摘要：当前我国的土地改革已陷入瓶颈，导致了一系列社会问题。其根源在于集体土地所有权被“虚化”，具体表现为：在实践中，农民对土地所有权认识模糊，大多数集体土地所有权没有登记，行政权力严重侵蚀了集体土地所有权。应变革现行土地政策，恢复集体土地所有权的收益权能，真正实现集体土地所有权。在现有法律框架下，有两种实现路径：第一，收取土地承包经营费，第二，建立新型统一经营模式。
关键词：集体土地所有权；土地承包经营权；收益权
一、问题的提出
集体土地所有权制度，是具有中国特色的土地制度，其诞生之初，采取了土地统一经营和收入平均分配的模式，导致土地的利用效率极端低下。十一届三中全会后，国家对土地的经营方式进行了改革，实现土地承包到户，这种变革在改革的初期发挥了积极效应，1979年到1984年中国的农业产出年均增长7.7%，但是1985年之后农业发展出现连续多年的徘徊，[1]农村经济陷入发展瓶颈的同时，社会问题也日益凸显，主要表现为以下三个方面：
（一）侵犯集体土地所有权的行为无人干预
物权具有排他性，物权人在其权利受到侵犯时，可以行使物权请求权，排除他人干涉，回复物权的圆满状态；同时用益物权人之不当利用行为对物造成损害时，所有权人也有权干涉以保护其所有权。根据物权法的这一原理，集体组织可以对侵犯土地所有权的行为以及对闲置土地之状态进行积极干涉，以恢复物权的圆满状态。但就现实情况来看，集体土地所有权没有发挥其应有的作用。我国《土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。” 但农民多占宅基地建房的现象非常普遍，据广东省的调查数据显示：2005年广东人均农村居民用地面积181平方米/人，远超《村镇规划标准》规定的农村居民人均建设用地50-150平方米的标准。[2]另一方面，由于土地收入的锐减，进城打工的农村劳动力日益增加，土地撂荒的情况越来越普遍，许多村庄存在土地连续2 年以上撂荒的情况。随着国家对农民种田进行一定补贴，撂荒现象有所减少，但其并未得到根治。与此同时，集体成员对侵犯集体土地所有权的行为表现出冷漠旁观的态度，村委会作为集体土地的管理者也常常对上述行为置之不理，集体土地所有权受到严重的侵害。
（二）农村新增人口缺乏社会保障
为了稳定农村土地承包关系，落实“赋予农村长期而有保障的土地使用权”政策，我国对土地承包经营权进行了物权化改革，在《物权法》中明确将土地承包经营权规定为用益物权之一种。同时,实施了“土地承包经营权30年不变”，即“增人不增地，减人不减地”的土地政策。而这种政策的结果导致了农村新增人口无法获得土地承包经营权。我国社会保障体系还比较落后，土地对于农民而言，是最重要的社会保障资源：承担着基本的生活、失业、医疗和养老保障。农村新增人口不属于城市社会保障的对象，如果无法获得土地，则最基本的生存和生活权都难以维持，长此以往，必然导致严重的社会矛盾。
（三）集体无力承担农村公共产品的供给职能
农村集体肩负着为农村和农民提供公共产品的社会职能。农村大量的公共设施，如水利设施等年久失修，其与集体缺少资金密不可分。一般认为，集体应当承担下列社会职能：加强道路、水利、饮用水等公益事业建设；改善农村文化、教育、环境卫生设施；为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金；适当补贴失地、无地农民。但是集体缺少资金，难以承担上述任务，特别是在农业税减免之后，集体完全丧失了经济能力。现阶段完全是靠政府转移财政支出，来维持农村一些基本社会服务功能，远远无法满足农民的需求。仅靠政府的扶持和转移财政支出是不能根本解决上述问题的，集体自身经济实力的提升和壮大，才是解决问题的关键。
笔者认为导致上述困境的原因在于，集体土地所有权被严重“虚化”。 我国实施赋予农民长期而有保障的土地使用权的政策和法律制度，[1]其结果导致无限制的扩大用益物权，严重挤压了集体土地所有权作用的空间，集体土地所有权“虚化”成为这种政策的必然产物，“虚化”的后果无疑导致集体无法发挥其应有的作用，社会主义公有制的优势无法体现，各种问题必然不断凸显，下文将从现实角度详细分析集体土地所有权“虚化”的表现。
二、集体土地所有权“虚化”在实践中的表现
我国《物权法》关于集体土地所有权的规定都是宣示性条款，只是笼统规定由各集体经济组织“行使所有权”，权利的内容语焉不详，集体土地所有权之权能呈现出严重的“空心化”，所有权之使用、收益与处分权能被限制和剥夺。现行的土地征收制度仅仅是对土地收益的补偿，土地所有权未得到任何补偿，其实质是法律否认了集体土地所有权的存在。集体土地所有权在法律上只是宣示性的权利，缺乏实质内容，而其现实运行状况也清晰地显示了集体土地所有权被严重“虚化”，下文将结合学者的调研数据分析集体土地所有权在实践中所面临的问题。
（一）农民认知的模糊与希望土地私有的观念
