摘要：土地能否正常的流转对于建设新农村发挥着重要的作用。而目前农村土地流转所面临的难题之一便是其法律保障制度的完善。本文拟从现阶段农村土地流转存在问题切入分析，以期能对新农村建设中土地流转相关制度的完善提出合理化建议。
关键词：农村土地； 土地流转； 法律保障
农村土地流转包括三方面的内容，分别是农村建设用地使用权流转、宅基地使用权流转和土地承包经营权流转。本文侧重分析的是土地承包经营权的流转问题。近年来，我国的城市化进程不断加快，农村在发展过程中遇到人均土地占有量少，农地转化为非农化土地现象严重，大量农村土地流失的现状。目前，我国相关法律没有对土地流转的相关制度规定不够明确，可操作性欠缺。这就使农民很难愿意对土地进行大量的投入，从而导致农村不长期经营土地和掠夺式经营现象频繁出现。这些问题成为新农村建设的阻力，采取何种措施进行制度上的创新，这成为目前农村土地流转的难点。
一、农村土地流转制度完善的必要性
依据我国《宪法》、《物权法》及相法律的规定，我国的农村土地所有权归属在集体，农村家庭仅享有承包经营权。而土地承包经营权是一项可以流转的权益，为了增加农民收入，促进农业发展，加快新农村建设，对农村土地流转制度进行完善就显得尤为必要。
一是满足提高土地资源利用效率的要求。一方面家庭承包责任制的框架下，农地被依据“公平”原则按人口进行分割，并且依据不同的地况，搭配分配到户，农民分散耕种土地。由于个体情况的差异，诸如家庭人口性别、年龄构成等因素，有的农地面积不够耕种，赋闲在家的人员需要寻求其他出路; 有的人手不足，无法耕种全部分到的农地，只能任其荒废。总之很难做到最大程度的发挥土地效益。因此，要想实现农地资源利用效率的最大化，就需要对土地流转制度进行建立和完善。另一方面是对于受让者而言，只有对土地进行规模化经营，采用现代化的农业生产技术，增加技术、资本等生产要素的投入，提高农产品科技含量及其他附加值，才能实现高收益。虽然当前农业生产技术水平的提高为土地的规模化经营提供了可能性，但在现行的平均承包分配的情况下，农地零碎而且分散，规模化经营很难实现。因此，只有农村土地流转起来，并建立相对完善的法律保障，能够使分散的土地相对集中，进而扩大土地的经营规模，提高土地资源利用效率。
二是现有的法律规定还不尽完善。以2007 年实施的《物权法》为例，该法认可了“土地承包经营权”，明确了农民享有对土地长期的使用权，并且其第六十一条明确规定，村集体在法律法规的框架内享有对动产或者不动产收益、处分、占有、使用的权利; 第一百二十八条明确规定，根据法律规定土地承包经营权人有权将土地通过各种方式流转给他人。这些规定确定了土地承包经营权的物权属性，为农村土地流转提供了必要的法律依据，在一定程度上对稳定承包和转包之间的关系起到了积极作用，使优化土地资源的分配，充分实现土地的使用价值成为可能。但是《物权法》又规定了流转的期限要少于等于承包的期限，且对土地用途做了限制性规定，在没有法律允许的情况下，土地的用途是不能改变的。这些规定极大的限制了农村土地的流转。其他的诸如《农村土地承包法》等相关法律，虽然都对农村土地流转做了规定，但多数为原则性的规定，缺乏对程序和内容的详细规定，这就导致了现实中的可操作性降低，在司法实践中不能灵活运用，会在一定程度上影响对农户的利益法律保护。要想加速农村土地流转，实现土地利用率最大化，对法律保障制度的完善提出了要求。
二、农村土地流转存在的主要问题
( 一) 土地流转无序和混乱
一是土地流转的程序上，首先是书面合同的缺失。农户进行土地流转是自愿的，大多数是在朋友和亲戚之间流转，这种情况下，当事人双方通常不会签订书面合同而只是进行口头上的约定，这种最初的随意性约定在往往会导致在今后的合同履行中出现纠纷。还有些情形是虽然也签订了流转合同，但受限于自身的文化水平和阅历等限制，合同条款难免有失齐全，更谈不上会去进行鉴证和公证等程序了。这种流转程序上的混乱，会使土地流转双方的权益得无法得到有效的保障，从而进一步会影响到土地流转工作的顺利进行。
二是合同签订的主体上，农民是土地承包经营权人，但一些地区为了追求规模化而由乡或者村组织代替多家农户对外统一签订土地流转协议。这样一方面导致了合同主体不符合国家有关规定，另一方面农户之间因为个体利益而产生的纠纷在一定程度上也不能得到法律的保障。最终会使农地处于一种不确定的状态，无法最大限度的发挥作用去产生经济效益，土地流转因此受到影响。
( 二) 土地流转受到制约
