿有序流转的法治保障。法治是自由和权利的保障，离开了法治所保障的秩序，所有财产权利都处在危险之中。在农户自愿的基础上，土地承包经营权方可实现二次物权化后，农民可以自主承包土地权利进行处置，可以转让、租赁、抵押、入股、互换、转包等等，这是自上世纪六十年代以来农民第一次从制度上解除了和土地的被动“绑定”关系，第一次获得对土地的完全支配权，第一次获得土地的交换价值，这对保障农民的财产权利及人权是一种进步，对提高农民的财产性收入具有决定性意义。在赋予农民承包土地财产权的基础上，土地承包经营权可以通过市场化交易，实现承包土地资源的优化配置。 参考文献：[1] 温铁军.农民社会保障与土地制度改革[J].学习月刊，2006，（19）：3-6.[2] 孟庆瑜.论土地征用与失地农民的社会保障[J].甘肃社会科学，2006（，3）：45-48.[3] 韩俊.如何解决失地农民问题―失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷，科学决策[J].2005（，7）：5-14.[4] 温铁军.土地制度变革须审慎[J].财经界，2014，（9）：53-55.[5] 温铁军.八次危机-中国的真实经验（1949-2009）[M].东方出版社，2013.来源：产业观察 来源日期：2015年12月17日
