［摘要］我国城镇化进程中的主要问题是实现农民身份和角色的转变，在这个过程中要保障和实现农民的合法权利。城镇化进程中农民权利的实现表现为自由、财产、平等三重维度。为了更好地维护和保障农民的各项权利，必须构建农民权利的实现机制，主要包括宏观层面的制度供给机制、权利确认机制、权利保障机制;中观层面的利益诉求机制、争端解决机制和社会治理机制;微观层面的自愿退出机制、身份转换机制和教育培训机制。
［关键词］城镇化;农民;农民权利;权利实现;实现机制
中国特色的新型城镇化是人的城镇化，这里的“人”，主要是指城镇化进程中的农民。“农民是相对于城市或一个精英集团来定义的，只要没有城市，就不会有‘农民’。”［1］农民既是城镇化进程的参与者、建设者，同时也是城镇化的对象，城镇化的进程将使农民的身份和角色发生转变。在城镇化进程中，如何保障和实现农民的权利，确保农民平等地分享城镇化进程的红利，是我国推进城镇化建设过程中的重要任务，也是必须要解决的重大课题。
一、城镇化进程中农民权利的三重类别
长期以来，我国的农民是指具有农业户口、以农业劳动为主的农村人口群体，农民在我国大多数时候是一个身份而不是一个职业，只要户籍标注为“农业户口”，无论从事什么职业都统计为农民。“农民”一词的社会属性长期与户籍制度紧密相联，户口已经成为界定农民的社会标准。因此，农民在我国已经由传统意义上的“从事农业生产的劳动者”演变为简单的“一切农业户口者”。所以，在我国农民就是“户口登记在农村并为农业户口的农村人”。［2］农民在我国不仅表明了一种职业，在日常生活中更代表了一种户籍、身份、地位，这也使得我国的农民群体长期以来在权利上缺乏应有的保障。［3］在我国，农民权利是指户口登记在农村并为农业户口的农村人作为社会主体所拥有的各项权利的总和。农民的权利包括了宪法赋予我国每个公民的一般权利，概括起来有政治权利、经济权利、文化权利和社会权利等几个方面。在城镇化进程中，农民的某些权利会凸显出来。比如，城镇化过程中的土地征用涉及了农民的土地财产权利;农民市民化过程涉及了农民的迁徙自由和社会保障权利等。有学者将城镇化进程中要实现的农民权利总结为“十大权利”。［4］
在我国城镇化进程中，我国城乡之间人口的流动性逐渐增强，农民群体的内部结构发生了重要变化，传统意义上的农民逐渐分化为三类群体，即“农民工、失地农民、留守农民”。［5］因此，城镇化进程中的农民权利也就可以划分为这三类农民群体的权利，其中有共性也有差异。一是农民工的权利。农民工即进城务工的农民，他们在城市的企业中打工或自谋职业，这一农民群体是城镇化进程中主要的农村转移人口，农民工的称谓表明他们是一种新生的工人群体。在城镇化进程中，农民工实际上是指拥有农业户口的工人。当前的农民工群体在就业方式、生存理念等方面已经与改革开放初期的农民工有了很大区别，他们中的大部分群体生活在城市、融入城市的愿望十分强烈，这一群体是农民市民化的主要对象，其中的绝大部分将随着城镇化的进程转变为城市居民。二是失地农民的权利。失地农民是土地被依法征收后，在户籍意义上依然是农业人口的农民，但他们已经失去了农民这一职业赖以生存的生产资料，即土地。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体，但失地农民无土地、无工作、无保障，是“三无农民”，失地农民也是农民市民化的重要对象。三是留守农民的权利。留守农民即依然依靠土地从事种植和养殖业的农民，这部分农民是农业生产的主力，但随着城镇化进程的加速，农村城镇化和农业现代化也会改变这些农民的生产方式和生活方式，推动他们适应城镇化进程的需要也是农民市民化的一项重要任务。同时，随着城镇化进程对农村社会的影响不断加剧，农村社会的存在方式、治理方式也会逐渐城镇化，特别是对于公共基础设施和公共服务而言，将逐步实现城乡统一。
留守农民的未来就是逐步转变为适应城镇化发展的新型职业农民，回归农民作为一种职业的本质，而非身份、地位的象征。
二、城镇化进程中农民权利实现的三重维度
城镇化进程中的农民权利，实质上就是农民应该平等地享有“国民待遇”和与城市居民同等的市民权利。我们可以从自由维度、财产维度和平等维度三个方面来进行阐释。
(一)自由维度
