摘要:大量抛荒山旱地的存在为甘肃发展农地规模经营提供了坚实的物质基础，但缓慢的农地流转制约了这一发展趋势。反租倒包是把农户持有的小块承包农地大规模流转给需求者的最佳方式。在甘肃广泛实行之，加快其农地流转速度和规模，可以有效促进其农地规模经营快速发展。本文对甘肃实行反租倒包所具有的优势条件和可能会带来的重大益处做了深入剖析，并设计了一个包含反租倒包流程、应遵循原则、租金确定、配套制度和设施建设等内容在内的、具有甘肃特色的农地反租倒包制度。
关键词: 甘肃省;农地流转;反租倒包;规模经营
中图分类号:F321.1 文献标识码:A 文章编号:1006-2335(2016)01-0250-07
甘肃位于我国西北地区，特殊的地理环境使其农业耕作条件甚为恶劣。近年来，快速发展的城镇化及工商业对农村青壮年劳动力的诱使，更是造成大量曾经被艰辛开垦出来的山旱地再次抛荒，沉重打击了当地农业发展。利用当前国家号召加快农地流转、大力培育新型农业经营主体和推进农业规模化经营的政策优势，把这些农地流转到规模农地租入者处，由后者对其复耕并进行规模化经营，将会促进甘肃“三农”发展的再次大跃升。但甘肃不成熟的农地流转市场致使这一趋势发展甚为缓慢。政府和村社集体组织适度介人，对农户的撂荒山旱地进行反租倒包，可以加快农地规模经营的发展。对于反租倒包，学界有着诸多理论研究成果，如探讨了其交易类型及契约治理[1]、分析了其农户博弈的行为特征[2]、研究了其含有的模式[3]等。本文立足于这些理论研究，先以甘肃省农业大县一永登县2012年以来的农地流转状况为例，对在甘肃实行反租倒包的优势和重大益处予以详细剖析，而后再设计一个可在甘肃推行、具有甘肃特色的反租倒包制度。
一、甘肃实行农地反租倒包的优势
(一)抛荒山旱地存量
由于多数地区地处高原干旱区，缺水少雨，甘肃的许多农地属于山旱地。据统计，山旱地占其耕地面积的70% o [4]山旱地灌溉非常困难。如果引渠漫灌，不但水利设施建设费用很大，是地方政府和农户无法承受的，而且会出现土地坑洞现象的水土流失问题。如果机井滴灌，由于海拔较高，井深需开凿到百余米，如此就需30万元以上的成本，也不是个体农户所能承受的。所以这些山旱地就靠天收成，收益非常低，多数时期都为负。再加上这些土地距离农户的居住地也较远，耕种起来很不方便，所以农户普遍将之撂荒。这些山旱地基本上都是成片相连，面积很大。签订长期流转合同，把其流转给规模农地租人需求者，加以平整并修建水利灌溉设施，改变其分属不同农户的细碎化现状，进行规模化经营，可以使其得到合理开发、利用。所以说抛荒山旱地的大量存在为甘肃实行反租倒包提供了坚实的物质基础。
(二)农地流转供求双方直接交易的经济成本高
农地流转交易成本是指在农地流转中进行谈判、协商、签约、合约执行的监督等活动所产生的各种费用，主要包括获取交易信息、谈判与订立合同、监督合同执行等成本。[5]甘肃大量适合规模经营的山旱地之所以没被流转出去而仍处于撂荒状态，流转交易成本高是一个很重要的影响因素。出租是当前甘肃最主要的农地流转方式。但由于农地流转市场没有建立起来，缺乏专业组织调查农地市场的供求状况、农地肥力、农地上的水利设施建设状况、农地所有及使用状况等信息，也没有构建流转农地租金价格评估体系等，欲规模租人农地者就需要和居住相当分散的不同农户就流转农地的面积、租金、流转期限等事项进行谈判。种养大户成片租种农地，主要利用地域上的乡情关系，通过和相熟农户逐一商谈签订合同。企业租地，由于负责人多是外地人，主要通过乡镇政府、村社集体组织与农户协商。但在此过程中，容易出现个别农户不愿意出租农地给这些陌生租地者的情况，村社集体组织需要反复不停地做工作。相对于仅是以80元/亩左右为主的租金价格，甘肃这些农地流转交易耗费的经济成本显然是高的，而且企业和农户之间的交易成本比种养大户和农户之间还高。反租倒包，通过将流转分成两个过程，即农户先将农地流转给村社集体组织、后者再将成片农地流转给规模农地租人需求者，可以减少出租农地农户和规模农地租人需求者之间相互寻求农地流转信息的经济成本、规模农地租入需求者和个体出租农地农户逐一谈判和订立合同的经济成本以及他们之间相互监督合同执行的经济成本。总之，当前农地流转供求双方直接交易的高经济成本为当前甘肃实行反租倒包提供了经济上的可行性。
