摘要：由于农民土地财产权的残缺，地方政府通过行政力量强势推进农民集中居住，将节约出来的农村宅基地复垦，并以“增减挂钩”的形式换取城镇商业用地指标，从中获取丰厚的土地增值收益。可以说，获取土地增值收益是地方政府强迫农民集中居住的巨大动力。因此，为了确保农民集中居住的良性推进，我们必须改革并完善相关土地制度，赋予农民完整的土地财产权，从制度上根除地方政府获取土地增值收益的弊端。
关键词：农民集中居住|土地财产权|良性推进
近年来，为了消除城乡二元对立结构，实现城乡一体化，在全国范围内上演了轰轰烈烈的农民集中居住运动。从长远来看，农民集中居住是农村城镇化的必经阶段，它具有积极的意义，但我们再也不能以牺牲农民的土地财产权来搞农村城镇化建设。在推动农民集中居住的过程中，地方政府及其公职人员对农民土地财产权应当持一种尊重乃至敬畏的态度。即便我国宪法赋予了国家对农村土地的征收权，但地方政府及其公职人员在行使该项权力时，要慎用，要确实是基于公共利益的需要，并严格按照法律规定的正当程序进行，不能强制征收农民的土地。
一、农民土地财产权的残缺
根据我国现行宪法和相关法律的规定，农村土地所有权归农村集体所有，农民对农村土地只享有使用权，物权法将其界定为一种用益物权，这种用益物权主要表现为土地承包经营权和宅基地使用权。但由于农村土地归农村集体所有，农民作为农村集体的成员，又享有对土地集体收益的分配权。就我国现行宪法和相关法律的规定与制度安排而言，农民所享有的这些土地财产权尚不够完整，存在一定程度上的残缺。
(一)农民土地集体所有权的残缺
土地所有权是土地所有制关系在法律上的表现，是土地所有者依照法律规定对土地实行占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的权利。在土地财产权中，所有权是主要的、居支配地位，其他排它性权利都是所有权的派生权利，如使用权、收益权和处分权等。目前我国农村土地属于农民集体所有，但这种集体所有权是残缺的，具体表现为以下几个方面：
1.农民土地集体所有权的主体不明确。我国宪法虽然规定农村的耕地和宅基地属于农民集体所有，但没有明确指出农民土地集体所有权的主体，而相关法律关于农民土地集体所有权的主体的规定却不一致《民法通则》所规定的农民土地集体所有权的主体为乡(镇)、村两级农民集体①；《土地管理法》规定的则是乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体②；而《农村土地承包法》所规定的则是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体③。由于法律规定的农村集体土地所有权同时被两个或三个农民集体组织享有，而没有明确到底谁是农村土地最终的享有者。法律这样模糊的规定实际上暗含了谁也不是主体的意思，这就意味着事实上否定了任何一级对土地的处置权，造成农村土地所有权主体的虚置。很多农民都在潜意识中认为农村土地都是国家所有就是其鲜明写照！由此可见，农村土地所有权名义上的主体实际掌握的是“残缺的所有权”[1]。这种残缺的农村土地所有权很难有效地与国家的代言人―地方政府进行对抗。在农村土地所有权的博弈过程中，没有真正的所有权主体能够积极参加与地方政府的博弈活动，对地方政府来说实际是无人博弈[2]。这就为一些地方政府对农村土地集体所有权的干预和侵犯留下了制度上的空隙。
2.“农民集体”的法律性质不明确。“农民集体”是一个农村社区自我管理的社会组织，就现行法律的规定来看，它是一种模糊的概念“农民集体”是何种性质的民事主体在民法学界尚存在不少争议，但目前所能确定的是其不属于自然人，也不属于法人。可以说“农民集体”在我国不是一个内涵确定的法律术语。法律术语应该是能最准确地表达法律思想的。如果没有法律术语，没有含义明确的法律词汇，就不可能准确地把法律思想表达出来。我国所有法律都没有明确“农民集体”的法律内涵，‘农民集体”这一概念在现实中找不到对应的载体，所谓的农民集体在实际运行中很难充分地发挥所有者职能。因此，作为民事主体‘农民集体”的不明晰性从根本上影响到其制度功能的发挥。换言之“农民集体”很难有效地对农村土地行使排他性的所有权。