一是土地使用权人流转土地的主观意愿不强烈。近些年，农民进城务工的现象比较普遍。进城务工者大多是青壮年，其从事的多为服务业和工业方面的工作，而不再进行农业生产活动。留下的只有小孩和老人，他们无力种植土地，同时又面临生存压力，一部分人只能选择将土地流转出去来养活自己。同时有一大部分人不愿意流转土地，他们担心在外打工遇到困难时有一个保障，就算土地浪费也不会流转出去。转让意愿不强烈的另一个原因是经济利益因素。一是亲友间流转，或者私人间少量流转，收益通常不大，而一旦农地被国家征收，农民往往只能得到少量的补偿。也就是说通过土地流转基本上无法获得相对较高收入。但是保留农地，根据农业税收的相关规定，农民至少还能获得国家的财政补贴。土地流转所得收益和保有土地获得的财政补贴差距不显着的情况下，土地使用权人流转土地的主观意愿自然难以强烈。
二是土地承包经营权的期限相对较短导致承包人的积极性亦不高。因为从农业耕作自身的特点来看，其一就是需要较长的周期。这期间要涉及到土地租赁费用，土地增肥，播种，管理，收割等一系列的费用支出。一方面，资金来源困难，大部分农民的经济情况都不太乐观，要承包土地往往需依靠亲友间的拆借，而拆借通常不会形较大的资金规模。另一方面，受资金规模的限制，又加之天气等自然因素对农业生产的影响，农民抵抗风险和偿债的能力具有很明显的不确认性。这种投入和产出不成正比的可能性越大，则承包人的积极性越易受到影响。从而亦会导致土地流转出现困难。
三、完善新农村建设土地流转相关制度的建议
( 一) 以农村养老保障体系的完善带动传统农业思想的转变
首先是要在意识形态上做好引导工作。让农民能都认识到土地不仅仅是不动产，其承包经营权是可流转的资源，通过流转可以产生经济收益，增加自身的收入。其次是要进一步完善农村的养老保障体系，改变传统的养儿防老、以地防老的传统农业思想。适当提高农村居民养老标准; 规范养老保险的办理及实现; 大力推行新型农村医疗保险，并规范实施程序; 切实落实低保户、五保户等家庭的评定程序及发放补助费用的方式。通过一系列的措施能够解除农民的后顾之忧，让其老有所依，才能够放心的进行土地流转。
( 二) 规范农地使用权流转的合同订立程序
如上文分析所示，农村土地流转中缺乏正式的合同形式，很多时候都是随意的口头协议，从而导致纠纷的产生和难以解决。因此为了保证农村土地流转能够有序的进行，就必须规范农村土地使用权流转的合同订立程序。这就要求有着统一的法定程序和规范的流程。即在尊重当事人意愿的基础上，在明确的场所，通过规范的流程，签订统一的文本合同。对于这种规范土地流转合同订立程序要做到有着指导性，能够让农民便于使用，而且有专门的部门提供，减轻农民的负担，为农村的土地合理流转提供好的方式。也能极大加强政府对农村土地流转的监管，保障土地得到合理流转。
( 三) 明确集体土地所有权的主体和内容
不断完善土地流转的相关制度，要求对土地所有权的主体做出明确，以及清晰土地所有权的内容。首先，应把土地所有权界定在村一级。在我国现今农村土地所有权的主体为乡镇、村、村集体经济组织这三级，因而造成土地所有权的主体不明确，其中村集体更多的是挂有土地所有权之名而已。为了更好的保证农村土地在法律规定的框架内依法合理流转，就要把土地所有权界定在村一级。因为在三个主体之中只有村一级更加合理，乡镇为主体不切实际，村集体经济组织则没有法人资格，也就没有相应的权利和义务。只有村集体组织能代表村民对土地进行合理管理。其次，应赋予农民完整的土地使用权。现阶段农民对农村土地的承包经营权仅是一种用益物权，其对土地承包经营权没有足够的处分权。为了更好的实现土地流转就应赋予农民完整的土地使用权。最后，可以适当的对土地承包经营权的期限予以延长。通过对承包经营期限的延长提高土地流转的利润空间，提升农民的利益，从而调动双方当事人的积极性，有效的促进土地的流转。
( 四) 明确农地流转可通过继承的形式进行
在我国的土地承包经营权中包括了对土地的继承，这种继承来的土地与其它流转方式是一样的。这么做的原因主要是，土地承包经营人在承包土地后对土地进行大量的投入，为了获得更大的收益。这些投入的资金是作为家庭的共同财产的，甚至在土地上的劳务投入都是家庭所共有的。鉴于这些原因，对于土地流转中，不能由于土地承包人的死亡就导致这种土地承包关系的终止，只有承包收益归于继承人。这对于土地承包经营人来说是极大不公平的，这会极大的打击土地承包经营人的积极性，减少对土地的投入，不利于土地的产量提升，会造成土地的荒废。使得土地流转缓慢，不利于农业的发展和稳定，对于提高农民收入也会产生很大影响。因而要让继承成为土地流转的形式，推动农村土地的流转。
四、结语
农村土地的流转可以增加农民收入，提高农民生活的幸福感。实践中出现的农民土地权利有限，土地产权不能清晰的划分，土地使用者权利转让受到限制等情况，这些难题成为我国新农村建设中土地流转的难点和热点。笔者倾向于肯定土地使用权的物权属性，在一定程度上降低法律对土地使用权的歧视，及时修改相关的法律，允许通过多种形式流转土地，并且科学、合理分配经济收益，相关部门要严格监管土地使用情况。
［参考文献］
［1］郭晓．新农村建设中农地使用权流转问题研究［D］．河南大学，2011．
［2］苏秋月．我国农村土地承包经营权流转法律问题研究［D］．昆明理工大学，2012．
