摘 要：我国农地流转的实质是农地经营权的流转，是对现有农地制度框架的完善与补充,目的是整合资源，推动新型农业现代化发展。影响农地流转的因素包括劳动力转移情况、经济发展水平、社保状况、市场机制、农地特点、政策法规等客观因素和引导力度、效益比、农民素质、流转价格、流转意愿等现实因素。 面对当前我国农地流转动力不足、规模小、层次低、市场机制不完善和非农现象严重的局面，必须尊重流转规律，完善动力机制，培育流转市场，规范流转行为，营造良好外部环境，保持农地流转健康发展。
关键词： 资源配置 效益比 预备年金制度 股权货币化
一、农地流转对实现新型农业现代化的重要意义
（一）新型农业现代化内涵
农业现代化是以现代科技和装备为支撑，以提高劳动生产率、产出率和商品率为途径，以确保农产品供给和农业可持续发展为目标，在市场机制与政府调控下，实现经营集约化、管理现代化、产业多元化和功能多样化的产业体系。我国发展新型农业现代化具有新的特色和内涵。一是国际背景新。即是在发达国家完成现代化走向信息化过程中，在生态环境保护和可持续发展理念被全球广泛接受的背景下，来实现农业现代化的。二是发展路径新。发达国家是在高度发达的工业化条件下完成农业现代化的，而中国是在工业不十分发达的情况下去实现农业现代化。三是实现目标新。发达国家农业现代化走的是先破坏后治理的道路，我国新型农业现代化走的是人与自然和谐相处的新路子。
（二）农地流转对实现新型农业现代化的促进作用
１．农地流转为发展新型农业现代化提供了资源基础。人类社会无论怎样高度发展，都很难改变“土生万物”的俗语，这也揭示了土地这种资源在经济社会发展中的重要作用。一方面农地流转能够为新型农业现代化发展合理配置资源，另一方面通过农地流转，农民可以获得相对较高的转让收入和就业收入，规模经营也迅速提高了农业附加值，为新型农业现代化发展提供了资金和人力支持。
２．农地流转是实现农业产业化和规模化的必然要求。新型农业现代化的一个突出特征就是产业化和规模化。目前我国小农经营与社会化大市场的矛盾日趋突出。加快土地流转，进行适度规模经营，成为了提高农业效率和实现新型农业现代化的保障。当前出现的农民收入多元化、离农经营高效化和农业经营副业化的趋势，客观上引导了农业人口转移，这有利于淡化农民恋地情结，为农地流转规模经营和实现新型农业现代化提供了条件。
３．农地流转是增强农业抵御风险能力的必然选择。目前我国农业生产条件还不优越，抵御风险能力低，仍然没有彻底摆脱“靠天吃饭”的局面。要改变农业的这种弱质性，就必须加快农地流转，利用现代技术设备，进行适度规模经营，建立产供销和科贸工农相结合的市场机制，生产出大量物美价廉的优质农产品，满足国内外市场多样化的需求，提高农业抗风险能力和国际竞争力。
二、 我国农地流转分析
（一）农地流转的实质和依据
我国农地流转的实质是土地所有权不变，承包权与经营使用权分离，经营使用权流转，目的是整合资源，推动新型农业现代化发展。我国农地流转具有三个依据，理论上邓小平在上个世纪就指出农业要有两个飞跃，第一是实行家庭联产承包责任制，第二就是发展适度规模经营，但是他没有给出具体的经营路径，这为农业经营留下了巨大的创新空间，实行土地流转适度规模经营就是农业发展的一条路径选择，尽管它是一个长期的过程；政策上是十七届三中全会�决定�提出了关于农地流转的详细规定，如确权认证、加强管理和服务、建立健全流转市场、遵循依法自愿有偿原则、流转方式可以多种多样、不得改变所有权和用途等等，并以此为切入点推进新一轮农村改革；实践上是20世纪90年代中期我国短缺经济结束后，工业化城镇化进程加快，开始出现农地抛荒和自发流转现象。随着经济社会发展，农地流转成为了实现新型农业现代化发展的客观要求。
（二）农地流转动因分析
１．客观动因。（1）农业经营规模的扩大。农村实行家庭联产承包责任制后，在生产经营上形成了小农生产模式，其优势就是农户可以根据自己的意愿进行经营，调动了农民生产积极性，因此在实行家庭联产承包责任制的最初十多年里，粮食产量提高很快。但是进入20世纪90年代后，小农经营的局限性逐渐显现，现代农业发展缓慢，粮食产量曾一度出现了徘徊不前的局面。农业适度规模经营便于大型机械耕作、使用科学技术和统一管理，可以有效降低成本，增加粮食产量，提高劳动效率和竞争力，是农业发展的大趋势。 在小农经营向适度规模经营转变的过程中，农地流转恰逢其时。（2）二三产业发展与农村富余劳动力转移。当前迅速发展的二三产业，对农业发展起到了重要的促进作用。第二产业为农业发展提供了现代科技，提高了生产效率，解放了束缚在农业上的劳动力。