3.农民集体缺乏对农村土地排他性的处分权。处分权是所有权主体拥有所有权的显著特征，也是评价是否拥有所有权的重要依据。从理论上分析，农民集体作为集体土地的所有者，理应享有对农村集体土地排他性的处分权，但实际上农民集体不能按照自己的意愿对集体土地进行处分，至少没有最终的决定权，即使农村集体作出处分土地的决定，也要经过政府有关部门的同意才能产出法律效力。此外，虽然我国《土地管理法》和《农村土地承包法》赋予了乡村农民集体一定的处分权，如发包土地，但是缺乏与国有土地所有者那样排他性的处分机《土地管理法》等相关法律规定国有土地使用权可以进入市场进行交易，而农村土地所有权的主体―农民集体则不能以市场主体的身份参与农村土地的市场交易④。农村土地若要进入市场进行交易，必须先改变土地的所有权，即由地方政府以行政征收的方式将农村土地收归国有，然后地方政府以国有土地使用权参与市场交易。在这个转换过程中，虽然地方政府在征收农村土地时要给农村集体和农民相应补偿，但仅仅是按土地的原有用途进行补偿，补偿费用远远低于国有土地的出让金，地方政府从中赚取了巨额的土地增值收益。可以说，农民集体或农民无法排他性地决定农村土地集体所有权的命运，其处置权单方向转归地方政府行使，农民集体或农民也就不能同商业集团或其他市场主体在城市化过程中进行市场交易。概言之，农村集体或农民对土地排他性处分权权能的缺失成为地方政府在农村城镇化过程中获取丰厚土地收益的制度性根源。
4.农民对集体土地的成员权不明确。一般而言，农民对集体土地的成员权指的是在农村土地集体所有权制度下，一个农村集体经济组织内部的所有成员平等地享有该集体所属的土地权利[3]。农民土地集体所有制，对农民而言就意味着集体土地人人有份，共同占有。但实际上农民对集体土地的成员权并不明确，即就一个农村集体而言，每个人的那份土地所有权到底是多少，没有量化，农民对土地的所有权只是间接的、名义的;而且农民是否有资格获得集体土地所有权是由户籍制度决定的，土地所有权的获得不要付费，失去也得不到补偿[4]。此外，由于农民对集体土地成员权的模糊，集体土地收益的分配权通常掌握在农村集体组织的代言人――少数村干部手中，集体土地补偿款分配不够规范，有的地方甚至被村干部贪污或挪用，引发群体性事件，如乌坎村事件。可以说，由于我国法律对农村集体成员资格的取得、变更和丧失没有作出明确的规定，难以保证农民享有与作为集体土地的成员权所对应的集体土地收益的分配权。
(二)农民土地使用权的残缺
虽然我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《农村土地承包法》等法律赋予了农民对农村集体土地的使用权，并且从理论上农民的土地使用权可以衍生出转让、入股、抵押、转租和收益等各项权能，但农民实际获得的使用权却只有耕种权、部分的流转权和收益权以及极小的处分权。显然，与土地使用权的理论内涵相比，农民的土地使用权的内容是不充分的，权能是残缺的，具体体现为：
1.农民土地承包经营权的流转受到限制。虽然我国铱村土地承包法》、《物权法》等法律确立了农民承包土地的主体地位，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，并且将农民土地承包经营权物权化，但根据我国相关法律的规定与制度安排，农民对承包经营的土地缺乏排他性的处分权能，农民不能自由流转承包地。如《卜地管理法》第巧条第2款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，须经村民会议2/3以上成员或代表同意，并报乡镇人民政府批准。”《土地管理法》的规定使得农民土地流转的排他性在地方政府官员和村委会干部的干预下大为降低，目前在一些地方政府强势推进农民集中居住的过程中，地方政府或村委会强制性流转农民承包经营的土地就是其鲜明写照。
