自20世纪80年代以来，农村“家庭联产承包责任制”的改革，极大调动了农民生产的积极性，对于农业发展、农民增收发挥了主要作用。然而，这一机制经过了近30年的运行，其效力已基本释放完毕，分散的、零碎的农户经营模式已不适应新时期现代农业的发展要求。党的十七届三中全会做出的推动土地流转、发展适度规模经营的重大决策，是对当前农村土地经营方式的优化和创新，是推进农业结构调整、促进农业规模经营及农民增收的重要举措。目前，部分地区在推动土地流转的过程中，不断创新土地流转方式，积累了一定的经验，取得了良好的效益，但总的来看，农村土地流转率偏低，小规模经营并没有得到明显改观。
一、晋中市农村土地流转的现状和特点
晋中市现有农户数62.07万户，总人口305万人，其中农业人口231.96万人，农村劳动力113.76万人，实有耕地面积406.67万亩。自1998年农村土地“二轮延包”以来，晋中市农村土地流转呈迅速发展态势，流转面积及户数不断扩大。
调查显示，截至2010年底，全市耕地流转面积30.08万亩，涉及农户数9.3万户，其中：转包面积5.76万亩， 占流转总面积的19.14%； 转让面积7.9万亩，占流转总面积的26.3%；租赁面积9.09万亩，占流转总面积的30.2%；互换面积3.84万亩，占流转总面积的12.78%；入股面积0.89万亩，占流转总面积的2.96%； 其他形式流转面积2.59万亩，占流转总面积的8.6%。农户间流转的土地面积15.09万亩，涉及农户36582户；委托村集体流转的面积43969亩，涉及农户数17523户；合作社参与土地流转的面积54912亩，涉及农户数19399户；专业大户参与土地流转的面积42189亩， 涉及农户数11726户； 农业龙头企业参与土地流转的面积21580亩，涉及的农户数8633户。
从晋中市土地流转的情况来看，主要呈现以下几个方面的特点。
1、土地流转开始走向规模化。
随着农村经济的发展和强农惠农政策的出台，因人口变动、劳动力资源流动以及农业产业化经营的推进。一是土地规模经营不断扩大，调查显示，目前规模经营50―100亩的911个，100―500亩的459个，500―1000亩的47个，1000亩以上的10个。二是土地流转的期限以中长期为主，其中：1―5年的约占10%，5―10年的约占14%，10―20年的约占59%，20年以上的约占17%。仅2009年,榆次、太谷、祁县、平遥四县，流转入现代农业园区的土地1.03万亩，培育了蔬菜、奶牛、林果、种粮4大特色农业基地， 提高了农业生产集约化程度，促进了农业产业化的快速发展。
2、土地流转形式多样化。
该市土地流转主要有转包、出租、转让、互换、入股等多种形式。目前全市的农村土地流转形式由过去以转让、转包为主, 逐渐转变为与互换、出租、入股等多种形式并存的状态。目前，全市通过转让、转包、互换、租赁、入股及其它形式流转的土地分别占流转总面积的26.3%、19.14%、12.78%、30.2%、2.96%和8.6%，尤其是土地股份合作制在政策引导和利益推动的双重作用下，农业专业合作社发展迅速，参与土地流转的面积54912亩，涉及农户数19399户。粮食种植、蔬菜瓜果、花卉苗木、畜禽养殖、生态农业园、观光农业园等各种专业合作社呈现出良好的发展潜质和吸引力。
3、土地流转机制逐步市场化。
一是土地的需求量和供给量都基本由市场收益决定，行政的牵引力逐步弱化。二是根据土地经营权流转的供求状况和所经营产业的经济效益，双方协商确定流转价格，逐步实现土地等农业生产要素的优化配置。近年来，土地租金价格呈上涨之势，农民通过流转土地，一般每亩每年可以得到300～600的租金收入， 高于农民自己传统耕作的收入水平。三是一批专业大户、农业企业、农民专业合作社、科技人员把农业作为一个投资领域。目前全市土地流转虽然数量不大，但市场化程度较高。
4、土地流转管理不断规范化。
全市按照“依法、自愿、有偿”的原则切实做好服务和引导工作，土地流转行为逐渐规范。一是流转行为逐步规范。农户流转或委托乡镇、村集体出面签订流转合同所占比例逐步扩大，表现出有序流转增加。几年前流转签有书面协议的只占30%左右，其中经乡镇鉴证的更少，而现在流转签有书面协议的约占流转总面积的80%。二是从无偿或低偿流转到有偿流转转变。税费改革前，无偿或低偿流转约占60%， 现在有偿或基本合理价位流转约占90%。三是服务体系不断强化。目前,全市有2个县和24个乡镇农经站建立了土地流转中心，有2个县8个乡镇设有土地仲裁机构。太谷县2007年列为全国土地纠纷仲裁工作试点县，仲裁体系比较健全，近两年来共受理土地纠纷案件123起，其中，土地流转案件38起，37起调解解决，仲裁1起。
