【摘要】要发挥土地的最大效益,离不开建立健全土地整理的法律制度。土地整理法定化主要源于土地整理本身的发展结果与国家法治两大原因,而进行土地整理法定化,必须满足一定的政治条件、经济条件、社会条件、理论条件。同时,构建科学合理的土地整理法律制度,尚需正确认识其应有的法律价值,即公平、秩序、安全、自由和效益等。

【关键词】法定化；法律价值；公平；秩序；效益

一、引言

土地是人类赖以生存的最重要的资源,“是一切生产和一切存在的源泉”(马克思语)。土地具有资源的稀缺性和不可再生性。为了高效、合理、集约利用土地资源,土地整理成为国内外愈来愈受重视的一项有效措施。概言之,土地整理是按照土地利用总体规划的要求,结合土地利用现状,采取行政、经济、工程、技术、法律等手段,通过对土地利用结构进行调整,对土地资源进行重新配置,以达到协调人地关系,提高土地利用效率,改善和保护生态环境,促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的目的活动。[1]而要使土地整理能够正常运行并发挥应有功能,其良好的法律建设至关重要。

法是人的行为的一种秩序(order)。[2]它是人类历史发展到一定阶段的产物,其最显著的功能在于具有强烈的规范效力。国家一般把那些重要的社会关系予以法律化,形成一套有效的管理制度,以稳定政治、经济、文化制度,保证国家的正常运行。土地整理是人类历史上的一项重要社会活动,在早些时候,这项活动不具规模,相反显得分散和零星,政府往往仅在一些散见的政策、规章里面进行调控,只是发展到了20世纪中期,土地整理活动日渐社会化、规模化、产业化,一些西方发达国家才正式颁布了专门的土地整理法律法规予以规范调整。可见土地整理的法定化是历史发展的趋势,在我国研究制订土地整理法具有非常的必要性。

二、土地整理的法定化

（一）土地整理法定化的涵义与原因

土地整理法定化是指国家以法律形式确认土地整理的目标、类型、程序以及法律责任等的过程。盲目的、无序的土地整理并不能带来预期的效益,法治的最大作用就在于能够为人们的行为提供一个既定的模式,引导人们在合法与合理的范围内从事土地整理,当然,也能够运用国家强制力保障土地整理参与主体的合法权利,最终得以实现其正常的功用和效能。从宏观层面看,这是落实依法治国的有效措施,从微观层面看,这是土地整理顺利、有序进行的有力保障。

土地整理法定化主要源于土地整理本身的发展结果与国家法治两大原因。首先,从土地整理的国际国内情况开,它是一个动态的发展过程,范围由小到广,时间由短到长,主体由少数到多数,形式由简单到复杂,目标由单一到多元,资金投入由小到大,因此,现在的土地整理已今非昔比,涉及的程序相当复杂,其影响广泛而深远,牵涉到社会的整体利益与长远利益,国家作为全社会的利益代表者和最高权威者,非常有必要进行宏观的调控。而法律却是由国家制定或认可的,并由国家强制保证实施的一种普遍的社会规则体系,是国家宏观调控最有效的方式之一,质言之,若没有有效法律的强力规范,不但结果可能造成极大损失,而且可能功亏一篑,甚至影响社会稳定。其次,历史发展到今天,法治是我们必然的选择。依法治国不仅是我国《宪法》的宏伟目标,也是我国政治、经济、社会与文化发展的根本要求。实行法治,就是要“强调法律在社会政治、经济生活中的主导作用,认为法律是规范人们行为的主要模式”。[3]土地整理已成为发展经济、稳定社会的一大举措,其重要意义不容质疑,如何让这种大规模、深层次的行为有序、有效进行,实质上就是一个土地整理法治问题,换言之,解决好了土地整理的法定化问题,我们的法治精神也同时得到了张扬。

(二)土地整理法定化的条件

进行土地整理法定化,必须满足一定的条件,具体说来,主要有政治条件、经济条件、社会条件、理论条件四方面。

1.政治条件

“政治是经济的集中表现,是人类政治主体在公共领域的各种活动,是公共权力主体对国家和社会的统治以及对公共事务的管理、对社会公共资源的强制分配”。[4]因此,从某种意义上讲,政治就是对公共事务的管理,或者说是为了谋求社会的公共利益和公共福利。改革开放以来,我国的政治发展取得了长足的进步,不仅在1997年确立了“依法治国”的政治目标,而且在实践中坚决要求贯彻“发展社会主义政治民主,建设社会主义政治文明”,并且在社会经济实践中,把政府的职能定位在宏观调控范围内,要求政府在经济建设中主要发挥引导、监督和管理的功能。近几年来,依法治国、依法行政的实践日益深入民心,国民对国家、个人的责权利义认识不断加深,唤起了民众参与政治的高涨热情。因此,依法治国的政治目标、政府的宏观调控角色以及公众的政治参与,是土地整理法定化的外在条件。

