［摘 要］:“以人为本”的质量型新型城镇化，其核心是“人的城镇化”。作为中国城镇化发展的新起点、新阶段，其所秉持的发展理念、发展路径要有别于传统城镇化，要在革除传统城镇化弊端的基础上稳步推进。创痛城镇化暴露出了“人口城镇化落后与土地城镇化”；“城镇化质量提升赶不上数量攀升”；农民工“无法享受与市民同等待遇”、“难以融入城市、游离于城市边缘”等突出问题。新型城镇对扩大内需、促进城乡协调发展以及转变经济发展方式具有重要意义。要围绕改革创新、科学规划、转变方式、协调发展等层面提出新型城镇化的发展路径：价款改革户籍制度，稳步实现人口的自由流动；提高城市规划建设管理水平，加强城镇化的科学规划；转变发展方式，走资源节约、环境友好型城镇化道路；推进城镇化与工业化、农业现代化同步协调发展；加快体制创新，形成城乡一体化发展的新格局。

［关键词］新型城镇化  传统城镇化  发展路径

伴随近年来我国城镇化率的迅速提升，许多问题日益凸显出来，“人口城镇化落后于土地城镇化”；“城镇化质量提升赶不上数量攀升”；农民工“无法享受与市民同等待遇”，“难以融入城市、游离于城市边缘”等等。面对这些城镇化中亟待解决的问题，党的十八大审时度势，提出了“以人为本”的新型城镇化战略。城镇化是中国经济转型的重要推力，深入认识新型城镇化的意义，探寻合理可行的新型城镇化发展路径，具有重要的意义。

一、传统城镇化的内涵、政策与实践问题

从历史的角度看，新型城镇化与传统城镇化之间有着紧密的联系。因此，有必要对传统城镇化的内涵、政策及实践进行系统分析，以此为基础，再有针对性地深入研究新型城镇化的意义及其发展路径。

自 1983 年费孝通教授提出新型小城镇问题后，许多学者立足于我国国情对城镇化问题进行了深入研究。三十多年来的研究表明，虽然目前学术界没有对城镇化内涵形成统一认识，但是已从人口、经济、社会、空间四个维度提出了一些代表性观点：第一，城镇化主要是指伴随着现代工业和信息社会、经济社会分工的细化而产生人口向城市集中的过程［1］。第二，城镇化是指落后的农业国在工业化、现代化过程中全面创新的结果，是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程，期间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化［2］。第三，城镇化过程是一个包括城市、县镇、农村在内的不同“地域单元”之间，在时间和空间两个维度上进行人口、产业、地域、文化等集聚与扩散的可持续发展过程［3］。第四，传统城镇化是以政府为主导，以工业化为推动力，实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代转化的过程［4］。

从传统城镇化内涵可以看出，城镇化特征主要体现在人口"经济"社会和空间四个方面的发展过程中，由此形成了不同的衡量指标体系#在不同城镇化内涵指导下，制定出侧重点各不相同的城镇化发展政策，这些政策在实践过程中引发了多种问题。( 见表 1)

表1传统城镇化内涵、指标、政策与实践

内涵特征

衡量指标体系

政策支持

主要实践问题

人口内涵：人口经济活动的城镇转移，强调城镇人口规模、密度的不断增加。

非农业人口占总人口的比重；城镇人口占总人口的比重；建成区人口占城镇总人口比重等。

户籍政策；城镇发展政策等。

城镇化率虚高；城市病凸显等。

经济内涵：非农产业从业人员、非农产业产值比重不断提高，强调经济结构的非农化、高级化。

( 城乡) 人均 GDP；人均财政收入；人均收入比；人均工业总产值； 二三产业产值占GDP比重等。

产业发展政策；就业培训政策等。

经济总量、质量失衡； 就业与产业相脱节等。

社会内涵：城市文明、生活方式的传播和扩散，强调农村支持城市的社会关系。

劳动力平均受教育年限；社会保障覆盖率； 恩格尔系数；信息化普及率；通讯工具拥有率等。

现代文明的传播政策；信息化建设政策等；

城乡差距扩大；农民 工“失 根 危机”等。

空间内涵：向城市景观、人工生态系统，强调空间结构和空间效率。

城市绿化覆盖率； 非农用地比重；建成区面积占城区面积比重；人均道路长度等。

土地流转、征用政 策；城 市 规 划等。

造城运动；生态环境破坏等。

改革开放以来，我国城镇化实现了快速发展，城镇化率由1978年的17.92%，提高到2013年的53.73%，提高了35.81个百分点，取得了可喜的成绩。但是由于各方面的原因，城镇化质量却不高，出现了一些不顾实际，盲目发展的现象，要引以为戒：