第三产业的发展有利于优化生产结构，能够提高农业的社会化和专业化水平，增强农业发展后劲，并为农村劳动力转移提供了广阔的空间。农村富余人口向二三产业的转移，促进了农地流转和资源配置。（3）城乡统筹的发展。随着我国经济社会的发展，城市对农村的带动与辐射作用和工业对农业的反哺与支持作用突显，为解决城乡分治的二元结构创造了条件。国家在战略上已经建立了以城带乡和以工促农的长效机制，实行了城乡基础设施和公共服务均等化措施，来协调城乡发展，以期实现城乡空间、经济、人口、市场、生态环境、制度和社会一体化的目标，改变了以前公共财政投入重城轻乡的现象。乡村居住格局发生重大变化，自然村落居住向现代社区居住方向转变，为农地流转注入了生机和活力。
２．现实动因。改革开放之初，我国把土地承包经营权分配到户时，全国绝大部分地区仅用短短的几年时间就完成了，然而农地流转却缓慢进行了近 30年仍然步履维艰，究其原因是我国还没有建立农地流转激励机制和动力机制，致使农地流转动力不足。一个原因是农地流转与农地征用不同，农地征用能够给基层干部带来一定的好处，而自愿有偿的农地流转，基层干部几乎无利可图。这样就缺乏了利益驱动因素，基层干部引导不力，服务滞后，工作缺乏主动性，延缓了农地流转。再一个原因是当前农地流转地租偏低，国家又取消了农业税，提高了粮食直补和农资综合补贴，生产机械得到普遍使用，在一定程度上种地收益增加了，因此农民更愿意选择农闲进城务工和农忙回家耕种的两栖生活方式，农地流转意愿不强，供给动力不足。 第三个原因就是农业效益比较低，投资回收期长，风险较大，一些企业、组织和个人流转大片农地从事农业经营的愿意不强。
（三）农地流转市场分析
目前我国农地流转还处于起步阶段，规模小，层次低，非农现象严重，市场机制不完善，究其原因主要有以下几个方面：
１．农地权能不完备。我国土地法规定农地归本村集体经济组织所有农户承包经营，或者是国家所有并由本村集体经济组织使用再承包给农户。由此可以看出，农地流转的供给主体是有承包经营权的农户，农户具有决定自己土地是否流转的权利。但是目前我国法律法规对农地所有权主体界定不清，容易产生分歧。 我国宪法规定，农村和城市郊区土地除去法律规定属于国家所有外属于集体所有，明确了我国农地的集体所有权，但是一些法律法规对“集体”的界定又存在偏差，例如在土地管理法中将“集体”界定为村民小组、村集体经济组织和乡（镇）农村集体经济组织等三个级别，而在民法通则中只将“集体”界定为村和乡（镇）两级。这种内涵界定不清、层次划分不明的现象，导致了农地所有权主体的多元化，没有清晰人格化的农地所有人，不能明确经济当事“人”资源占有的排他性，村集体经济组织、村委会、村民集体、村民小组、乡（镇）农民集体和乡（镇）农村集体经济组织等都可以充当农地所有权主体，为了各自的利益对农地经营权行使职权和进行干扰，而又不对农民利益负责任，这样容易产生“公地悲剧”。 农民的农地经营权根基不稳，出现农地流转障碍在所难免。
２．农地监管和保护制度不健全。2006年我国建立了国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部对各省自治区直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，并向地方派住9个国家土地督察局，主要职责是对省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标落实、土地执法、土地利用和管理中的合法性与真实性进行监督检查。由于实行异地任职，定期交流，国家土地督察制度取得了一定的效果，可是由于督察范围广、人力不济、信息不对称和地方保护等因素的影响，并不能杜绝各地土地违规违法现象，农地流失（包括农地非农化）依然严重。目前我国还没有出现非官方的农地组织和监督机构对农地进行有效保护，仅仅依靠官方组织很难取得好的保护成效。
３．农地流转配套服务不完善。农地流转是一项系统的工程，应该采取市场机制来调节，并且需要相关的配套服务，包括有形和无形的交易场所、土地价格评估中心、法律咨询中心和保险机构等组织来进行流转服务。但是，我国绝大多数地区既没有规范的农地流转市场（交易场所）、农地评估中心和法律服务中心，也没有建立市场价格机制、供求机制和竞争机制，配套服务跟不上，致使农地流转市场运行不畅。再加上非农就业措施不完善和农村社保不能实现全覆盖，不能消除农民“离农”的后顾之忧，也很难避免农民做出“离乡不离土”的选择。
三、促进农地流转的对策构想
（一）确立正确的农地流转指导思想