2.经济条件

英国工业革命以后,世界的经济发展日新月异,尤其是二战以后,随着高新科技的尖端发展,各个国家的经济突飞猛涨,工业化、城市化进程达到空前。但是,令人们始料不及的是,当人类在取得巨大经济成就之时,却也不得不面对经济发展带来的副作用,这就是土地资源的日益匮乏、严重的环境污染、生态系统的极度破坏、粮食安全问题以及人口的爆炸等等。所有这一切都严重威胁着人类的生存与发展,人们日益担心经济发展过度的同时,会引发一系列的地球危机,于是提出了绿色革命理论、适度发展理论、可持续发展理论等等,要求各国不要以破坏生态、环境、资源等平衡为代价来发展经济,否则将得到适得其反的结果。目前,我国是经济发展得最快的国家之一,然而,反思经济发展的过程,以牺牲自然生态环境的均衡性作为代价而获取短期效益的现象,已经屡见不鲜。因此,经济发展的可持续性是我国土地整理法定化的根本条件。

3.社会条件

相对于自然经济、计划经济下的社会,现代的社会正发生着全面、深刻的变化,谓之“社会现代化”,主要以工业化为核心、以民主化为标志、以崭新价值观和生活方式为结果等为其内容。[5]在这种现代化下,一般来说,人们不仅有经济利益的追求,也有更高层次的休闲、娱乐、审美方面的需求,不仅在乎近期利益,也看重长期利益,不仅关心责任,而且注重权利,等等。因此,人们在追求自我价值实现的时候,已经不满足“小我”,往往会在整个社会的视角下,关注国家天下事的动态,促使“大我”的良性发展。正是如此,我们的思想也才可以不断开化,社会才能不断进步,人类文明才不致于停滞不前。社会的现代化、主体需求的多元化构成了土地整理法定化的重要条件。

4.理论条件

理论往往是行动的先导或催化剂,而理论也往往是论证某事物各方内容的有效工具。涉及土地整理的理论主要有土地经济学、法学、社会学、农业学等。但是,从土地整理这项活动产生以来,其专门理论一般散见于各种资料中,缺乏专门的理论研究,就是在当今土地整理发达之际,其理论研究也尚处于起步阶段。然而,就国内来看,专门从事土地整理理论研究的专家、学者不断增加,他们或从土地整理的内容、程序、目标上进行探讨,或从土地整理的国外历史予以借鉴,或从土地整理的法学角度进行论证,等等。而且,我国不仅成立了土地经济学会、土地整理中心、土地整理规划设计研究院等组织机构研究、执行土地整理,还不断加强与荷兰、德国、美国等土地整理发达国家的经验交流,丰富了土地整理的理论知识,继续完善了土地整理的制度。概言之,土地整理理论的成熟是土地法定化的必要条件。

三、土地整理的法律价值

(一)土地整理的价值辨析

进行土地整理的法定化首先要考究土地整理的法律价值,明确土地整理在法律上的追求方向。而“价值”一词既有经济学上的涵义,即凝结在商品中的无差别的一般人类劳动,也有一般意义上的涵义,即指客观事物的有用性或具体的积极作用。在本文中采用后一种涵义。土地整理的价值意指整理后的土地对于人的有用性或者产生的积极作用,但此价值不同于土地整理的法律价值,后者是指土地整理法律制度的价值,即土地整理法律制度对于人所具有的意义,是土地整理法律制度对于人的需要的满足。