1.城镇化建设土地利用粗放，人地矛盾突出。我国优质土地资源有限，而且人口众多，首先需要确保粮食生产的安全，保住农业生产 18亿亩土地的底线，使得城镇化建设中土地供给紧张，人地矛盾比较突出。但是从我国城镇化建设的实际来看，却存在土地利用粗放、城镇建设贪大求洋的现象。从20世纪90年代中后期开始，城镇建设用地面积增加速度快于城镇人口增长速度。而大量的征地并未用于夯实城镇产业基础，而是用于各种形式的造城运动，同时一些城镇还存在大量的土地闲置、土地利用效率较低的问题。一方面，我国可供利用的土地资源极为紧张；另一方面，我们却在城镇建设土地的使用上大手大脚，毫不吝啬。“与日本经济高速增长期相比，我们的地耗水平接近日本的8倍。”［5］由于城镇面积增长幅度大大超过城镇人口增长速度，人口城镇化落后于土地城镇化。城市人口密度最大的上海市仅达到2228人/平方公里，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里［6］。

2.城镇发展不协调，规划布局不合理。地域广阔使中国各地区经济发展水平差距较大。我国东部地区处于工业化中后期，经济发展水平较高，城镇化发展速度较快，城镇体系较为完整，城镇化率和大城市数量均高于中西部。西部大部分地区处于工业化、城镇化发展的初级阶段，中小城市、小城镇难以得到充分发展，大城市发展速度也较慢。2011年东中西部城镇化率分别为61%、47%、43%，全国106座大城市有32座位于东部沿海地区，47座位于东北与中部地区，27座位于西部地区［7］。

从大中小城市和小城镇发展来看，我国超大城市和大城市发展迅猛，基础设施较为完善，教育、卫生等公共服务质量较高，经济发展水平高，人口聚集速度快；中小城市和小城镇基础设施建设薄弱，公共设施明显不足，缺乏吸引力，发展相对缓慢。

从城镇规划布局来看，城镇建设应以实现生活便利、公平和效率为目标，但是在短期利益的驱使下，我国城镇建设缺乏科学合理的整体规划，造成城镇功能不协调、不适用，规模大、效率低，同时对城市生态环境的改善不够重视，公共绿地严重不足，城镇生态环境建设存在比较严重的缺陷。

3.城镇化不彻底，部分城镇人口未享受平等市民待遇。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，新型城镇化最终落脚点应是增进人的幸福。与国际衡量标准一致，我国计算的城镇化率是以在城市居住6个月以上为准，因户籍制度障碍，使城镇人口中有相当一部分是在城镇打工的暂住人口。我国的户籍制度与社会保障等公共服务捆绑在一起，从这种意义上来说，部分城镇暂住人口不能算是真正的城镇人口，只能算是“半城镇人口”。据统计，2012年我国的城镇化率为52.57%，如果按户籍测算，将大幅缩水为36%左右，说明我国的真实城镇化水平还较低［8］。“半城镇人口”中大部分是流动性极强的农民工，因普遍工资水平低，生活质量难以提高，随时准备回流农村，这些半城镇化的农村户籍人口不愿放弃农村的土地，但又由于长期在外疏于管理，不利于土地的规模经营及生产效率的提高。与此同时，农民工进城务工，出现大量的农村留守老人和儿童，不仅对老人赡养和儿童教育极为不利，还会引发一系列社会问题。

4. 城镇化发展迅速，资源环境条件恶化。在城镇化快速发展过程中，由于人口膨胀、能源过度消费、机动车使用快速增长、城市建设规模扩大，出现了大量污染物排放，导致大气、水污染严重，垃圾处理困难，生态环境恶化。例如，从 1999年开始，中国城市生活污水排放总量就已超过了工业废水排放总量，生活源的COD、氨氮、总磷等主要污染物的排放成为造成水体污染的主要祸首［8］。实现我国新型城镇化，还需要大量水土等环境资源作保证，而我国的现实是土地资源紧张，水资源严重不足。因此，在资源环境约束的大背景下，绿色、低碳成为新型城镇化发展的主线，我们要走一条资源节约、环境友好、生态和谐的城镇化道路。