１．充分尊重农地流转规律。首先是尊重农地流转的历史规律。由于发展了几千年的小农经济具有强大的历史惯性，尽管生产效率低，可是由于传统习惯使然，不少农民的农地流转积极性不是很高。现在我们看到，随着国家多项惠农政策的实施，同前几年相比农民的生产积极性有所回升，在短期内可能还不会出现全国性的大规模农地流转现象。在我国农地制度的历次变迁中，从来没有离开过农民自身的主动参与。所以在此次农地流转中，要给予农民自主权和选择权，充分尊重农民的生产习性，在坚持自愿的原则下循序渐进地启发和引导农民进行有偿的农地流转。其次是尊重农地流转的经济规律。农地流转属于经济行为，其流转的广度和程度都要与经济社会发展水平相适应，与生产力水平相协调，任何阻碍和超越生产力发展水平的农地流转都是不适宜的，都是会引起不良后果的。 因此要本着因地制宜、因时制宜的原则稳步推进，既要避免在条件不具备时的盲目冒进、操之过急，也不
要在条件成熟的时候犹豫不决、无所作为。
２．加大政府的监管和服务力度。由于国家对农地享有最终的所有权，那么国家对农地就负有监督管理、保护和服务的义务。国家的监管和服务可以使农业行为规范化、合理化和高效化，缺少了国家有效的宏观管理和服务，将会造成农地的无序兼并和资源的大量浪费，这关系到农民的切身利益，将会影响到整个农村和国家的稳定，其后果将相当严重。然而尽管法律法规严格规定了限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，但是由于我国多年形成的农产品与非农产品价格的巨大差距，客观上存在着农地与非农地效益的巨大差别，导致了农地自发向非农化转化的倾向，这在东南沿海经济发达地区尤为明显。为了防止农地非农化，在完善国家农地物权制度的同时，还必须建立更加严格的农地用途管制制度和流转管理制度，并作为农地流转的基本原则由各级职能管理部门来具体实施和执行。
（二）建立和完善农地流转动力机制
１．实行多样化的农地流转模式。由于我国农地产权具有多面性的现实，各地经济社会发展条件又有差异性，因此农地流转的模式就不可能单一。应根据各地的资源秉赋和经济条件以及制度背景，探索和创新各种适宜的农地流转方式，促进当地农地流转的顺利开展。当前一些地方实行农地经营权的股权化就是一种有效的流转模式创新和尝试。它是在坚持农地集体所有的前提下，按照市场经济的要求，把集体经济组织的农地占有权、收益权和处置权进一步分开，集体经济组织只保留部分收益权和最终处置权。将农地分为占有权和收益权两部分，并折算为股权，实行股权货币化，通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民个人所有。这种流转模式有助于解决集体所有制下成员权限造成的产权流转困境。农民不占有实物形态的农地，这样就有效克服了集体所有制下成员权限的局限性。其优点一是建立起了一种农地权益由集体和农民共享的农地产权制度，打破了社区集体经济产权制度的封闭性和固化性，有利于提高农地资源的利用效率；二是实行农地占有权入股，实质上是进一步确认和巩固了农民的经营权，打破了人均分配的调整制度，形成了按股分配的新机制；三是有利于形成多元化的投资主体，促使跨社区跨所有制的联合，促进了农地资源和劳动力资源的合理配置。 但是，在探索农地流转模式中，要因地制宜，兼顾和平衡流转各方利益，切忌盲目推进。
２．建立农地流转专职管理机构。首先是建立基层农地流转中心。农地流转中心的设立有利于形成县乡村三位一体的农地流转统筹管理和协调服务体系，并起到规范作用。各地可根据区域经济特点，选择合适的农业项目，引导农地定向集中，避免流转过程中的盲目性和无序性，消除农地流转混乱对农业生产的影响。 其次是建立农地流转价值评估机构和项目策划机构。为了确保农地流转中各方的利益，第一应该建立农地流转价值评估机构，对流转农地进行价值评估，对用地项目进行前景效益分析，保证农地流转价格及用途的匹配性和合理性；第二为了确保农地流入方项目经营的成功，应建立农地流转项目策划机构，实施项目策划，将符合当地经济特点的项目与流转用地进行对接，提出项目可行性分析和长期经营策略，并进行后续支持和跟踪服务，努力做到流转一个成功一个。其三是建立农地经营权流转仲裁机构。农地经营权流转仲裁机构或中介机构可以为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询和援助，以促进农地流转的合法化和规范化。
（三）加强土地流转市场培育