2.农民土地收益权的残缺。虽然中央政府出台政策赋予了农民对农村集体土地享有永久的承包权，可以按自己的意志耕种农作物，获取土地承包经营收益，但当农民承包的土地被国家征用时，农民难以获取相应的土地使用权对价。因为我国《土地管理法》规定国家征用农村土地仅仅是按被征用土地的原用途给予补偿，而不是参照土地使用权的市场价格补偿，并且补偿费用主要是归农村集体经济组织所有⑤。当农民承包经营的土地被政府征用时，补偿费用完全由政府和村民委员会确定，农民自己无法参与征地补偿费用的决策，“每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”[5]，由于农民无法参与征地补偿费用的决策，必然导致其土地受益权的减损。根据来自江苏的调查，“在全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60% -70%，农村集体经济组织得25%-30%，而农民只得5%-10%。”[6]
3.农民宅基地的使用权也不具有排他性。根据我国《宪法》、《土地管理法》等相关法律的规定，宅基地归农民集体所有，农民对宅基地享有无偿、永久的使用权，但宅基地使用权的权能受到法律严格的限制，即禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地使用权。对违法出卖、出租、转让宅基地使用权的，限期将土地退还集体，没收全部所得款项，并处以罚款。基于对房屋所有权的尊重与保护，允许通过“地随房走”的方式转让宅基地的使用权，但这种情况下宅基地使用权转让的对象只能是本集体经济组织内部符合宅基地分配条件的农户，加之宅基地使用权是农民无偿获得的，这就决定了宅基地使用权只能在很小的范围内转让，并且只能以很低的价格进行转让。为了防止宅基地使用权以房屋所有权的形式实际流通，宅基地使用权不得直接或间接向城市居民转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。可以说，农村宅基地使用权的残缺，为地方政府对农民宅基地使用权进行干预留下了制度上的空隙。
二、农民土地财产权的残缺与强迫农民集中居住
获取土地增值收益是地方政府强势推进农民集中居住的主要动力之一。由于当前我国农民土地财产权的残缺，一些地方政府在推进农民集中居住的过程中，大肆蚕食农民的土地财产权，从中获取丰厚的土地增值收益。在尝到推动农民集中居住能获取巨额土地增值收益的甜头之后，加剧了地方政府推进农民集中居住的决心。一些地方政府在推进农民集中居住的过程中如果遭到农民的抵制，就以公共利益的名义强行收回农民宅基地的使用权，强制将农民耕地的承包经营权以入股等形式进行流转，导致很多农民“被上楼、被城市化”，土地“被流转”。宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点。在强势推进农民集中居住的过程中，一些地方政府毫无节制地强行收回农民宅基地或对其耕地强行流转是对农民土地财产权赤裸裸的侵蚀，是一种打着“合法”旗号对农民土地财产权赤裸裸的公然夺取，己严重危及到了农民的生存与发展。
(一)农民土地财产权的残缺，难以抵制地方政府强势推进农民集中居住
1.地方政府在强势推进农民集中居住的过程中，由于农民土地财产权主体的不明确，导致没有明确的土地所有权主体来抵制地方政府对农民土地财产权的侵犯。如上文所述，尽管相关法律规定了农民土地集体所有权的主体，但由于“农民集体”的法律性质不明确，无论是乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，还是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体，仅仅是有农村土地所有权之名，而无农村土地所有权之实。现实中，实际上是作为基层群众自治性组织的村委会或村民小组在代替“农民集体”行使农村土地所有权主体的权利。而在当下中国的乡村治理结构中，村委会和村民小组等组织己异化成乡(镇)人民政府的附属机构，它们完全听命于乡镇人民政府，不能真正代表并维护农民的利益。当农村集体土地被基层人民政府非法征用或被其他组织和个人侵占时，就没有明确的土地所有权主体来排斥甚至是抵制非法主体的不当行为，进而主张自身的合法权益。尤其是在地方政府强