土地整理的价值与土地整理的法律价值属于不同的范畴,主要存在以下三个方面的差异:第一,所处社会结构不同。土地是生产最基本的生产资料,以它为基础构成的社会生产关系和经济制度是经济基础。因此,土地,或者说整理后的土地对于人类的有用性是经济基础层面上的价值,而法律是依据经济基础建立起来的上层建筑之一,其展示出来的有用性属于上层建筑层面的价值,因此,土地整理的价值与土地整理的法律价值分属不同的社会结构,二者存在制约与反制约的关系。第二,内容不同。土地整理的价值主要体现在经济效益、社会效益和生态环境效益上,能很好的提高土地利用率和改善土地使用结构,增强土地产出率或者收益;能带动整理区的人们运用新技术进行农田耕种,能促进其就业率的增长;能实现社会的可持续发展战略,等等。而土地整理的法律价值主要体现在法律给社会带来的公平、秩序、安全、自由和效益上,即能够保证土地整理在实体、程序与结果上的公平性,整个整理过程的秩序性、整理活动的安全性、整理主体行为的自由性以及整理结果的效益性。第三,作用范围不同。土地整理价值一般只作用于进行土地整理区域范围内,对整理区域以外的影响甚微,所以其价值作用是有限的。而土地整理的法律价值源于法的普遍约束力这一特征,在法律施行的范围内具有广泛的积极作用,因此,法律效力达到哪个角落,它的价值就体现在哪个角落,可以说,土地整理的法律价值在整个社会都能产生影响,其法律价值超越了土地整理区域,具有普遍性。

(二)土地整理的法律价值

由上可知,土地整理的法律价值不同于土地整理的价值,它来自于社会上层建筑的意识形态,同时反映了土地整理法制化的本质属性,能从全局上对土地整理活动进行宏观指导,因此具有导向性与普适性。具体说来,土地整理的法律价值主要体现在如下四个方面:

1.公平价值

公平是法律正义的内核与灵魂。公平即公道、公允、公益或曰平等。法律公平价值就是要求每个法律主体在法律上享有平等的地位,并能在法律允许的范围内自主地从事一定活动。在现代社会,法律公平价值主要体现在保障社会成员基本需要的公平、经济公平、社会公平三个方面。而这三个方面的公平的目标就是发展公平,既是个人的发展公平,也是社会的发展公平。

追求土地整理的公平价值目标,就是追求自然资源开发、利用与受益的公平理念,不但要实现土地整理程序上的公平,也要实现其实体上的结果公平。具言之,要在土地整理的指导思想、基本原则、运作程序、整理结果等几个方面达到公平价值的要求。首先,进行土地整理,必须是基于社会进步以及符合绝大多数人的最大利益考虑。其中关键一条就是农地整理是保护和改善生态环境,提高土地利用率与产出率,实现粮食自给,确保粮食安全的需要,而城市用地整理是实现土地利用结构的改善,提高土地利用率,完善城市功能,创造更舒适的城市生活生产空间,最终实现土地资源和社会经济的可持续发展。其次,土地整理应该坚持经济效益、社会效益和生态环境效益相结合的原则。根据整体性和全局性的利益安排,从实际出发,因地制宜地开展土地整理,必须符合自然发展规律和社会经济发展规律。再次,土地整理的运作程序应该基于公平公正的考虑,体现出程序公平。即在准备阶段,必须有相关主体在共同的目标下共同参与论证、规划土地整理的方案、可行性、设计、权属解决以及预算编制等;在实施阶段必须按照既定规划和任务有计划、有组织地进行,确保项目建设符合进度要求和设计意图;在实施完毕阶段,必须保证土地整理的目标、任务如期达到,能够在今后发挥应有效益。最后,土地整理的效果是公平的体现。主要是整理的内容(农地整治、迁村并点、旧城改造等)达到预期效益,能使个人、社会公平享受到土地整理带来的好处,让人们的生产生活水平得到进一步提升,形成土地资源的良性循环。

2.秩序安全价值

自然界有自然界的秩序,自然界中各种各样具体的自然规则使自然界的存在、运动、变化处于恒常的有序状态;社会也有社会的秩序,社会秩序是人类社会生存和发展的基本条件,任何社会都是在一定的秩序轨迹上运行的。秩序价值就是保障一切合理合法的社会活动的安全性,不仅针对微观意义上的个体安全,而且谋求宏观意义上的社会安全。土地整理法律秩序实则是一种特定的社会秩序形态,它是土地整理各种秩序中最为发达和最为完善的形态。因此,土地整理法律秩序就是指土地整理法律运作中与社会政治、经济等要素相互作用,并在该领域内产生的总体有序行为和社会关系的实际面貌。此法律价值的功能是能够防止土地整理的无序或者混乱,保证国家管理、经济发展、社会进步的秩序化,最终达到整体的安全目标。

总的说来,土地整理法律秩序是由土地整理行为秩序和土地整理关系秩序两大因素构成。就土地整理行为秩序而言,要求行为者按照法律设定或引导的模式实施行为。比如,我国《土地管理法》规定:“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效面积,改善农业生产条件和生态环境。”这里,法律就设定了农地整理的实施模式,即组织者为县、乡(镇)人民政府,整理依据是土地利用总体规划,整理对象是田、水、路、林、村。就土地整理关系秩序而言,它主要是基于法律规定而产生的具体土地整理法律关系,比如,通过法律确认或规定,土地整理应该有国家土地所有者与国家土地使用权者之间的土地补偿法律关系,有集体土地承包经营权者之间土地权属置换法律关系,有土地整理机构与土地整理项目建设单位之间的招投标法律关系,等等。