5、土地流转效益日益明显化。
一是促进了农村剩余劳动力的转移。据统计，仅2009年度由于加快了农村土地流转，全市农村劳动力共转移30.51万人，占农村劳动力总数的27%，劳务经济总收入20.18亿元，成为该地区农民增收的重要渠道；二是促进了传统农业向现代农业的转变，经济效益显著。和顺县温泉蔬菜合作社流转土地500余亩，实行农资、贷款、技术、管理、销售“五统一”，50个大棚每棚平均年收入五万余元，比过去单一的粮食生产增加收入50余倍。太谷县2009年新发展设施农业面积1.1万亩，年产蔬菜2.7万吨，仅此一项，农民人均年增收200余元。
二、晋中市农村土地流转存在的主要问题
晋中市农村土地流转取得了一定的成效，走在了全省前列。但从调查的情况分析，目前还存在着一定的问题和不足，主要表现在以下方面：
1、土地流转规模尚小。
我国土地流转目前还处于激而不活的低水平上，远未达到提高土地利用效率的目标，与中央三令五申禁而不止的农用地非农化形成鲜明对比。统计资料显示，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩， 占承包耕地总面积的16.2%。与全国相比较而言，晋中市的土地流转率虽然高于全国平均水平，在全省也处于领先地位，但相对于东部地区而言，土地流转规模尚小，规模经营还处于初级阶段。
2、土地流转行为不规范。
一是流转过程中的口头协议现象比较普遍。据统计，全市有25.2%的土地流转只是口头协议，没有任何约束和法律效力。二是流转合同不规范。2006年以前，由于全市没有统一流转合同文本，所签订的合同内容不完善，权责不分明，埋下了纠纷隐患。三是未经发包方和承包方同意，流入方擅自改变土地用途，甚至在合同期内不履行任何程序，将流转的土地再次流转。四是私下非法交易土地、改变土地用途、违规侵占土地的现象不同程度的存在。尤其是城乡结合部、少数人利用职权和特殊关系，以建私房为由，低价购买土地，高价出售谋私利等，严重干扰和破坏了农村土地依法流转程序和土地资源合理配置。
3、土地流转机制不健全。
一是缺乏完善的土地价格机制。调研中发现，农民在土地流转中往往处于不利地位，土地租金较为低廉，同时缺乏对土地升值和物价上涨等因素的预见，签订流转合同时价格定得死而低，没有构建一个良好的收益递增机制，土地收益得不到有效保护。二是农村土地流转管理职能较弱。目前，全市土地承包经营证确权还有17万余份左右还没有发放到户；现已流转的土地多数处于农户之间自发性状态；市、县（区、市）负责农村土地流转工作职能部门没有必要的工作经费，有9个县（区、市）98个乡镇未成立农村流转服务中心，直接制约了指导农村土地流转工作的正常开展。三是土地流转缺乏金融信贷支持。由于农业是弱质产业，市场风险和自然风险较大，加上投资大、回报率低等特点，所以大部分农业企业都面临资金匮乏的瓶颈，同时在农村信用社、农业银行和其他银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构也不愿予以资金投放。
4、思想认识不到位。
一是一些农户思想保守，恋土意识重。受小富即安思想或对政策理解不透的影响，担心土地长期流转会损害自身利益，不敢与经营户按政策签订长期流转合同。特别是城乡结合部的农户，受建设征地高利益的影响，宁可粗放经营甚至撂荒也不愿将土地流转。二是部分农民对土地生存的依赖性强。长期以来，农民都以土地作为生存和就业的保障，尤其是部分年龄偏大、缺乏务工技能的农民，更是依赖耕作承包土地养家糊口。三是农民就业和社会保障乏力。一些进城务工经商的农民，担心岗位和社会保障不稳，选择流转的形式单一，甚至于仍把土地作为今后的生活退路。
5、服务体系不健全。
目前全市尚未形成统一规范的土地流转市场，土地流转信息不畅，供求双方对接难，严重影响了农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，直接影响农村土地流转的速度、规模和效益。同时，由于各县（区、市）政府和乡镇没有设立相应的土地承包纠纷调解仲裁机构，对土地流转过程中和流转期内所发生的各类纠纷，缺乏依法调处力度。
三、关于影响土地流转的因素分析