5.城镇化发展受体制机制的制约。目前我国建立起社会主义市场经济体制的基本框架，但市场经济体制机制还不完善，制约着城镇化的发展。首先，城乡二元户籍体制严重阻碍人口城镇化进程，限制了农民工真正的市民化，影响了农民的自由流动。其次，过度向城市倾斜的政策制约城乡的协调发展。国家财政用于农业的资金比例较低，资金使用方向也不太合理；农村公共品、公共服务严重不足，道路、卫生、排水等条件普遍较差；农村信贷规模较小，小城镇建设贷款困难，农村大量资金通过金融渠道流向城市。向城市倾斜的政策，使农业发展缓慢，妨碍了劳动力转移，制约着小城镇建设。再次，多层级的城镇行政体制制约小城镇发展。我国城市行政组织系统包括有省级、副省级、地级、县级、乡级( 建制镇)等五个层级，资源过多集中于前两级城市，中小城市和小城镇建设资金不足。第四，农村土地制度制约农村劳动者向城镇的转移。农村土地所有权归农村集体，农民没有自行处置的权利；农村土地流转市场不完善，土地大规模规范流转困难，导致农民与土地的关系较难割裂。

总的来讲，我国人口规模大，资源相对不足，环境承载能力有限，仅现行体制机制制约，实现城镇化有诸多困难，必须统筹安排"精心设计，走一条有中国特色的新型城镇化道路。

二、新型城镇化的意义

当前，走中国特色的新型城镇化道路，“以人为本”提升城镇化发展的质量，对于促进经济社会协调发展、增强国家竞争力具有重大现实意义。

1.新型城镇化是扩大内需的重要动力。改革开放以来，伴随工业化的发展，以出口导向为主的劳动密集型产业在中国经济快速增长中发挥了重要作用。但是在当前日趋复杂的国际经济环境下，必须要在发展路径上作积极调整，经济增长应从主要依靠出口转到内需上来。在当前环境下，我国城镇居民与农村居民在消费需求上落差较大，城镇居民人均收入是农村居民人均收入的3.1倍左右，人均消费也是农村居民的 3.1 倍左右［9］。而城镇化是农村人口向城镇大量转移的过程，因此城镇化意味着巨大消费潜力的释放。当大量农村人口真正转为市民后，会快速增加消费需求，伴随稳定就业、安家落户，消费水平逐步提高，将大力刺激我国各行各业的生产和城镇建设投资的增加，成为推动我国未来经济发展的重要力量。

2.新型城镇化是促进城乡协调发展的重大举措。我国城乡之间因受户籍、土地等制度以及与之相关的一系列公共服务差异的影响，还具有比较明显的二元结构特征。农村公共品提供不足、经济发展滞后、农民收入水平低，是我国经济社会发展中亟待解决的问题。城镇化可以促使生产要素重新配置，实现农村的富余劳动力向城市的第二、三产业转移，实现农业集约化经营，实现农业生产技术水平提高，实现农业生产效率提高。随着城镇化水平的提高，越来越多的农民转为市民，在劳动就业、子女就学、社会保障等方面享受平等权利，农村居民的生活质量和社会保障水平也相应得到改善和提高，城乡户籍制度、就业制度和社会保障制度等将逐渐统一，这样就会出现城乡经济日益融合、城乡社会日益渗透，最终实现城乡的一体化。

3.新型城镇化是转变经济发展方式的有效途径。我国的农业基础比较薄弱，工业大而不强，服务业发展严重滞后，三次产业比例不协调严重制约着我国经济的发展。如果农村富余劳动力转移到城镇，可以促进农村经济结构的调整和升级。此外，我国第三产业所占比重较低，落后于发达国家、甚至发展中国家的水平，缺乏必要的人群支撑是其发展较慢的原因之一。走新型城镇化道路可以创造新的就业领域和劳动力需求，促进人口聚集和产业聚集，推动第二、三产业，尤其是第三产业的发展，最终改变服务业发展滞后的局面，形成第一、二、三次产业协同发展的格局。另外，由于城镇聚集了资本、人力、技术、信息等各种生产要素，还直接面向市场的竞争压力，有利于促进资源的优化配置，提高科技进步与经营管理水平，增强创新动力和能力，促使新技术、新工艺、新产品、新行业不断涌现，实现我国的产业升级，推动工业由大变强。

三、新型城镇化的发展路径

当前我国正处于城镇化发展的关键时期，必须要用新的理念和新的思路化解城镇化过程中遇到的困难和问题，促进城镇化的健康发展。党的十八大报告提出：“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这一战略设想，为新型城镇化的发展路径指明了基本方向，将重点围绕改革创新、科学规划、转变方式、协调发展等层面稳步推进。