（三）农地流转供求双方直接交易的社会成本高
由于农民不太了解相关政策法规、农地出受让者受私欲驱使而违法流转和政府为政绩而知法犯法等因素的存在，农地流转供求双方直接进行租地交易，会产生诸多不合法、不规范之处，土地流转纠纷因此也就不可避免地发生。如2012年，因为没有签订书面合同、所签合同不规范、多次转包和土地所有权不清晰等原因，永登县共发生了391起土地流转纠纷案件。为解决这些纠纷，政府部门不得不专门建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭，法院设立专门人员负责此类案件，耗费了巨大的公共资源。而且由于出租农地和租人农地的部分农户对上述部门的处理结果不满意，聚集在一起，到各级政府门前游行示威，影响了政府部门的正常运转，而且造成了不好的社会影响。反租倒包是村社集体组织先把农地从农户处租人，在其转包给规模农地租人者之前，由农户自身可能产生的纠纷基本已消除，避免了他们和规模农地租人者发生直接冲突，降低了农地流转群体纠纷事件发生的频率。反租倒包所签合同肯定要比农户单独出租农地所订立的合同规范，而且管理严格，一定会经过审查、备案登记和鉴证等程序，因合同内容和农地被随意转包而引发的纠纷会减少。尤其是，反租倒包可以使在土地权证缺失的情况下，农地所有权不清的纠纷在村社内部和之间先期得到协调解决，避免法律对此问题的无力。所以农地流转供求双方直接交易的高社会成本为当前甘肃实行反租倒包提供了公共管理上的可行性。
（四）农地流转涉及各方反租倒包需求意愿强烈
调研显示，对于水田即可以灌溉的旱地，虽然人均少，但出于口粮需求，包括在外务工农民在内的大部分甘肃农民流转其的积极性都不高。对于山旱地，虽然欲租人农地者给的租金很微薄，但优于弃荒的零收人使农户有着很强的出租意愿，普遍愿意出租。只是在当前甘肃租人市场占主导地位的情况下，他们完全没有租金的议价权，只能被动接受农地租人者给出的租金。同时农地租人者对规模较大、流转期限较长和出租对象单一的成片土地也有着强烈的流入需求。实行反租倒包，通过村社集体组织这一中介，他们的需求可以得到有效衔接，农户的农地流转交易成本减少、租金收入会有所增加，农地租人者的租人谈判及纠纷造成的费用减少并且农地可以成片大面积获得。因此，甘肃农地出租农户和农地租人者对反租倒包需求是非常大的。同时由于中央政府要求确保18亿亩耕地红线和减少土地抛荒资源浪费行为，所以激励相容理念[6]使基层政府也有着采取反租倒包将抛荒山旱地流转出去的动力需求。
二、甘肃实行农地反租倒包的重大益处
相较于出租这一农地流转方式，甘肃实行反租倒包除有着以上所述的降低交易经济成本和社会成本、荒地复耕和增加农户租金收人等显著益处外，还有以下四大益处:
(一)规模性解决山旱地撂荒问题
中青年农民外出务工，老人和妇女耕种占承包农地很小部分的水田，山旱地除少量被出租给种养大户和涉农企业外，多数都被撂荒，这是当前甘肃各地农业经营的普遍现象。如截至2012年底，永登县仅有28家种养大户和10家企业租入山旱地进行规模经营。但租入农地者对大规模农地的租入需求相当强烈。如永登县惠农生态发展有限公司，本已在大同镇附近的一个乡镇租有6000亩山旱地，经营资金极为紧张，但在得知大同镇为实施耕地占补平衡项目而整理出5000亩成片撂荒山旱地后，仍多次主动和政府部门商谈，争取租人。反租倒包，各个农户家庭抛荒的小块山旱地由村社集体组织平整后，转包给涉农企业和种养大户等规模农地租人者开垦、耕种，甘肃大片撂荒的山旱地可以通过这种规模性的流转而再次得到开发。