世界银行研究表明，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足方式经营土地；当人均GDP大于1000美元时， 农村土地的市场价值才开始体现出来，表现为土地拥有者转移土地的强烈愿望。现阶段，我国土地流转的基本条件已基本具备，但仍然处于激而不活的低水平状态。就其原因，虽然影响土地流转的因素复杂众多，但结合我国经济社会的特点和基于对晋中市农村土地流转问题的调研，笔者认为当前影响我国土地流转的因素主要有以下方面。
1、农地产权制度不清晰。
清晰的土地产权是进行土地流转的前提。农地产权主要包括两种权利，一是所有权，即土地归谁所有，二是经营权，即土地归谁使用。家庭联产承包责任制之所以能激发广大农民的积极性，就在于农民获得了承包地的经营权。我国现行的农地产权制度存在一定的缺陷，主要表现为：一是土地所有权主体不清，权限不明。虽然我国现行法律明确规定农村土地归农民集体所有，而且在宪法、土地管理法等相关法律中，将农村土地所有权的主体界定为“农民集体”，但在现实生活中，“农民集体”只是一个抽象的集合体，农村土地产权被模糊化，农民不明晰自己在土地上的权属关系，“土地是国家所有”的观念根深蒂固。二是从承包经营权来看，还存在着期限不稳定的问题。《土地承包法》规定土地承包的期限是30年，但这30年针对的并不是某一块固定的土地，而是承包权本身的期限，这势必造成现实中承包经营权的不稳定问题，主要表现为定期不定期的土地调整。据农业部的调查显示，“1978年以来，全国有95%的村对土地进行了调整。调整1次的占12.5%，调整2次的占22.2%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次的占13.9%，最高的调整8次。”三是土地资源细碎化。改革开放以来，家庭联产承包责任制在全国大部分地区采取的是按人口平均分配土地且好坏搭配、远近搭配的均田制办法，虽然较好地体现了平等公平性，但土地资源被细碎化， 形成了长期以来的多地块、小面积、分散狭小的粗放经营。
2、农业比较收益下降。
20世纪六七十年代，大量的实证研究证实了小农户的土地产出率要高于大农户的土地产出率。随着工业化的进程、农业生产方式的不断进步，从事农业的收益也随之缓慢提升，但机会成本的增长更加迅速，这种不同步的结果，必然导致农业比较收益的大大下降。另外，我国对农业的科技投入不足，科技在农业领域的运用和贡献率较低，农业产品的成本一直居高不下。资料显示，我国每公斤小麦生产成本是美国的1.2倍，是阿根廷的1.4倍，是加拿大和法国的2倍以上。每公斤玉米的生产成本是美国和阿根廷的1.1-1.2倍，是法国的2倍多。大豆的生产成本大约是美国和阿根廷的1.2-1.3倍。我国油料作物（如油菜籽）的生产成本高达2.81元/公斤，是加拿大的3倍多。同时，农业产业与其它产业相比较而言，生产周期长，资金回收慢，市场风险和自然风险大，是典型的社会效益高而经济效益低的弱势产业，这就必然导致农业比较效益的低下和土地流转需求的不足。
3、农村劳动力的转移不稳定。
农村劳动力的转移状况是影响土地流转的重要因素，而农民向非农产业转移的关键就是降低对土地收益的依赖程度，使农民在非农产业中的工资性和经营性收入成为其收入的主要来源，从而替代土地本身对农民的价值。改革开放以来，大量的农村劳动力从农业产业中释放出来，农业部门的就业劳动力数量占全社会劳动力的比重稳步下降，农民的非农收入不断提高，占到了农民收入结构比重的将近一半。但是，我国非农产业还不发达，非农就业机会还不多，且相对不稳定，再加上农民自身素质等各方面的因素，农业收入仍然是许多农民家庭收入的主要来源。
4、社会保障体系不完善。
我国是一个典型的城乡二元结构国家，目前，在城市已基本建立了较为完善的社会保障体系，而农村的社会保障体系还很不完善且保障水平较低。长期以来，我国对农村地区的保障主要体现在两个方面：一是缺乏或丧失劳动能力、生活无依无靠的人实行五保制度；二是对农民的救灾、救济、优抚安置。绝大多数农民因为有土地而没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障和家庭保障。改革开放以来，随着我国经济的发展和城乡一体化的推进及覆盖城乡居民社会保障体系的不断完善，在农村已建立了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗，但是，在农民就业渠道狭窄，收入和就业预期不稳定的情况下，农民仍然不愿意放弃土地，仍然把土地视为最根本的安全保障。