１．培育农地流转主体。在改革农地制度的基础上，要通过一系列配套改革，来保障农地流转供需主体的形成。（1）健全农村社保制度，减少农业人口。目前农地流转难的首要原因是农民顾虑农地流转后就没有了生活保障。大量的实践和研究也证明了农民对农地经济功能的判断与农地流转意愿呈负相关性，也就是说认为农地经济收益较高的农户转出农地的概率比较低。目前我国有超过半数的农户认为农地具有解决温饱问题的功能，在农村社保机制还没有全覆盖的当下，农户不敢把农地流转出去。因此，必须加快户籍制度改革，建立城乡统一的劳动力市场，完善农村社保体系，实行社会养老保险制度、最低生活保障制度和农村医疗保险制度，尽力减少农民对农地的依赖。（2）创新机制，培育和扶持农地主要需求方。当前农业企业和种粮大户成为了农地流转的主要需求方，影响着农地流转发展的深度与广度，所以要加大扶持力度。一是扶持农地主要需求方的基础设施建设，加大井电渠林路等农业基础设施建设的支持力度，为其优先安排农业综合开发、土地整理复垦、农田水利工程建设和沃土工程等农业项目及重点工程的实施，不断改善其生产条件，提高粮食综合生产能力，以获取更多利益。 二是加大对农地主要需求方的政策支持力度。 在粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴上实现全覆盖，优先将先进技术成熟广泛应用于其生产中，提高劳动生产率。加大资金信贷扶持力度，降低信贷门槛，搞好上门服务。积极探索风险可控的大型农用生产设备和承租地使用权的抵押贷款模式，解决资金周转困难问题。加快发展农业政策性保险，把农地主要需求方作为政策性农业保险试点单位，切实消除其投入大和风险大的顾虑。三是提高农地主要需求方的综合素质，加大科技培训力度，引导和扶持其实行标准化生产。加大基地认定和产品认证力度，打造其品牌农业，对获得基地认证产品的要给予适当补助。
２．培育农地流转服务组织。农地流转中介组织，能发挥专业机构的优势，能规范和畅通市场交易，能有效提升农地流出方的谈判地位，有效降低了农地流转成本和交易风险，促进了农地资源的优化配置，是农地流转过程的重要环节。 首先要为服务组织创造良好的社会环境。一方面，要减少政府的行政干预，放手让服务组织自主经营；另一方面，要建立健全服务组织的准入和管理制度，从法律角度保障其合法地位和权益，并规范其经营行为。同时，从资金与政策方面鼓励支持农民自发成立新型农地流转服务组织。其次是服务组织要加强自身建设，除了要专业化地为供需双方提供准确的信息外，还必须提升自身的业务能力。
（四）营造良好的外部环境
１．加大政府对农村的投入力度。由于农业投资是一种具有专用性资产性的投资，本身具有公共物品性质，仅仅依靠私人投资肯定是捉襟见肘的，所以2008年的中央一号文件以加强农业基础建设为主题，要求各级党委政府加大对农村的公共投资。 目前应主要加大与农地流转有密切关联的农村卫生、教育、养老和基础设施建设的扶持力度，改善农地流转运作的大环境。
２．加快转移农村剩余劳动力。经济结构转换与农业人口减少是随着经济社会发展而必然会出现的一个趋势。目前，加拿大、英国和法国农业人口所占比例都没有超过总人口的5%，美国所占比例更小仅为3.6%，农业人口的减少为现代农业发展提供了条件，减少农村人口也对我国实现新型农业现代化具有非凡意义。所以要大力发展小城镇建设和工业化建设，增加就业机会，并且根据市场需求对农村劳动力进行技术培训和就业培训，引导和增强农民非农就业能力；大力发展农村经济，带动农村富裕劳动力向农村内部转移，为农民就近就业和离农创造条件，这样既有利于工业化城镇化发展，同时又为农地流转提供了空间；给予弃地农民一次性的经济补偿，为农民从事其它行业提供资金支持；建立我国的预备年金制度，鼓励老年农民提前离农；要重视劳动力市场培育，在财政、税收、管理和投融资等方面给予支持，通过优惠政策的吸引和拉动来转移农村富裕劳动力。
３．加快农地流转法律体系建设，做到依法流转。在现代国家发展中，任何一项制度措施的实施都必须依靠国家以法律的形式进行确认后，才能得以有效地贯彻和执行。因为国家在某个领域或特定区域内对合法使用强制性手段具有垄断性，能在法律和规则秩序方面为行为主体进行制度安排，所以首先要尽快制定�农地流转法�、�土地物权法�及�农地征用法�，努力完善我国农地法律制度，创新农地使用制度，发放农地经营权证书，进行确权，弱化农村集体经济组织的行政性，强化其生产经营的实体性，增强农地转入方的决策行为和意愿，降低行为成本，做到有法可依，使其行为趋向合理和经济，确保农地不受工业化城市化的过度侵害；其次要明晰政府职能与市场界限，既要克服“越位”行为，也要防止“缺位”现象。
参考文献：
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