势推进农民集中居住的过程中，当地方政府打着建设社会主义新农村的口号，以公共利益的名义强行征用农民的耕地和宅基地，要求农民以宅基地换住房、以耕地换社会保障时，作为代表“农民集体”行使土地所有权的主体―村民委员会不仅不进行抵制，而且听命于基层人民政府，以牺牲农民的土地财产权益为代价将农民宅基地的所有权转让给政府，将农民耕地的使用权流转给商业集团。
2.地方政府在强势推进农民集中居住的过程中，由于农民集体土地所有权和农民土地使用权的残缺，农民集体或农民很难有效地与地方政府进行权利抗争。首先，由于农民集体缺乏对农村土地排他性的处分权，农民集体很难有效地与地方政府进行博弈。如上文所述，农民集体对农村土地不具有排他性的处分权，地方政府可以基于公共利益的需要征用农村土地。在推进农民集中居住的过程中，当地方政府利用手中的土地征用权以公共利益的名义强征农民的土地时，即便一些农民集体组织不接受地方政府的做法，通过各种途径与地方政府进行权利抗争，但由于地方政府土地征用权获得了制度上的合法性，所以集体组织的抗争总会有不合法之嫌疑，最终农民集体组织只能是不情愿地接受被征用或被改造的现实。其次，由于农民土地使用权的残缺，农民对土地不能行使排他性的使用权，农民自己不能以土地使用权的主体身份参与市场交易，也就很难有效地与地方政府进行权利抗争。在地方政府强势推进农民集中居住的过程中，集体土地征地、拆迁往往由听命于政府的村委会与地方政府签订协议，农民自身没有自主的权利。
(二)农民土地财产权的残缺，难以遏制地方政府获取土地收益
通过推进农民集中居住，将节约出来的农村宅基地复垦，并以“增减挂钩”的形式换取城镇工业建设用地或商业用地指标，从中获取丰厚的土地增值收益，是地方政府强势推进农民集中居住的强大动力。地方政府能从推进农民集中居住的过程中获取丰厚的土地级差收益，主要根源在于我国土地使用权的一级市场交易只能由地方政府作为国家的代言人单方面参与，农民集体或农民均不能作为交易主体参与土地使用权的一级市场交易，以及宅基地使用权的残缺等问题的存在。具体而言，由于宅基地归农民集体所有，而农民集体是一个模糊的法律概念，加之农民是通过无偿方式获得宅基地的永久使用权，宅基地使用权仅仅在农村集体经济组织内部的流转，不能以市场交易的方式进行流转，地方政府与村委会就可以轻而易举地将农民宅基地收归集体，对宅基地进行重新规划，安排农民到指定的地点集中居住。地方政府将农民集中居住节约出来的宅基地通过“增减挂钩”的形式转换为城市工业用地或商业用地，即宅基地由集体所有转换成国家所有。在这个转换过程中，地方政府只花费了较
少的代价(如宅基地换住房)就圈走了农民的宅基地，而地方政府将农民的宅基地转换为国有之后，以国有土地使用权进入一级市场交易，从中收获了巨额的土地级差收益。据报道，河北省廊坊市国土资源局总工程师郭立平在接受采访时就明确表示，地方政府拿钱给农民补偿了旧宅，宅基地置换出的建设用地或商业用地，由地方政府统一调配使用，收益将归地方政府，农民不再享有土地级差收益[7]
三、赋予农民完整的土地财产权:确保农民集中居住的良性推进
财产权是公民自治的源泉，赋予农民完整的土地财产权，能让农民享有较大自主空间，确保在农村城镇化过程中农民能有效抵制地方政府及其公职人员、村干部从土地征用中渔利，并限制地方政府或村委会随意征用或收回农民的土地，从而确保农民集中居住的良性推进。
(一)明确农民土地集体所有权的主体
当前关于我国农村土地所有制的改革，有学者提出了“永佃制度”的设想，即将农村土地收归国家所有，建立农村土地永佃制度，通过法律明确规定农民对其现在家庭承包的土地享有永佃权，赋予农民事实上对土地的财产权；[8]也有不少学者提出了农村土地私有制改革的建议[9]。我们认为，农村土地集体所有制是我国宪法明确规定的农村土地制度，我们对农村土地制度的改革不能突破宪法的规定。因此，我们必须在坚持农村土地集体所有制的前提下，明确规定农民土地集体所有权的主体，规范所有权主体的行为，确保所有权主体能有效地行使土地所有权。