(二)促进反租倒包地农民就业、再就业和增收
规模农地租人者都需招聘相当多数量的农业工人，并支付价格不菲的工资。如永登县的种养大户平均需要雇佣长工5人，支付每人日工资100元;在耕种及收获时节，平均需要雇佣临时工50人，支付每人日工资45元。对于这些工人的招聘，在甘肃许多地区，即使是通过村社集体组织签订的农地流转合同，都完全和出租农地农民及其所在村社完全没有任何关系，由规模农地租人者在所有应聘者中随意择优录取，以致许多出租农地农民无业可就，也不能由此而受益。但在农地流转市场比较成熟的中东部省份，许多通过村组织签订的规模农地流转合同，都会附加要求“同等条件下，农地租入者在雇佣人工时必须优先录用出租农地农民及其所在村农民”的条款，以促进出租农地农民的再就业和增收。甘肃的反租倒包借鉴中东部地区这一做法，让村社集体组织在与规模农地租人者签订的合同中添加这一条款，也可以促进这些农民的就业、再就业以及其收人的增加。
（三）推动农地流转机制建设
农地流转机制的缺乏制约了甘肃农地流转的快速发展。这主要表现在两个方面:一是各地出台的农地流转政策没有被切实落实。如永登县早在2010年就已下发《关于加快推进全县农村土地承包经营权流转工作实施方案》，明确提出各乡镇要建立土地流转服务中心，其要承担起“建立土地流转信息平台，及时发布土地流转信息，按土地流转程序进行土地流转”的职能。但各乡镇并没有真正落实土地流转服务中心的建设问题，仅是在经管站挂个牌子而已，具体职能也未见展开。二是在原有出租方式下，规模化流转成片农地的情况很少，几乎无供给信息发布。甘肃省规定100亩以上的农地流转需要备案，而事实上，许多县的亩数规定都是低于此的，如永登县即是50亩以上。即使如此，达到备案规定的流转地块仍然很少。实行反租倒包，农地大面积被集中在村社集体组织，可以提高规模农地的供给量，增加供给信息，促进土地流转信息平台的建设及利用，进而带动包括出让土地基本信息收集、流转土地供求信息发布、流转土地租金价格评估体系和流转土地使用监管体制在内的土地流转机制体系建设，最终迫使县乡土地流转服务中心真正建立并运作起来。
(四)保障粮食安全和增加工业建设用地指标
地处高原干旱区，高海拔低气温，缺水少雨和土壤贫痔等，这些地理气候特征使甘肃农业生产不具备优势，主要以自给自足为主。至今，稻、麦等主粮仍不能满足其区内需求，需从区外大量调人。当前农民大规模进城带来的大量山旱地撂荒，更是进一步削弱了其稻麦的自给自足能力。实行反租倒包，把农民弃耕的山旱地大规模转包给欲耕者，使其获得复耕，甘肃实际的耕地面积会增加。在其上种植粮食作物，可以提高甘肃的粮食供给能力，大幅增加粮食总产量，使甘肃的自给自足能力得到较大提高，减少对区外粮食的需求，粮食安全保障能力获得进一步提升。同时由于这些撂荒地不在国家划定的18亿亩耕地“红线’，之内[7]，它们复耕后就可以作为耕地，依据耕地“占一补一”政策[8]进行倒推，甘肃省因此可以获得相当数量的工业建设用地指标。这些指标不仅可以用来满足其区内工业发展的需求，促进其工业发展，而且多余者可以转售于区外工业发达地区，获得补偿资金，以进一步扩大反租倒包的撂荒农地面积。
三、甘肃实行反租倒包的制度设计
既有优势条件又有重大益处，在当前国家积极鼓励大规模流转农地和加快城镇化建设的政策背景下，甘肃农地流转实行反租倒包显然势在必行。反租倒包在非农领域应用甚为成功，但在农业领域应用较少，成功者更是“凤毛麟角”，原因主要是农户与村社集体组织的目的不一致[9]、决策不民主[10]、管理不透明[11]、村社集体组织负责人管理能力低「12]配套制度不完善[13]和不符合地方实际[14]等。笔者以实现涉及各方共赢为目的，立足甘肃地方实际，借鉴区外成功经验，构建一个具有独具甘肃特色的农地反租倒包制度，冀望能对加快甘肃规模农地流转速度、提高其农地规模经营程度有所裨益。