“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段。”［6］从自由维度看，城镇化进程中的农民权利最重要的是生命生存权的实现、迁徙权的实现和参政自治权的实现。“权利这个词的确切含义是每个人都有按照正确的理性去运用他的自然能力的自由。”［7］7生命生存权利是一个人的自然权利，也是一个人的基本人权。近年来，由于城镇化过程中的征地矛盾，农民“被上楼”、“留守妇女儿童”、“空巢老人”等现象严重，甚至发生了征地过程中农民意外死亡事件。此外，城市的扩张和工业企业向农村和欠发达地区转移，破坏了农民原有的生产环境，甚至造成生态的破坏和环境的污染。可以说，城镇化进程中农民的生命和尊严受到了不同程度的侵蚀。迁徙自由也是公民的一项基本权利，然而由于城乡分割的二元结构，农民受到户籍制度、社会保障制度等制度性因素的制约，无法自由迁徙。城镇化带来了农民工浪潮，但农民工依然是“农业户籍的工人”，只能成为流动的“候鸟”，无法真正融入城市。民主政治权利也是我国宪法赋予农民的基本权利，长期的村民自治使这种权利得到了实现。然而，随着城镇化进程的推进，这种权利越来越难以实现。这一方面是因为农村青壮年人口向城市转移，农村出现了政治参与的“真空”，农民的村民自治权利被虚化;另一方面是因为进入城市的农民无法享受到与城市居民同等的政治权利，在企业、社区、基层权力机关都缺乏自身的代表。这使得农民在农村和城市均无法自由地行使自身的政治权利。
(二)财产维度
“财产权指在法律规定的范围内财产所有人对其财产享有占有、使用、处分的权利，实现和保障公民的财产权是市场经济制度的基石”。［8］315十八届三中全会提出要赋予农民更多的财产权利。农民的财产权利主要依托于土地，而城镇化进程主要涉及土地用途的变更。因此，从财产的维度看，城镇化进程中农民权利的实现主要是土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益权的实现。土地承包经营权是改革开放以来国家为农民确立的最基本的、最重要的财产权利，长期实行“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”的政策，是改革开放以来党的三农政策的核心内容和基石。［9］这也包括土地的自由流转，即允许和规范农民土地承包经营权的自由流转，这是维护和实现农民权利的必然要求。中央历来主张在稳定农民土地承包经营权的基础上，允许土地承包经营权自愿、依法、有偿转让。可以说，保障和实现农民的土地承包经营权是保障和实现农民其他权利的基础。宅基地使用权是农民依法享有的在集体所有的土地上建造个人住宅的权利，根据我国的相关法律，农民对宅基地只有使用权，这是一种不完全的物权。集体资产收益权是指农民作为农民集体经济组织的成员，有权享有集体经营的各类收益。十八届三中全会提出要“保障农民集体经济组织成员权利”，就是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利，使农民依法获得集体资产的收益。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利。然而，在城镇化进程中，农民的这些权利并不能够充分实现。例如，农民不能充分享有土地财产权利。依照有关规定，对农民的征地补偿应该占到土地收益总额的68．6%，但实际上农民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集体和村以上政府部门挪作他用。［10］另外，城市居民购买的商品房拥有完整产权，而农民在宅基地上的合法建筑却不具有完整产权，不能抵押、担保、买卖。再有，2012年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32．2%，农民不能从土地增值、集体资产经营中充分受益，无法充分发挥财产权利。
(三)平等维度
