随着城市化进程的不断加快，有关集体土地征收引发的纠纷层出不穷。但由于相应的纠纷解决机制的滞后和乏力，大量失地农民在寻求正常的诉讼救济外，更多的是采用信访、上访、集体包围政府，甚至更加激烈和直接的抗争手段。面对日趋激烈的冲突和日益严峻的信访压力，如何能在这场利益博弈中更好地保障失地农民的合法权益，理顺和规范我国集体土地征收程序，改进和完善我国现行集体土地征收纠纷解决机制，已经成为摆在立法、司法、行政机关面前的一个重大课题。

一、集体土地征收纠纷成因分析

集体土地征收纠纷涉及人数众多、社会影响较大、矛盾复杂，一旦处理不当，极易演变成激烈的冲突，因此在处理时也更应慎重。导致此类纠纷数量急剧上升的原因是多方面的，其中非常关键的一点在于目前我国集体土地征收程序缺乏法律规制，究其原因主要在于以下几个方面。

我国法律对征收集体土地的前提规定缺乏有效的审查标准。《宪法》《物权法》《土地管理法》中都仅以"公共利益需要"作为判断征收合法性的标准，除此之外，法律对如何界定"公共利益" 并无规定具体衡量和裁判的标准和程序，在实践中就很容易借"公共利益的需要"之名扩大到一些非公共利益需要的商业用地项目，政府可以利用其对"公共利益"的解释权任意征用土地，再以市场价格转让给开发商进行非公益性建设，获取了巨额的利润，这就与因公益而征收土地的目的背道而驰。

有些政府规避正当征收程序，侵害被征收人利益。《立法法》第8条第6项规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。但是《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定，"农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有"。而条例不是狭义的法律,只是国务院所制定的法律法规，因此政府在对非国有财产进行征收过程中，却援用《土地管理法实施条例》，明显属于适用法律不正确，以此来逃避自己本应承担的补偿责任，严重侵害了被征收人的合法利益。

集体土地征收补偿不合理。现行法律规定，在征收耕地过程中，其补偿费用的范围只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而这个补偿标准主要是按照年产值倍数法计算出来的。但是年产值仅仅反映作为耕地的土地使用性质，同一块土地在不同投资的情况下，因为地理位置、不同地区的经济发展水平、市场交易等客观因素的影响，他们的实际产出是有巨大差别的。而土地使用性质的改变可以实现非常大的增值收益。而这些收益应当在土地所有者、用地方、政府之间进行一个合理的分配，实现利益的均衡。遗憾的是，目前的补偿标准没有考虑这些因素，结果造成利益的失衡,被征收者成为最大的利益受害者，没有彰显法律的公平理念[1]。

缺乏有效的纠纷解决机制。行政诉讼作为维护社会公平正义的最后一道防线，在土地征收纠纷过程中没有发挥积极的作用，未能妥善解决这些纠纷。其原因有很多，其一是我国现在的法律规定还存在不足，对于司法是否能够介入土地征收纠纷以及何时介入、怎样介入等方面还规定模糊不清。实践中一些法院为了减少麻烦，较少受理该类纠纷，即使受理也尽量将审查内容集中在程序上，多采取驳回起诉等方式避免对实体作出裁判。另外，即使被征地农民胜诉，但诉讼已给当事人造成巨大诉累，且很可能征收和拆迁也已经进行完毕，缺乏效益。在此情形下，造成我国农民在土地征收纠纷解决过程中，较少采取诉讼、行政裁决等公力救济，而转向采取信访、上访、集体包围政府，甚至直接的暴力冲突等私力救济方式。其次对征地上访案件的处理缺乏程序性和合理性制约，造成恶性循环的怪圈。由于政府作出决策的过程缺乏监督机制，其所制定的大多数征地补偿标准往往具有不科学性，存在较大争议空间，这个怪圈的形成，极易导致矛盾纠纷的恶化升级，导致征地补偿较低，采用正常途径，征地补偿得不到提高，而采用上访等方式反而能够实现提高征地补偿标准，兑付征地补偿费用的结果，这样一来,就给农民一个错觉，造成他们更乐于采用非正常、甚至激烈手段。据统计，在全国农村群体事件中，单是因征地补偿导致发生的农村群体事件就占据了65%以上[2]。

种种不利因素结合在一起,导致我国集体土地征收纠纷进入一个多发期,面对这种情况，如何理顺和完善集体土地征收保障程序，以及如何建立多元化的集体土地征收纠纷解决机制，都值得我们进行深入的思考。

二、构建完善的集体土地征收程序

事实上，对于上文叙述的因果颠倒的转变土地性质的行为，国家国土资源管理部门曾两次进行纠正，根据国土资源管理部门的解释，农民土地被征收过程中，应当严格按照国家的法律规定，援用狭义的法律来依法征收，给被征收人合理、合法补偿，而狭义的法律只能由国家最高的权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会来制定[3]。而土地被征收后，会产生"农民转居民"的法律后果。在实践中，有些政府为了片面的利益就颠倒这样的因果关系，把" 农民转居民" 的法律后果当成征收集体土地的原因[4]，试图逃脱自己应承担的补偿责任。先征地、后利用的程序应当理顺，才能首先在源头上遏制征地过程中其他主体与民争利的情况，确保法律关系明晰，使征地行为在法治的规范下进行。