1.加快改革户籍制度，稳步实现人口的自由流动。城镇化要打破身份界限，让进城农民享有与当地城市居民同等的待遇。为此，首先需要改革户籍制度，为农村人口松绑，使城镇基本公共服务覆盖全部城镇常住人口。城镇政府可以综合根据就业年限、居住年限、参与城镇社会保险年限等，制定公平合理的落户标准；根据城镇规模大小，对大城市、中等城市、小城市、县城可以实行差别化落户政策，促进城镇化的协调发展与大中小城镇体系合理化。

对于达到一定人口规模的特大城市和大城市，要考虑自身承载能力和发展潜力，对有稳定工作及住所且参加相应社会保险一定年限的人，可考虑给予落户。由于我国中小城市发展相对不足，特大城市和大城市承载能力有限，还应积极引导人口向中小城市流动。如增加在中小城市和县城的非农就业和创业机会，完善公共服务，引导部分人口向中小城市和小城镇转移并定居。

从长期来看，未来中国的城镇化需要消除城乡分割的二元户籍制度，逐步建立城乡一体、以居住地为依据的人口登记制度，让每一个人都有自由迁徒的权利，这是作为一个国家公民的体现，无论生活在城镇还是乡村，都可以遵循自己的选择。

2.提高城市规划建设管理水平，加强城镇化的科学规划。中国已步入城镇化快速发展阶段，这就要求我们充分发挥政府和市场双重作用，科学规划城镇建设，促使其良性发展。

人口向城镇聚集会直接影响居住空间的分布，各地要根据自身的区位资源条件、经济发展水平科学合理地推进城镇化。这首先需要编制好城镇的总体规划，大、中、小城市，东、中、西部城市，城镇、乡村、区域，都要有一个整体合理的安排，使城镇建设有利于生产和生活，提高社会运转效率。其次，要注意积极发展城市群、城市带，以大城市为中心带动周边城市或乡村的发展，使相邻城市和乡村形成合理的产业分工，实现优势互补，引导周边城市以及整个区域空间结构的调整和优化。再次，要围绕“以人为本”制定出合理的评价指标体系，以更好地提高城镇化的规划和管理水平。基于此，可以将新型城镇化评价指标体系分为总体层、准则层、指标层三个等级。其中，总体层作为最高评价指标，反映新型城镇化发展的全面程度，由综合评价指标构成，总体层下面进一步细分为准则层。准则层主要体现城镇化建设质量，包括反映城镇化经济建设的“经济水平”指标，也包括反映生存环境的“生态环境”和“基础建设”指标等等，可分为8个方面共由8项评价指标( 一级子目标) 构成。指标层主要是全面系统地对新型城镇化的质量进行量化描述，可将准则层的8个评价指标进一步细化( 二级子目标) ，如用“政策创新”、“科学规划”等指标进一步细化、考查“管理能力”等。总之，城镇发展要遵循客观规律，科学规划、合理布局，实现城镇化的均衡发展。

3.转变发展方式，走资源节约、环境友好型城镇化道路。目前我国资源和生态环境不能承载快速城镇化带来的巨大压力，这一国情迫使我们应尽快转变城镇化发展方式，由主要依赖物质资源消耗向主要依靠科技进步、人口素质提高和管理创新转变，走资源节约、环境友好的新型城镇化道路，着力提高科技含量、降低资源消耗、减少环境污染。

重点是应综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境等因素，确定城镇化的发展规模、速度及其布局，保持城镇化与经济、社会和生态系统的平衡与协调。这就要求我们一方面要积极推进城镇化的过程，另一方面要适当控制发展速度，防止盲目扩张。对特大城市和大城市，要适当控制其人口规模，缓解目前面临的交通拥堵、环境污染和环境破坏等问题；对有区位优势、产业支撑和承载能力的中小城镇，要在严格科学规划的基础上加快其发展。无论城市大小都要充分挖掘现有城市用地潜力，适当提高土地利用强度，加强对现有社区的改建和现有设施的充分利用。

在城镇建设中要注意遵循低碳和宜居的原则，使城镇建设由规模扩张为主转向人居环境的优化。由相关部门制定标准，推广节能省地型建筑，推广太阳能光热一体化建筑；加快发展绿色交通，提高清洁能源所占比重；加强对高能耗、高污染企业的监管，提高排放标准；加强对生态园区和生态廊道的保护，改善居住环境；提高城市垃圾、污水的回收和处理能力，促进资源循环利用；提升基础设施建设水平，充分发挥公共服务能力。另外，还要特别注重农村环境的保护。