1.排除乡(镇)一级作为农村集体土地所有权的主体。按照《土地管理法》的规定，农村土地集体所有权的主体可以是乡(镇)一级农民集体，由于乡(镇)一级农民集体是一个不确定的概念，加之现在几乎没有乡(镇)一级的农民集体经济组织，事实上是由乡(镇)人民政府来代替乡(镇)一级农民集体经济组织行使农村土地所有权。乡(镇)农民集体作为农村集体土地所有权的主体是人民公社时期形成，乡(镇)农民集体所有的土地实际上是人民公社时期划归人民公社所有的部分土地和划归乡(镇)农、林、牧、渔场及工业企业使用的己属于乡(镇)所有的土地。它是人民公社和计划经济的产物，己不适应农村经济和市场经济发展的需要。由于乡镇人民政府对农村土地的占有、使用、收益和处分很难体现农民集体所有，应将己经属于乡(镇)人民政府所有的集体土地收归国家所有，由乡(镇)人民政府行使国家所有者的权益。乡镇人民政府作为我国基层行政机关，它代表了国家的利益，排除乡镇人民政府作为农村集体土地所有权的主体身份，有利于规范乡(镇)人民政府的行为，斩断乡(镇)人民政府与农村集体土地的利益纽带，有助于农民集体或农民个人抵制乡(镇)人民政府对农村集体土地所有者权益和农民土地承包权益的侵害。[l0]
2.确立以村民小组为范围的农民集体经济组织作为农村集体土地所有权的主体。根据《土地管理法》的规定，村农民集体经济组织和村民小组农民集体经济组织也是农村土地集体所有权的主体，但由于村农民集体经济组织和村民小组农民集体经济组织也是一个模糊的的概念，并且现在农村并不存在这样的农民集体经济组织，事实上是由村委会和村民小组来代替村农民集体经济组织和村民小组农民集体经济组织来行使农村集体土地的所有权。在当下中国的乡村治理结构中，村委会和村
民小组等组织己异化为乡(镇)人民政府的下级机构，它们完全听命于乡镇人民政府，不能真正代表并维护农民的利益。由村委会和村民小组代替农民行使对农村土地集体所有权往往会侵犯农民的土地权益，并且有些村委会干部往往会以牺牲农民的土地权益为代价来谋取个人利益。因此，我们在排除乡(镇)一级农民集体经济组织作为农民集体土地所有权主体的同时，还应排除行政村作为农民集体土地所有权的主体，法律仅仅规定农村集体土地归以村民小组为范围的农民集体经济组织所有。鉴于我国行政村都或多或少拥有农村集体土地，在取消行政村作为农民集体土地所有权的主体之后，将其拥有的农村集体土地在村民小组之间平均分配，由以村民小组为范围的农民集体经济组织作为农村集体土地所有权的主体行使所有权。以村民小组为范围建立农民集体经济组织，由其行使农村土地的所有权，在我国不仅有利于将其与基层人民政府和村委会在职能上分开，实现农村集体经济与行政职能的分离，而且还具有现实可行性。因为我国农村绝大部分土地是以村民小组为单位的集体所有，并且村民小组一般30―40户左右，大约200―300人，在这样的范围内建立农民集体经济组织具有可操作性。此外，我们在以村民小组为范围建立农民集体经济组织的同时，还应赋予农民集体经济组织的法人资格和法人地位。这样，农民集体经济组织就可以采用股份制，由村民小组范围内的农民共同参与组成，其财产基础是农民的共有土地，作为独立的法人享有其范围内的土地所有权，并对外行使土地所有者的权利，承担相应的义务[11]。赋予以村民小组为范围的农民集体经济组织的土地所有权，既坚持了农村土地集体所有制，又明确了农民对集体土地的成员权。可以说，这样的农民集体经济组织能真正代表农民的利益，切实维护农民的土地权益，土地所有权实质上就回归了农民。
农民集体土地所有权残缺的重要原因在于集体土地变为国有土地的过程中，是一个简单的行政征收过程，而不是一个平等的财产权利市场交易过程。因此，在明确农民集体土地所有权主体的同时，我们还必须制定农村集体建设用地直接进入市场的政策。党的十七届三中全会也指出，严格界定公益性与经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时定额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。根据十七届三中全会的精神，我们应尽快建立农村集体建设用地直接进入市场的相关制度，实现农村集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要的国家征地，不能再按原有用途而应按相应的市场对价公正合理补偿农民，切实保障农民的土地财产权;而对于因商业建设需要使用农村集体土地的，在符合土地利用总体规划的前提下，允许农村集体土地进入一级市场，由集体经济组织以土地所有者的身份直接参与土地市场交易，最大限度实现农民的土地财产权。