四、加快农村土地流转的对策选择
1、尊重农民的意愿和话语权。
农民是土地流转的主体，土地流转说到底是农民的土地流转。在现阶段农村土地仍然承载着农民生存保障、就业保障等功能的情况下，土地流转和规模经营都要服从于农民利益的实现和保障需要。具体来说，就是要尊重农民的意愿和话语权，让农民充分了解土地流转的相关政策和措施，切实保障农民进行土地流转的权力表达，是否流转、怎样流转、流转多少，都要由农民选择，各级政府只能以正确引导而不要以任何理由强迫或阻碍农民合法、自主流转土地。我们说，权力是利益的集中体现，只有当权力对等时，权力才会转化为利益，利益结构也才会趋于平衡。目前，农民在土地流转过程中基本上是弱者，缺乏必要的合同知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，只有尊重农民的意愿和话语权，确立农民在土地流转中的主体地位，才能确保农民的权力和利益的实现。
2、加强对土地流转的监管。
建立健全农村土地流转市场，是加快土地流转、提高农业生产率、发展现代农业的必然选择。根据各地的经验，如果没有健全的监管机制作保证，一旦土地流转出了问题，农民和企业的利益都无法得到保障。因此，政府尤其是县、乡两级政府必须加强对土地流转的监管，规避土地流转的风险。一是要建立土地流转抗风险机制，比如设立抗风险基金，使企业在困难时期，仍然能履行合同，保障土地流转的正常进行。二是根据《合同法》、《农村土地承包法》等规定，统一制定土地流转合同文本，规范土地流转秩序，建立土地流转登记、备案和签证制度，保证土地流转的规范性、有效性，防止出现合同纠纷。
3、大力培育、扶持农业产业化龙头企业和农民专业合作社。
农业生产要实现规模经营， 提高生产率，一是要大力扶持农业产业化龙头企业和种植大户。农业产业化龙头企业对促进农村土地流转具有很好的引领示范作用，尤其是那些特色明显、规模较大的农业产业化龙头企业以高标准、规范化的生产模式，带动农户组织标准化生产，并为农户提供资金、技术、管理、信息等支持和服务，能够在土地流转中发挥辐射带动作用。二是要积极发展农民专业合作社和其他中介组织。农民专业合作社和其他中介组织把农民联合起来，可以大大增强抵御市场风险的能力，促进农业优势产业形成，提高集约化、规模化经营水平，同时还能延伸农业产业链，拓展发展空间。三是积极采取措施扶持土地股份合作社的组建和发展。当前，“土地入股制” 是新时期集体经济的较好实现形式，其特征是“土地变股权，农户变股东，要地不种地，收益靠分红”，既实现了产业结构的调整和产业化的规模，又维护了农民自身的利益，是一种新型的产权合作模式，符合改革的方向，受到了农民的普遍认可。
4、努力实现土地流转和农村劳动力转移的同步发展。
毋庸置疑，只有进一步加大农村劳动力向非农产业转移的力度， 才能为土地流转创造条件。但是，在现阶段，还存在着相当一部分农民在土地流转中，虽然得到了大致相当于土地产出的租金，但却以自身劳动力的无法转移作为代价，埋下了很大的社会隐患。因此，农村富裕劳动力不仅要转移出来， 而且要在实现稳定就业的基础上，真正的农村土地流转市场才能形成。同时，进一步完善农村社会保障体系。目前，土地仍然是农民最基本的生存、安全保障，在没有健全的社会保障制度下，就不可能从根本上消解农民对土地的依附感，土地流转市场无法真正形成。
5、充分发挥政府部门的宏观调控职能。
我们说，市场经济绝不排斥政府的宏观调控作用。在我国农村土地流转市场发育还不完善的条件下，政府的宏观调控职能更显得尤为重要。因此，各级政府要充分发挥好宏观调控职能。一是认真落实贯彻《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，稳定土地承包关系，依法规范土地流转。二是制定促进农村土地流转方案，促进农业规模经营和农业产业化的发展，三是执行土地用途管理制度，严格界定农用地与非农用地，严厉惩处在土地流转中变更土地用途的行为。四是坚持适度的原则。我国人多地少，地区经济发展水平差异较大，各地农地规模经营的内在要求不同，短期内大多数地区通过土地使用权流转来实现土地规模经营不现实。因此，各地土地流转应因地制宜，既要注重流转数量，更要注重流转质量，让土地流转真正发挥强农富民的作用。