平等是人类文明的基本信条，是政治的核心价值之一。平等权是指农民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利。从平等维度看，城镇化进程中的农民权利主要包括平等的户籍身份权、平等的社会保障和福利权、平等的文化权。户籍身份权利的平等是城镇化进程中农民权利实现的核心问题，20世纪50年代以来建立的城乡二元户籍制度，是中国农民平等权利失落的起点。长期以来的城乡差异性户籍制度使我国的城镇化很大程度上是土地的城镇化，而非“人的城镇化”。与城市居民享有平等的医疗、养老、就业、居住、救济等社会保障权利一直是广大农民的梦想，然而，我国的城镇化进程可以说就是一个二元社会保障体系建立的过程，农民始终无法享有平等的社会保障权，使农民成为国家制度下的“二等公民”。农民的文化权利也是城镇化进程中农民的一项重要权利，农民依法享有平等的参与文化生活、获取良好教育等权利。然而，城镇化进程中，农村的文化公共设施建设滞后，文化公共服务供给不足，农民的公共文化活动缺乏。在这种城乡分割的二元社会结构中，城市和市民享有各种特定权利和利益，而农村和农民则丧失了一系列基本的平等权利和利益。［11］在这种权利的显著差别和利益的巨大落差中，“跳农门”就成为中国农民梦寐以求的人生理想。［12］
三、城镇化进程中农民权利实现的三重机制
城镇化进程中要更好地维护和保障农民的各项权利，就必须构建农民权利的实现机制。具体来说，就是要依据我国城镇化建设的发展要求，根据农民各种合法权利实现的基本需要，通过采取一系列可行性措施和可操作性的方法，使农民在城镇化进程中的权利落实到位、持续发展。农民权利的实现机制包括宏观、中观和微观三个层面，它们由一系列相互联系、有机组合的分体机制构成。
(一)宏观层面的实现机制
在宏观层面，国家要加强城镇化进程的相关立法和制度建设，夯实农民权利实现和保障的制度基础。实现广泛的农民权利需要一定的经济社会条件，“实施权利意味着分配资源”。［13］从宏观层面看，城镇化进程中农民权利的实现和保障机制主要包括制度供给机制、权利确认机制、权利保障机制三个方面。
1．制度供给机制。制度供给机制是指国家在宏观层面上就城镇化进程中涉及农民权利的户籍制度、就业制度、社会保障制度等国家层面的制度进行顶层设计和改革，建立符合农民权利实现和保障需要的制度框架。“法制建设是将应然权利确立为法定权利的基础和保障，只有从法律上规定权利，才能在人们心中树立规范的权利意识，也才能使公民对权利进行有效的诉讼和救济”。［14］按照新制度主义政治学的理解，制度供给是建立在制度需求的基础上的。长期以来农民权利实现和保障的主要障碍来自于国家在宏观制度层面的城乡二元体制。因此，应尽快破除城乡二元分割的藩篱，实现制度供给上的城乡无差别，这是农民权利实现和保障的基础，也是解决农民权利缺失困境的必要措施。
2．权利确认机制。从宪法权利的高度看，城镇化向我们提出了一系列的问题，“即在发展生产的过程中如何尊重农民的人格，满足农民的要求，保障他们宪法权利的实现”。［15］权利确认机制是指国家要从宪法和基本法律的角度对农民拥有的相关自由权利、平等权利、财产权利、社会保障权利等给出明确的界定，并保证各个法律的协调一致，明确农民各项权利的界限和范围、各相关利益主体的相互关系，并从公共政策的制定和执行上确保农民所有合法权利都有法可依，并严格执法。
3．权利保障机制。权利保障机制是指农民权利实现和保障过程中的物质和非物质条件的输送和交互机制，国家要为农民权利的实现和保障创造各种条件、提供各种便利，这些条件包括物质层面的财政支持、基础设施建设，也包括非物质层面的政策支持、文化理念转变、公共服务的均等化等等。权利保障机制是建立在制度供给和权利确认机制的基础上的，只有公平的制度、良好的法制才是权利保障的基础。
(二)中观层面的实现机制
在中观层面，政府要推动城镇化规划和建设的科学化水平，继而推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，推进农业现代化与城镇化的协调发展，推进城乡人口的合理流动与转移，促进新农村建设和发展。中观层面涉及农民具体的权利诉求，因此，中观层面的权利实现和保障机制主要包括利益诉求机制、争端解决机制和社会治理机制。
1．利益诉求机制。利益诉求机制是指农民在城镇化进程中根据自己权利实现的需要，特别是自身权利受到侵害或无法实现时，能够合理表达自身利益诉求的制度化平台与法治化渠道。利益诉求机制对于城镇化进程中农民权利的实现和保障十分重要。城镇化进程中农民权利难免受到侵害，如何表达利益和维护权利将直接影响城乡社会的和谐稳定和城镇化的健康发展。利益诉求机制要求我们在推进城镇化进程中关注和尊重农民的切身利益，通过完善信访制度、建立多元的信息平台、增强政策的透明度等措施畅通利益诉求渠道，依法保障农民的言论自由和表达权。