(二)赋予农民完整的土地使用权
1.赋予农民完整的土地承包经营权。我国农民的土地承包经营权是以家庭承包的形式从农村集体获得的，人们一般把农村耕地使用权称为家庭承包经营权，即把农村耕地的使用权等同于家庭承包经营权。农民只有享有充分而有保障的土地承包经营权，才会有真正意义上的土地占用、使用、收益和处分权。2003年实施的《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，在一定程度上赋予了农民对土地的占用、使用和收益等权利，但没有真正赋予农民对土地的处分权。农民对土地的处分权包括对土地使用权的转让、出租、入股、抵押等《农村土地承包法》第犯条仅规定耕地承包经营权流转可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式，没有规定入股和抵押的转让方式。因此，我们必须进一步明确农民土地承包经营权为独立的财产权，在法律规定的土地使用期限内农民可以采取转包、出租、互换、转让、入股和抵押等方式流转承包经营权，使农民真正享有占用、使用、收益、处分四权统一的承包经营权。
为了确保农民土地承包经营权的流转能尊重农民的意愿，保护农民的利益，不搞强制性流转，我们必须大力培育和发展家庭承包经营土地流转的市场。目前，我国农民土地承包经营权的流转出现了两种不同的模式，即依靠行政手段的流转模式和依靠市场机制的流转模式。由基层地方人民政府或村委会通过行政手段来流转农民土地承包经营权存在诸多不利因素，有时会违背农民的意愿，甚至会牺牲农民的利益。而通过市场机制来流转农民土地承包经营权，能很好地尊重农民的意愿，农民作为土地使用权主体，可以自己实际占用、经营、使用土地，进行农业开发和利用，也可以在承包经营权上设立他物权，即可依法对土地使用权进行出租、入股和设定抵押权。此外，通过市场机制来流转农民土地承包经营权，将土地使用权作为生产要素进入市场流通，有利于实现土地使用权的交换价值，增加农民在承包土地中的经济利益;有利于在小规模、分散化格局的基础上，逐步发展土地适度规模经营，促进农业的产业化进程。
2.赋予农民完整的宅基地使用权。如前文所述，农民对宅基地享有无偿、永久的使用权，但宅基地使用权的权能受到法律严格的限制，即禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地使用权。换言之，在我国，农民只对宅基地享有永久占有和使用权能，而不享有收益和处分权能。限制农民宅基地使用权的流转是计划经济的产物，仅仅将宅基地使用权视为国家赋予农民的一项福利，实质上在一定程度上否认了农民宅基地使用权的财产权利属性。允许农村宅基地使用权的流转实质上复原宅基地的商品属性，通过公开、公平、公正的市场行为，使农民宅基地使用权的财产权利属性得到真正体现。我们可以通过相关立法，明确宅基地的所有权为以村民小组为范围的农村集体所有，农民对宅基地具有一定年限的使用权。在宅基地使用权年限内农民对宅基地拥有完整的使用权，即占用、使用、收益和处分权，可以将宅基地使用权及其附属的农村房屋所有权一起转让、出租、抵押、继承和赠与，并按照“国家收税、集体收费、原使用者收交易金”的原则分配宅基地流转收益。为了避免农民因转让宅基地使用权而导致流离失所，立法可以明确规定农民转让宅基地使用权时，必须提供拥有另外一处房产的证明。在允许农民宅基地使用权流转的同时，首先，我们应建立全国统一的农村宅基地使用权强制登记制度。产权清晰是农民宅基地使用权流转的前提。