通过实现土地整理的秩序价值,相应地就能实现安全价值,因此,秩序价值与安全价值实则是手段与目标的关系,整个社会的安全必须通过法律秩序的有效维护来实现。

3.自由价值

土地整理活动不仅要受到国家的宏观管理,彰显秩序安全价值,然而在具体实践中也涉及法律自由的一面。从理论上讲,自由既是一个哲学问题,又是一个法律问题。然而,从法律角度上看,“自由仅仅是做法律所许可的一切事情的权利。”[6]土地整理的自由价值是指在土地整理过程中参与主体受到法律保障或者得到法律认可的,按照自己意志进行活动的权利。土地整理法律制度不仅要设定义务性规范和禁止性规范,规定主体必须行为的情况,同时也要制定授权性法律规范,充分保证权利者的权利自由,因为土地整理不仅涉及人与地之间的土地利用问题,而且涉及土地利用中人与人之间各种关系的调整。关于土地整理法律自由的追求,在土地整理发达国家(地区)的法律规范中得到了充分体现,比如,在德国《土地整理法》中,规定在土地调整时,所有地产者可以在同等价值的土地补偿和资金补偿之间进行选择,又如,荷兰《土地整理条例》规定,如果基于农业目的的土地整理,必须由省级政府主持,在土地所有者和土地使用者中举行投票决定是否进行土地整理。

因此,法律必须以自由为前提和基础,而土地整理的自由价值重在保护参与者个体的自由,这是保障实现个人权利的有效措施,也是贯彻土地整理公平、秩序、安全价值的必经途径。

4.效益价值

效益本是经济学的概念,但是随着法律对社会经济生活影响的日益加深,效益价值也成为法律追求的一个目标。土地整理法律效益价值就是要求所有的土地整理法律活动和全部法律制度,都是以有效地利用自然资源、最大限度地增加社会财富、实现社会可持续发展为目的。具体来说,土地整理必须在法律框架内实现经济效益,实现土地资源的优化配置,即土地整理项目在经济上的合理性和对当地社会经济的贡献程度;同时实现社会效益,对农地而言,目的就是增加有效耕地数量,提高耕地质量,改善当地农民收入水平,促进农村劳动力就业,对城市用地而言,就是提高土地价值,完善公共设施,健全地籍管理等;最后实现生态环境效益,提高绿色植被覆盖率、林草覆盖率、防止水土流失、土地退化,改善景观,消除环境污染等等。

土地整理的效益法律价值的最终目标就是要达到整个社会的可持续发展,实现土地资源总量的供需均衡,因此,效益价值是土地整理法律制度的核心价值目标所在。

概言之,法律是社会行为总则的一种,而土地整理法的价值实际上是社会正义的集中体现,是整个土地整理法律体系的目标和原则,它成为评判土地整理法律规范和土地整理法律实践的主要标准。土地整理的法律建设必然遵从其价值目标,由此才能反映社会整体需要,符合大多数人的根本利益,实现社会正义。

注释：

[1]高向军主编.《土地整理理论与实践》.北京:地质出版社2003年版,第7页

[2][奥]凯尔森.《法与国家的一般理论》.沈宗灵译,北京:中国大百科全书出版社1996年版,第3页

[3]卓泽渊主编.《法理学》.北京:法律出版社2002年版,第397

[4]邓元时,李国安主编.《政治科学原理》.重庆:重庆大学出版社2003年版,第11页。

[5]则洪,周绍宾主编.《现代社会学》.重庆:重庆大学出版社, 2003年版,第407、408页

[6]吕世伦,文正邦主编.《法哲学论》.北京:中国人民大学出版社, 1999年版,第528页

参考文献：

1　高向军.土地整理理论与实践[M].北京:地质出版社, 2003年

2　[奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵译,北京:中国大百科全书出版社, 1996年

3　卓泽渊.法理学[M].北京:法律出版社, 2002年

4　邓元时,李国安.政治科学原理[M].重庆:重庆大学出版社, 2003年

5　赵则洪,周绍宾.现代社会学[M].重庆:重庆大学出版社, 2003年

6　吕世伦,文正邦.法哲学论[M].北京:中国人民大学出版社, 1999年