4. 推进城镇化与工业化、农业现代化同步协调发展。党的十八大报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

工业化过程实际上也是城镇化过程，各种生产要素不断聚集形成工业化发展过程，生产要素聚集或者形成新的城镇或者使原来城镇规模扩大。工业化需要的大量劳动力需要从农业中转移，而农业要转移出大量劳动力又需要工业的发展，两者相辅相成；农业劳动力的大量转移需要以农业现代化为基础，农业现代化的实现需要工业和城镇的支持。因此城镇化是与工业化和农业现代化相互推进、协调发展的过程。

我国农业人口庞大，向城镇转移的任务还很重，这需要我们大力发展城镇工业和服务业，增加就业机会，增强城镇的接纳能力，因此我国城镇化的关键在于发展城镇工业和服务业。

5. 加快体制创新，形成城乡一体化发展新格局。新型城镇化要求我们要加快破除城乡二元的体制性障碍，形成城乡一体的新格局。为此，除户籍制度外，我们还需要在土地制度、财税、住房以及社会保障制度等方面展开一系列配套改革，以形成完整的制度基础。

首先，进行农村土地制度创新，实现农业规模经营及土地资源的合理配置。第一，赋予农民拥有土地及宅基地的所有、占有、使用、收益、处分的权利，允许集体及农民对合法持有的土地依法规范进入土地市场平等交易。第二，建立、发展农村土地流转中心等中介服务机构，完善农村地价的评估机制，推动农村土地有序流转，鼓励转移出去且在城镇定居的农民流转土地承包权，促进农村土地规模化、集约化、现代化经营。第三，完善征地补偿安置办法，规范征地程序，保障被征地农民在征地过程中的知情权、参与权、表达权、监督权，积极探索农村集体建设土地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式，保障被征地农民的长远生计。第四，完善消费税、财产税等，使政府收入不再主要依赖土地出让和企业所得税，避免政府通过大规模征地去实现工业化和城镇化，同时要将土地空间利用程度指标纳入政绩考核体系，促进土地的合理使用。

其次，努力实现社会保障和其他公共服务的均等化，确保进城人口享受和市民完全一样的待遇。在社会保障制度方面，依据国家相关法规政策，完善进城人员社会保障制度，城乡弱势群体都应该完全纳入城乡统筹的社会保障之中。逐步创造条件，实现社会保障账户可全国性转移，促进人口的自由流动。在住房制度方面，制定解决外来人员住房问题的长期政策，加大廉租房建设力度，解决新进城人员中无力购房的低收入群体的临时居住问题。在其他方面，政府要加大对基础设施和基本公共服务的投入。

再次，打破各级城镇行政等级化的治理结构。行政等级越高的城市，公共资源越多，公共服务水平越高，对各类生产要素有很大的吸引力，使得人口过多向这些城市聚集，导致城市病的发生。因此，应尽快打破行政等级，在资源分配上使各级城市得到平等对待，增强中小城镇的吸引力，缓解大城市的人口承载压力，促进城镇化的均衡发展。

总之，新型城镇化的发展路径选择要以宜居和增进幸福感为标准，要建设资源节约、环境友好、基本公共服务均等的新城镇，实现城镇化、工业化和农业现代化的协调发展，促进整个社会经济的健康稳定及和谐社会的实现。

［参 考 文 献］

［1］ 汪光焘.关于当代中国城镇化发展战略的思考［J］.中国软科学，2002，(11):2.

［2］  赵新平，周一星.改革开放以来中国城市化道路及城市化理论研究述评［J］.中国社会科学，2002，(2):137.

［3］ 张军涛，梁志勇.城镇化及其可持续发展的内涵解析［J］.城市，2007，(2):10.

［4］ 吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究［J］.中国行政管理，2009，(3) :88.

［5］ 谢楠.城镇化发展需建立评价指标体系［N］.经济观察报，2013-09-19.

［6］ 国家发改委宏观经济研究院课题组.迈向全面建成小康社会的城镇化道路研究［J］.经济研究参考，2013，(35):1.

［7］ 蔡继明.避免半城镇化现象［N］.经济日报，2013-03-07.

［8］ 环保部环境规划院课题组.城镇化与环境污染矛盾将越发尖锐［N］.经济参考报，2011-09-19.

［9］ 李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］.行政管理改革，2012，(11):4.