2．争端解决机制。在城镇化进程中，存在着政府与农民之间的利益争端、农民与房地产或其他企业之间的利益争端、农民与城市居民之间的利益争端，合理解决这些争端才能化解城镇化过程中的社会风险，减少社会矛盾和冲突，其实质还是农民权利的实现和保障问题。因此，争端解决机制就是城镇化进程中化解上述各类利益争端的方式、方法、手段的总和。争端解决机制的前提是对农民权利的尊重，不论是征地补偿过程中的讨价还价，还是外来人口与本地居民的资源争夺，究其背后的原因还是农民权利的缺失。争端解决机制建设要建立起涉农利益的风险评估、信息反馈、应急处置、司法救济等在内的内容和程序，确保在争端发生之后能够迅速、平稳地解决，使得农民的权利能够得到有效保障。
3．社会治理机制。城镇化进程的加速改变了城乡社会的治理结构，无论是农村社会还是城市社会都产生了许多新情况和新问题，使得社会治理基础发生了很大的变化，这无疑增加了农民权利实现和保障的难度。因此，需要构建适应城镇化进程的社会治理机制。要充分发挥基层政府的主动性和创造性，基层政府要把管理转变为服务，甚至将公共服务更多向农民倾斜，推动农村新型社区的建设和发展，同时也要加强“城中村”的改造。［16］还要整合社会资源，引导农民积极参与，充分发挥农民作为城镇化建设者的主体地位，使其在自我服务和自我管理中实现各项权利。
(三)微观层面的实现机制
在微观层面，主要应针对农民这一群体，促进农民自身素质的提高，使其适应城镇化进程和城市生活的需要，逐步转变为新型农民和现代市民。这主要包括自愿退出机制、身份转换机制和教育培训机制三个方面。
1．自愿退出机制。自愿退出机制是指“实现农村劳动力顺利转移并走向城市的各种制度体制及其相互作用的总和。”［17］自愿退出机制建立的目的是赋予城镇化进程中农民主动离开农村、放弃农业生产、退出土地承包经营的自由选择权利。自愿退出机制的核心在于“退出”，户籍制度已经不再是农民退出的主要障碍，而是土地承包经营权的自由流转和利益补偿。自愿退出机制的建立表明要充分尊重宪法和法律赋予农民的自由选择和自由迁徙的权利，农民有权利改变自己的职业，有权利改变自己的生产和生活方式，有权利分享城镇化带来的发展机遇。自愿退出机制的建立将促进农村土地资源的整合与置换，促进土地使用权的进一步流转，这将大大提高土地资源的利用率，也有利于使人口向城镇集中、向非农产业园区集中，从而大大提高农业产业化水平。
2．身份转换机制。退出之后的农民不能成为“无土地、无工作、无保障”的三无农民，而要实现身份的转换。因此，要建立城镇化进程中农民的身份转换机制。所谓身份转换机制就是促进农民转换为适应城镇化要求的新农民、新市民的途径和各种条件。在城镇化进程中，农民未来的身份有两种可能:一种是最普遍的，即转变为市民;另一种是继续留在农村但成为职业雇佣农民。不论成为市民还是职业雇佣农民，都与传统意义上的农民有了很大的区别，都涉及到了身份的转换问题。身份转换机制的建立就是要为农民自主、自愿的身份转换创造条件，并在转换过程中保障农民自由、平等和财产权利不受侵犯。
3．教育培训机制。农民的市民化是一个长期的过程，不能随着城镇化的发展一蹴而就。要加强对农民的教育和培训，建立农民的教育培训机制，塑造具有丰富知识和生产技能、具有良好法制意识和市场理念、具有契约精神与合作精神的现代劳动者。因此，要加强对农民的法制教育，提高其权利意识。培养农民自立自强、公民平等、契约意识、风险意识，同时提高农民践行文明礼仪规则、提高公德意识、遵纪守法等行为规范。要加强对农民的职业培训，提高农民的就业技能和生存技能。要加强农民生活方式和思想观念的教育，促进其适应城市生活。促进各类农民形成主体意识、民主意识、法治意识和参与意识等，引导他们树立城市文明、城市意识，并在此过程中树立责任意识，自觉融入城市社会。最终使农民在城镇化进程中“进得来”、“留得下”、“过得好”。［18］
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