（一）农地反租倒包的流程、遵循原则及租金设计
1、农地反租倒包的流程、参与主体及其职责
根据反租倒包的特点、甘肃农地的所有权归属组织状况及其承包权分配状况、国家严格监管工商资本营农非农化非粮化的要求，本文设计了甘肃农地反租倒包的流程，并对各参与主体的职责做了简要界定（见图1）
如图所示，此流程包含两次土地流转:一是农户和村社集体组织之间签订农地流转合同，农户把其通过承包经营获得的农地使用权出让给曾分配给其的后者;二是村社集体组织与规模农地租入者之间签订农地流转合同，村社集体组织将从农户获得的农地使用权出让给后者。表面上看，这两个合同能否签订是此流程进行成功与否的关键。实质上，在当前规模农地需求在市场中占主导地位的前提下，农户同意把其承包经营的农地出让才是真正的关键。否则，这两个合同就无法签订，此程序也就无法运行。
而要个体农户同意让渡，甘肃地方政府必须履行以下职能:省政府需制定维护农户农地流转主体地位的政策，保护出让农地农户的租金及时获得及不断提高、农地租期到后按时归还、农地不得非粮化非农化经营、农地肥力及其基础设施不断得到良好改善等权益。市县政府需据此对这两个合同制定统一的范本，将农户的上述权益在它们中予以完整反映。乡镇政府需直接指导和规范农地流转合同的签订、履行，制止村社集体组织和规模农地租人者在合同中对农户上述权益的侵犯。
此外，为保持此程序正常运行，甘肃省政府还应正确把握反租倒包的定位和发展方向，制度化、规范化此流程，制定好配套的支持政策，监管市县政府对反租倒包制度及其配套政策的执行，为反租倒包在全省的健康、快速发展创造良好的制度环境;各县应建立农地反租倒包合同签订指导、审查与保管制度，要求农地反租倒包合同必须在乡镇政府的指导下签订，并报县经管站审查合格后建档、保存，以保证合同内容的合法性和纠纷发生后作为凭据的可查性及真实性。
2.需注意的原则性问题
(1)必须遵循“自愿、依法、有偿、规范”原则
自愿，确保农户享有出让农地与村社集体组织与否的决策权和选择权，充分尊重其意愿，不得加以强迫、强制。依法，签订合同、给予扶持、处理纠纷时，必须做到有法可依、依法进行，反对无法可依的口头承诺、签订违法合同和违法判决纠纷。有偿，流转目的以农民增收为先，把农地流转的利益主要落在农户身上，同时做到村社集体组织和规模农地租人者并赢。规范，制度化反租倒包流程和参与主体的职责，有序监管各参与主体的职责履行。
（2）正确定位反租倒包的角色
本文的反租倒包是一种政府行政介入的农地流转行为，即省政府出台制度和支持政策，市县政府制定格式合同，乡镇政府监管合同签订、履行，村社集体组织作为中介把出让农地农户和规模农地租人者之间的农地流转供求有效衔接的行为。同时这也是在农地流转市场发育不成熟、供求信息不对称、交易成本较高、农户市场经济思想落后及其他农地流转方式发展缓慢的情况下，甘肃各级政府需要暂时性大力支持发展的一种过渡性农地流转方式。但其不能阻碍甘肃农地流转市场化的进程，也不能明确地把其定为今后甘肃农地流转的主要发展方向;应主要用于引导规模农地流转供求的有效衔接，完善各级政府的农地流转管理职能配置和农地流转机制体制，为甘肃农地流转市场的发展成熟奠定基础和遏制山旱地的进一步抛荒。随着甘肃农地流转市场的成熟，政府的行政介人要适时退出，让市场确定这一农地流转方式的地位和角色。
(3)正确定位村社集体组织和政府的角色