当前我国相关法律并没有明确规定农村宅基地使用权的强制登记，一些地方政府也没有对农民的房屋所有权和宅基地使用权进行确权登记并颁发证件。如果允许宅基地使用权自由流转，由于不能查阅权属登记，极易发生纠纷，不利于交易安全和农民合法权益的保护。因此，我们通过借鉴城市住房国有土地使用权的产权登记制度，尽快建立城乡统一的房屋产权和宅基地使用权登记颁证制度，将农村房屋产权和宅基地使用权纳入统一的房产档案管理信息系统。农村宅基地使用权的流转未经变更登记不生效[12]。令人欣慰的是，2010年中央一号文件提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作
经费纳入财政预算。我们相信，在未来的几年内，我国将完成农村宅基地使用权的确权登记颁证工作。其次，我们还应培育和发展农村土地市场。具体而言，宅基地使用权转让价格通过市场机制来调节，由流转双方协商确定，地方政府和农民集体不干预，与现有的国有土地市场接轨。当然，购买人通过土地市场获得农村宅基地使用权之后，同样面临使用权年限问题，为了与城镇国有土地使用权年限接轨，政府可以规定使用年限为70年，到期后，如果农村集体经济组织不存在，则收归国有;如果农村集体经济组织还存在，农村集体经济组织可以收回宅基地使用权，受让人也可以重新向农村集体经济组织交纳宅基地出让金后，继续拥有宅基地的使用权。[l3]
结语
“每个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”，[5]我们不能仅仅依靠地方政府来保障农民的土地财产权，还应完善相关法律与制度，赋予农民完整的土地财产机‘权利的本质是保护个人，对抗他人，包括，也是最重要的，对抗多数人的利益。 [l4]从这个意义上说“个人权利是个人手中的政治护身符”[l5]。农民完整的土地财产权既能抵制地方政府及其公职人员、村干部从土地征收中渔利，又能限制地方政府或村委会随意征用或收回农民的土地，从而确保农民在农村城镇化过程中收获土地增值收益，真正实现农民的城市化。
①参见《中华人民共和国民法通则》第74条第2款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”
②参见《中华人民共和国土地管理法》第10条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
③参见《中华人民共和国农村土地承包法》第12条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
④参见《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定:“农民集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”
⑤参见《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。”
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①参见《中华人民共和国民法通则》第74条第2款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”
②参见《中华人民共和国土地管理法》第10条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
③参见《中华人民共和国农村土地承包法》第12条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
④参见《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定:“农民集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”
⑤参见《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。”
（中国农地法律网）