普遍认为，完善的集体土地征收制度应符合以下三个要求: 第一要有评判征收合法性的客观标准,第二要有相对合理的补偿标准，第三要有有效的权利救济渠道[5]。

首先，界定征收合法性的客观标准。"公共利益"是土地征收权行使的前提，对"公共利益"的法律界定是世界性的法律难题，也一直是利益博弈的平衡点，界定范围过宽将损害物权稳定与安全秩序，界定过窄将影响公益事业的发展。目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条中对公共利益的界定采用了概括式列举的方式，值得各级政府在集体土地征收中予以借鉴。同时在评判公共利益、征收过程的环节中引入有效的评判机制，避免流于形式的听证等监督形式损害农民的合法权益。要从立法上保障被征地人对公共利益的知情权。

其次，设立相对统一、合理的补偿标准。制定科学、合理的征地补偿标准，是进行农村征地与拆迁法律制度改革的核心。我们要根据特定的地价体系,结合市场供求关系、市场价格来不断提高补偿标准,对于偏远地区的土地在征收时还要充分考虑增加额外的补偿，比如养老保险费用及最低生活保障费用等。同时要不断规范补偿方式，严格补偿程序，减少补偿款发放的中间转手环节，要确保补偿款项能及时、足额的发放到被征地人手中，并积极探索补偿方式多元化发展，完善失地农民的就业保障和养老保险制度。

最后，完善土地征收权利救济程序，我们应当建立一整套多层次、快捷、高效的权利救济模式，在被征收人的权利和合法利益受到侵害的时候，可以及时找到有效的行政、司法等解决途径，避免诉求无门情况的发生，同时也可以避免矛盾的升级恶化导致悲剧事件的发生。这集中表现在应当建立征收双方平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权; 推行行政听证制度，建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题;建立公平、公正、可行的征地纠纷裁决制度以及完善的诉讼救济途径等[6]。只有这样，才能尽早、尽快、更有效地化解在土地征收过程的纠纷，实现对权利的有效救济

三、构建集体土地征收纠纷解决机制

设立多元化的集体土地征收纠纷解决机制，将集体土地征收纠纷纳入法律控制范畴，需要多方面、多层次的改进和配合，绝非易事，但综观世界各国的先进经验不难发现，对是否符合"公共利益"的标准,应当由法院来审查认定，同时，对于设定"征收程序""征收纠纷解决"，更加离不开法院的介入。作为中立者，法院应当牢牢约束、监督"征收权"，使土地征收在既定的程序中开展进行[7]。具体到我国，法院在征地纠纷解决机制中尚未发挥其应有的积极作用。在土地征收过程中，一旦法院能够真正介入，依法行政，对于最大限度地保护被征收人的利益是大有益处的，同时还能够体现出分权和制衡的立法理念[8]。

(一)应当扩大土地征收行政案件的受案范围,保障土地征收利害关系人的诉权,使司法审查介入征地过程

发挥法院在界定公共利益上的最终裁决职能,允许法院对批准征地的决定进行审查。对于如何界定公共利益的难题，最终的裁判权应当赋予法院，由法院对征收决定的合法性进行司法审查，对那些具有公共利益互换性质或对牺牲个人利益、实现公共利益后结果价值大小不好判定的情形，由法院结合公共利益的层次性作出判断，这符合国际惯例，并且司法审查的提前介入，更有利于在矛盾爆发初期及时化解行政争议。

准许法院对市、县人民政府公告征地、补偿方案的行为进行形式审查。一般人们认为，公告行为实际相当于告知，比如公告送达，即将行政行为的内容告知当事人，因此不将其作为一个独立的行政行为看待，其不具有可诉性。但是由于《中华人民共和国土地管理法实施条例》中将征用土地方案的公告职责赋予市、县人民政府，更多人倾向将该公告行为作为独立于省级人民政府批准征地行为之外单独看待，公告的内容、时间等已经涉及被征用土地单位及征地农民的知情权，涉及市、县政府征用土地的实施是否符合征用土地方案的监督，会对被征用者的合法利益产生实际的影响。毕竟" 政府的征用与拆迁决定直接关系其财产权利的处置，本应当采用更加直接的送达方式而将公告作为辅助性的方式。即使必须采用公告的方式，则更应当明确权利人的具体情况，而非含混的指向某一地区，由权利人去猜测与辨别自己是否属于相关权利人"[9]。因此，该公告行为应当是可诉的。但同时，笔者认为，应当明确法院在审查时应当采用形式审查标准，主要针对公告审批手续、公告主体、方式是否合法，公告内容是否同批准内容相一致等进行审查。

批准征地的省级人民政府对有争议的补偿标准虽然可以做出裁决，但是这些裁决并不是法律所规定的终局裁决，如果当事人不服这些裁决，就可以按照法律规定提起相关的行政诉讼。

行政机关在土地征收政府信息公开工作中的具体行政行为如果侵犯土地征收利害关系人的合法权益，例如对"两公告"的内容不予公告或偷工减料公告的情况，被征收土地的所有权或使用权人，有权提起行政诉讼，维护其合法权益。