反租倒包中，村社集体组织虽然是农户选举出来的管理组织，但在签订农地流转合同时，其和农户是平等的主体，不能用行政命令强迫或变相强迫农户参与。同时本文设计政府介人农地反租倒包的初衷是帮助有出让农地意愿的农户和规模农地租人需求者做到有效衔接，促进甘肃农地流转健康快速发展。所以各级政府要明确自己在反租倒包中的职责，主要是提供政策支持、监管合同的签订和履行、规范反租倒包的流程，不能以行政命令方式去促使各村社集体组织开展反租倒包，形成大量虚假、毫无实际意义的反租倒包合同。
3.租金确定问题
反租倒包涉及到两个土地租金，一是规模农地租人者向村社集体组织支付的农地租金，二是村社集体组织向农户支付的农地租金。这两个土地租金不能相等，前者一定要比后者为大，超出部分至少要等于村社集体组织反租倒包的服务成本;否则，村社集体组织将无法运作此土地流转方式。此外，在不损害农户租金和向规模农地租人者收取的租金又符合市场行情的前提下，超出部分最好还应有节余，用于兴建村社公共基础设施，以此激励农户和村社集体组织采用反租倒包方式流转农地。
(二)配套制度和设施建设
反租倒包相对于甘肃农地流转发展还是一个新生事物，如欲成功推广，甘肃各级政府还须建立以下配套设施和制度，以提供保障。
1.建立村社集体组织管理能力提升培训制度
从农地出租中“仅能被动表示同意农地流转”到反租倒包中“不仅要向农户反租农地并要倒包给规模农地租人者”的角色转换，需村社集体组织具有较高的管理能力。可当前普遍存在着村社干部年龄大和文化程度低带来的知识结构更新慢的问题，使其与这一需求很不相适应。因此，甘肃省政府应建立村社于部管理能力提升培训制度，通过理论与实践相结合的方式，向其村社于部教授社会主义市场经济、农地流转政策法规、合同法、农村公共服务与管理、乡村治理和公共关系等方面的知识，提高其经营管理村务和农地流转的能力及法律意识，为其能够胜任这一角色的转换提供服务。
2.建立流转农地租金价格评估体系与反租倒包土地流转信息网络平台
一方面，甘肃各县应根据土质状况、习惯性种植的作物产量及其市场价格、灌溉便利程度和交通便捷情况等，建立流转农地租金价格评估系统，并据此把全县农地的租金价格做一全面测评，以供反租倒包村社确定收取农地租金价格和规模农地租入需求者支付农地租金价格时查询、参考。另一方面，甘肃各县应建立反租倒包土地流转信息网络平台，乡镇政府搜集反租倒包农地信息，并把欲倒包的农地面积及价格传输到这一平台，供规模农地租人需求者查询。
3.颁布权属不清农地确权解决办法
如上文所述，甘肃农户愿意出租的主要是其抛荒的山旱地。但因为长期不耕种、集体所有权证及承包经营权证遗失、政府私下授权等原因，它们中的许多尤其是插花地的权属变得不清，甚至引发了众多村社之间和农户之间的矛盾，各级政府也久调不停。因此，在当前土地确权活动正在进行的前提下，甘肃省政府应颁布权属不清农地确权解决办法，制定统一的解决原则，在全省范围内把此类问题予以彻底解决，为反租倒包的大规模开展奠定基础。
4.建立反租倒包农地非农化非粮化经营惩戒制度及监督管理体制
甘肃省耕地本来就少，耕作条件也更恶劣，反租倒包的大规模农地如果被非农化非粮化经营，不仅不会保障甘肃的粮食安全，而且会造成严重威胁。所以甘肃省政府应严格监管反租倒包农地经营的非农化非粮化行为，一是制定反租倒包农地非粮化非农化经营惩戒制度，详细规定非农化非粮化经营的具体行为及危害程度，据此分别规定对于违规者需采取的从责令其恢复耕地、处以罚金到取消其在全省范围内的营农资格等惩戒措施;同时规定对不能正确履行监管责任领导干部的惩戒措施，视其行为造成的危害程度，分别给予降级、撤职和开除等严厉处分。二是建立反租倒包农地非农化非粮化经营监督管理体制，使乡镇政府直接监管反租倒包农地的非农化非粮化经营行为、县政府巡查此行为、市政府依规处罚相关责任人。
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