根据“农村土地问题立法研究”课题组的调研数据来看，许多地方农民缺乏集体土地所有权的观念，甚至认为土地承包经营权就是土地所有权，还有不少农民甚至希望土地私有化。就具体数据而言，对于“您认为您的承包地(田) 的所有权是谁的?”这一问题，受访农户中有41.91 %选择“国家所有”，有29. 57%选择“村集体所有”，有3.56%选择“乡(镇)集体所有”，有6. 23%选择“村小组所有”， 有17.62%选择“个人所有”。[3]即知道集体土地所有权存在的被访农户只有39.36%，农民作为集体中的一员，对于土地所有权的认知度非常低，这和我们对于个人的财产所有权极高的认知度形成鲜明的对比。而面对“您觉得承包地的所有权归谁最好?”这一问题，期望归个人所有的受访农户达到46.41%,期望归国家所有的受访农户为21.23%,仅有22.18%的受访农户期望归村集体所有，还分别有15%和5.05%的受访农户期望归乡( 镇)集体和村小组所有。[4]集体土地所有权不为农民所认可，农民骨子里渴求土地私有的愿望跃然纸上。不到40%的农户知道集体土地所有权，而67.64%的农民不希望土地归集体所有。这些数据显示出集体土地所有权之现实运行非常堪忧。如果一项权利，与之紧密相关的群体都对其错误认识或者遗忘，该权利在现实生活中能发挥何种效用，还能否有效运行，值得怀疑。
（二）大多数集体土地所有权没有确权登记
物权公示是物权效力的合法依据，如果缺乏权利的外观，权利将不具有公信力。集体土地所有权作为不动产物权，应以登记作为公示外观。我国对于集体土地所有权的确权登记，已实行了10年之久，但根据中南财经政法大学“集体经济有效实现的法律制度研究”课题组2010年在全国12省调研数据显示，进展缓慢。已经对集体土地所有权进行登记的只占总调查对象的24.1%，其中陕西、山西、河南三省选择“已经登记的”为0%，由此可见集体土地所有权登记率非常低。根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不发生效力。因此，对集体土地所有权确权颁证，十分重要。中央也认识到这个问题，多次发文要求确立集体土地所有权的身份。2011年11月国家下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》对农村集体土地所有权确权颁证提出了具体的实施办法。
（三）主体虚位加剧了集体所有权的名存实亡
根据法律的规定，集体土地所有权的主体是农民集体，何谓农民集体，法律和实践都缺乏定论。为了解决集体土地所有权主体缺位的问题，法律分别安排了乡（镇）、村和村民小组农民集体三级所有权行使主体，但是这样的制度安排导致同一土地上存在三级主体，必然造成主体之间的关系、权利边界模糊不清。[5]此外，乡镇政府为了行使其政府职能，常常将村作为下属组织对待，村委会承载了大量的行政职能，其结果是村委会即担负着行政职能，又担当土地经营管理者，当两个角色发生冲突时，村委会往往屈服于公法角色，所有者的角色为公法所吞没。[6]同时，村委会行使集体土地所有权往往缺乏监督，也必然导致权力的失控和滥用，“土地集体所有实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”[7]
三、集体土地所有权回归之路径探索
从对农地改革30年的效果看，完善土地承包经营权制度不能替代集体土地所有权制度的系统建构，要解决文章开头提出的问题，必须恢复农村集体自身的造血能力。土地作为农村集体享有的最重要的财产，完善和发展集体土地所有权制度，以期真正实现集体土地所有权成为农村改革的关键。现代所有权理论认为，收益权能是所有权的核心，实现集体土地所有权回归的关键在于恢复其收益权能。为此，笔者尝试设计了两条改革路径以实现集体土地所有权的回归。
（一）初级路径：收取土地承包经营费
1、土地承包经营费设置的合理性
根据传统物权理论，物尽其用只是设立用益物权的社会性原因，但无法打动所有权人，用益物权人支付对价给所有权人，这是所有权人设立用益物权的根本原因，只有自身利益的驱动才是源动力。土地承包经营权是基于所有权之上的用益物权，农民向土地所有权人――集体支付土地承包经营费从理论上而言是正当的。土地承包经营费实质上就是地租，根据马克思的经典理论，地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值。要求农民缴纳土地承包经营费是否构成了剥削呢？答案是否定的，因为土地所有者乃集体，农民是集体的成员，其实质是农民把本应该属于自己的一部分收入用于公共开支，并没有将地租转化为个人财富。土地承包经营费取之于民，用之于民，集体每年可以获得一笔稳定的收入，用于农村公共事业，为农民提供社会保障；也可以利用该收入进行再投资以壮大集体经济。
2、土地承包经营费的现实可操作性