(二)明确集体土地征收纠纷行政诉讼原告主体资格,避免因主体不适格而不能及时获得救济的情况

原告资格过窄不利于更大范围保护权益，而原告资格过宽则不利于定纷止争和社会稳定。根据笔者遇到的案件中的情形，当村集体由于某些原因不提起行政诉讼时，部分村民便以自己的名义提起诉讼，法院对于这种情况往往以应当由集体组织提起诉讼，村民以自己名义提起诉讼缺乏法律依据为由裁定驳回起诉。对于村委会怠于行使权力的情况,有人认为应当在司法能力允许的情况下适当从宽把握，赋予组成村民会议的多数集体成员以村集体名义进行诉讼的权利[10]。这种思路值得我们在实践中予以考虑和借鉴。

(三)加强对土地征收行政案件审理问题研究,明确审理范围,确定司法审查的限度

目前土地征收行政案件争议的焦点主要集中在征收土地决定和征收补偿标准上，对于这些争议的焦点，同一行政区域内的审判工作者应根据法律、结合当地情况，确定较为统一的审查标准。笔者认为法院对征用补偿标准的审查应当集中在合法性方面，并充分考虑征用土地的性质和用途。例如目前争议较多的宅基地征收问题。农民宅基地及其房屋是其重要财产，对其进行征收补偿应注意两种情况:第一，如果能够给被征地人重新划宅基的，则应按照其重置房屋的价格对房屋进行补偿。第二，对于不能重新规划宅基，尤其是在城中村改造的情况下，重新规划宅基已经完全不可能，则应当考虑实际情况进行补偿。实际上，城中村村民生活成本已经与市民相差不大，被征用土地的使用价值与城市国有土地也相差不大，因此在补偿时适用城市房屋拆迁的补偿标准更为合理，对于属个人住宅的，还应当按照《物权法》第42条第3款之规定，为其提供合理面积的安置房或足额补偿款。相信《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，会对此性质的补偿提供更多借鉴。法院应注意把握大方向的审查标准，对于具体的补偿标准，则应当尊重行政机关的裁量权，不宜过多干涉。

(四)提高行政诉讼协调机制的效率,通过充分协调化解征地纠纷

近年来，在行政审判实务中，行政诉讼协调机制悄然兴起，通过学习各地先进经验，整合各项资源,成立专门的行政协调委员会。行政诉讼协调机制是在构建和谐社会的背景下出现的，一个最重要的原因在于该机制更有助于实现"案结事了"，有助于走出司法困境，经过20年的实践，我们现行行政诉讼制度的内在缺陷已经在很大程度上暴露了出来，例如对合理性问题，法院无权干涉; 对规范性文件形式出现的抽象行政行为，法院无权审查; 对合法行政行为导致的利益损失，法院不能判决赔偿等。行政协调机制的出现有利于较好地弥补这些缺陷。征地纠纷所暴露出来的问题往往是多方面的，要真正解决这些问题，需要行政机关的参与，法院如果能运用有影响力的资源，在现行法律框架内，通过协调来解决征收土地纠纷促成当事人达成合意，实现合理补偿,妥善解决争议，满足当事人诉求，更容易实现案结事了。但切应注意，个案的协调也应当在坚持原则的前提下，绝不是无原则的妥协，否则会造成负面的影响。

农民集体土地被征收转为建设用地的过程中,不能剥夺、侵害农民权益。应当尽快理顺和完善集体土地征收和补偿安置程序，从根源上抑制此类纠纷的产生和发展。虽然现在有许多农民采用上访、信访的方式来反映问题，有些时候甚至于采取更为激烈的手段来试图解决土地征收，但是我们应当认真审视，在保障农民权益的同时，不应当通过制度安排过分予以强化，而是应当通过建立多元化的土地征收纠纷解决机制，畅通诉讼渠道，将权利的救济纳入法律渠道，通过法定途径真正实现对失地农民权益的保障。

注释：

[1] 孙东升.当前我国征地补偿制度存在的主要问题及对策建议[J].价值工程,2010(8).

[2] 叶建平，陈锋.从权利到救济―――完善我国农地征收纠纷解决机制的思考与建议[J].法治研究,2007(11).

[3] 李小群.城中村改造的若干问题探析――――以合肥城中村改造为考察视角[J].法治论坛,2008(4).

[4] 崔艺红.城中村改造中集体土地国有化的法律途径及其补偿问题的思考[J].中国物价,2007(8).

[5] 李小玉.我国集体土地征收制度的法律思考[J].广播电视大学学报,2006(4).

[6] 应松年，王静.我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善[J].甘肃行政学院学报,2008(2).

[7] 谢辉.我国土地征收立法若干问题思考[J].

哈尔滨学院学报,2009(5).

[8] 丁文.土地征收救济机制之比较研究[J].法学评论,2008(1).

[9] 程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究,2006(1).

[10] 江苏省高级人民法院行政审判庭.农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究[J].法律适用,2010(6).