收取土地承包经营费将面临的一个难题是：国家06年才废除农业税，现在恢复缴纳费用，农民难以接受。笔者认为现实情况完全相反，第一，从理论上而言，农业税是政府作为公法主体，强制地、无偿地向农民征收的税收；而“集体提留”同土地的情况并不挂钩，其实质并不等同土地承包经营费，是带有公法性质的行政收费行为。土地承包经营费是集体以私法主体身份，向农民收取设立土地承包经营权的对价。第二，笔者不赞成通过立法的方式“一刀切”，即在全国全面征收土地承包经营费。是否收取土地承包经营费是集体内部事务，应由集体成员采取民主协商投票方式来决定。第三，收取土地承包经营费有群众基础。从“集体经济有效实现的法律制度研究”课题组的调研数据来看，收取土地承包经营费得到了超过半数的被访农民支持。51.2% 被访农户选择愿意支付“一定数额的耕地承包费”，河北省愿意支付承包经营费的农户比例最高，达到了69.4%，黑龙江省达到了67.6%，山东省达到了63.9%，山西省最低但也达到了33.3%。
总而言之，收取土地承包经营费必须由集体成员共同决定，各地因地制宜。收取承包经营费可以免除“一事一议”所耗费的成本，同时也可能会解决外出定居成员占有耕地却不种地，新增集体成员无法获得耕地的矛盾。因为收取土地承包经营费后，外出定居成员可能会放弃承包土地。但是在农业收入较低的地区，由于土地的收益不高，因而收取的承包经营费有限，只能部分解决农村公益资金，不能真正实现集体经济的发展，因此笔者将其视为初级路径。
（二）高级路径：建立集体土地所有权入股的新型统一经营模式
1、新型统一经营模式之实现路径
现阶段我国研究农地入股的理论各异，现实中的具体操作模式也多元化。比较有代表性的入股模式为农村承包经营权入股和集体土地所有权入股，以及混合入股等方式；组织形式包括专业合作社、股份合作社、公司制等多种形式；就责任形式而言，有法人和非法人之说。这些理论和实践各有利弊，各地实际情况不同，应因地制宜，采取适合当地情况的做法。
在综合上述各种理论和村庄试验的基础上，笔者认为可以采取如下的经营模式――以集体土地所有权设立股份实行统一经营。具体思路为：第一，以集体土地所有权为出资设立股份，分为集体股、个人股和机动股。集体股是集体的资产，其分红用于集体的发展和农村公益事业；个人股属于福利股，按照集体成员的人数分配，该股份不得继承和转让。新增成员从机动股中获得股份，死亡成员或迁出集体组织的成员应返还个人股，将其转化为机动股。第二，由集体统一经营农地，可以选举集体成员管理，也可以聘请专门的经理人管理。农民身份转化为职工，工资按劳分配。第三，组织形式可以多样化，专业合作社、社区型合作社、股份合作制企业、股份公司等皆可，但应当由集体成员投票决定组织形式和经营模式，政府只是提供指导和帮助。第四，是采取统一经营模式还是继续分散经营，由集体成员决定。加入统一经营模式的集体成员，将放弃土地承包经营权；而不愿意加入统一经营模式的集体成员，可以继续承包经营原有土地。统一经营模式如果能带来良好的收益，必然能吸引成员自愿加入，而无需要求强制加入。
2、统一经营模式之效果评析
统一经营模式能给农民带来实在的好处，有利于集体的发展，其存在如下优点：第一，根本解决“增人不增地，减人不减地”的土地承包经营模式下的新成员困境。因为在现行模式下集体新增成员无法获得土地承包经营权，从而失去了农村社保的主要来源，但是又不能享受城市居民的福利，导致新增成员无法获得社会保障的悲剧。而统一经营模式使新增成员获得机动股，从而能享受集体福利。第二，集体统一经营可以带来更多的收入。从生产层面看，其管理更加科学，可以全面使用机械化生产，引入先进科技，使生产更有效率。从市场层面看，更容易掌握市场需求，生产有针对性产品；并且集体比单个农民在市场博弈中更加强大。第三，农民摆脱了土地的束缚，可以外出打工，也可以留在集体中以工人身份工作，不能工作的老弱病残也有了社会保障。同时，统一经营体制下进行按劳分配也可以防止“吃大锅饭的悲剧”。第四，有利于乡村民主自治的发展。是否实行统一经营模式和采取什么组织形式，完全尊重集体成员的意愿，而不是搞“一刀切”的方式。第五，这种模式相对收取土地承包经营费的模式，更容易让农民接受，同时集体也能获得更多的收入，有利于农村公益事业的发展。
参考文献：
[1]高飞：《集体土地所有权主体制度研究》，法律出版社2012年版，第130 - 131页。
[2]王卫国：《广东或提高土地税遏制土地浪费 未来十年土地利用总》，http://news.sina.com.cn/o/2010-06- 23/060817694085s.shtml。
[3]陈小君等：《农村土地法律制度的现实考察与研究：中国十省调研报告书》，法律出版社2010年版，第5页。
[4]“农村土地问题立法研究”课题组：《农村土地法律制度运行的现实考察》，载《法商研究》，2010年第1期。
[5]朱军、孙毅：《论农村土地产权制度的完善》，载《农业经济》，2011年第10期。
[6]陈小君等：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第9页。
[7]王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第99页。
