【摘要】：结合国外土地整理的发展现状及成功经验，针对我国农村土地整理的发展态势及存在问题，提出了符合中国国情、具有中国特色的土地整理实施方法和解决问题的建议。

【关键词】：土地整理；存在问题；解决方法；建议

耕地、人口、粮食问题历来是我国发展进程中的重大问题，针对我国严峻的耕地形势，为确保我国社会、经济的可持续发展，以合理组织土地利用，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境为主要目的土地整理应运而生［1］。调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，是确保经济、社会、环境3大效率良性循环的重要措施［2］。针对我国农业发展的实际情况，土地整理是改善人多地少这一人地关系的重要途径，也是合理、有效利用土地资源的一种重要手段。由于我国土地整理起步较晚，管理和方法还不完善，因此实施过程中不可避免出现了诸多问题。笔者借鉴国外土地整理的方法和经验，提出中国农村土地整理出现问题的解决方法及建议，并对土地整理后耕地可持续生产前景进行了展望，以期为我国农村的土地整理提供可参考的依据。

1国内外土地整理的研究现状

1．1国外土地整理研究

在国外，土地整理是保障农村发展和提高土地利用效能的必要措施，也是促进环境改善和城市合理发展的有效工具。土地整理在国内外有不同的称谓，“土地整理”一词在国外最早问世于德国和瑞士，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词，日本称之为土地整治，最早可以追溯到中世纪。在欧洲一些国家，土地整理被认为是一项乡村发展的关键活动［3］。从国外土地整理的发展过程中可以看出，由于自然环境和社会经济发展的变化，土地整理的内容、目标也在不断调整和完善，即社会经济发展到特定阶段、对土地利用提出新要求时，根据有关社会经济发展规划、计划和土地利用规划，调整土地关系，使土地利用方式和结构适应社会经济发展的需要［4］。以德国土地整理的发展为例，其土地管理分散在许多部门管理，通过立法，形成各部门的分工合作制度。德国土地管理重视土地立法，采用先进技术进行管理，重视对土地信息的保存、利用和完善。其过程可以大致分为3个阶段：第一阶段称为简单土地整理阶段；第二阶段称为特定内容的土地整理阶段；第三阶段称为综合土地整理阶段［5－6］。而荷兰土地整理内容与目标的发展过程与德国有相似之处，其内容和目标都是从单项的农业调整向多重的区域发展迈进［7］。在土地整理的工程当中，俄罗斯具有明显的技术延续性，以致今日已发展成为非常完整和系统的土地整理体系，其主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资源管理［6］。

目前，国外土地整理的目标包括：改善农地分散状态、改善林地分散状态、改善村庄建设用地的分散状态、土地租赁区域的重新分配、扩大田块的规模、村庄土地利用规划的执行、农村居住用地的调整、完善整理区域的道路系统、完善整理区域的排水系统、改善环境以及自然景观的塑造和促进区域发展［8］。在土地整理的发展过程中，国外根据不同时期的情况与需要制定了相应的政策法规。早在1953年，前联邦德国就颁布了第一部《土地整理法》。德国现行的《土地整理法》是1976年重新修订和颁布的［9］。

1．2国内土地整理研究

相比于国外的土地整理，国内与之相对应的有土地整治、土地改良、土地治理和土地调整等。土地整理是人类利用自然和改造自然，缓和人地矛盾，协调人与自然，实现土地资源可持续发展的有效措施，是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的正确选择，更是中央强调保住18亿亩耕地红线的必然保障。我国的土地整理是在充分了解国情的基础上提出来的，是具有中国特色、适宜在国内实施的土地利用内容与方法。我国的土地整理是指以土地为基础，通过工程、生物或综合措施，把尚未利用、已破坏的土地资源或利用不充分的土地资源变为可利用的土地资源，并提高土地的利用率和产出率，是一项达到扩大再生产，形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动。

在国内，土地整理大体可分为广义和狭义2种理解方式［10］。广义土地整理一般可分为2大类，即农村土地整理与城市土地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：①调整农村土地结构，归并零散地块；②平整土地，改良土壤；③加强农村道路、林网、沟渠等综合建设；④归并农村居民点、合理规划乡镇工业用地等；⑤复垦荒废土地；⑥改善生态环境，保护生态平衡。狭义的土地整理指农地整理，土地整理包含平整土地、土地开发、土地复垦等环节。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境3大效率的良性循环。

近年来，我国具有现代意义的土地整理是采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的土地整理活动。作为促进土地资源合理利用，提高土地利用率及实现耕地总量动态平衡，更进一步说，作为保持甚至提高耕地的粮食综合生产能力的重要手段，以土地平整、田块合并、村庄更新、沟渠道路整理、宜农荒地开发、土地复垦等为主要内容的土地开发整理活动在我国全面展开，并且取得显著成效。

但是土地开发整理作为一种人类活动却会带来诸如土地退化、水体污染以及改变大气结构等使生态环境质量发生逆向变化的负面影响，再加上土地开发整理实践偏重于经济效益，片面追求耕地数量的增加和产出的提高，而对土地开发整理活动对耕地及所在区域造成的环境影响尚未引起足够重视。农田又是农业生态系统物质和能量交换最为频繁的场所，稍有不慎，容易产生地力退化和农田生态失衡。同时，农田污染物沉积和地力衰退等生态变化，具有潜伏性、隐蔽性、长期性、恢复缓慢等特点，在早期常常容易被忽视，任其发展，必然给农业系统留下深层次隐患，甚至可能通过食物链传递，给人畜健康造成潜在危害［11］。

2我国农村土地整理中存在的问题

在我国的土地整理实践中，由于农业生产、经济发展和人口基数限制，以及自然与人为的一些因素，致使在土地整理过程中出现一些问题，表现在以下几个方面。

2．1农民的土地不集中，乡镇规划缺乏统一的规划和指导

在我国，农村长期以来的发展一直属于随意性的发展和延伸，没有相对统一的规划部署，致使农村建筑物及柴草垛分布混乱，道路曲折不畅，通达性差。农民各自的土地相对分散，不能有效的集中起来，很难进行统一的规划治理。虽然中央一再强调土地整理的重要性，但是有些地方的基层领导的认识还是不足，还在一味的强调经济增长，对土地整理的宣传力度不够。致使很多农民无法深入的了解土地整理的重要性，很大程度上制约了土地整理在农村的发展［12］。

2．2土地盐碱化和沙化严重

我国土地整理实践中存在的最突出问题就是生态问题，土地整理的可持续性问题已成为制约土地整理发展的主要因素之一［1］。我国农业生态和农业环境长期处于超负荷运作状态［13］，土地“两化”现象比较严重，体现在如下两方面。

2．2．1土地盐碱化。盐碱化耕地指在土体中对作物生长有害的水溶性盐类的积累超过一定限度，达到危害作物正常生长，产生危害的一种耕地类型［14］。我国盐碱地分布较广，由于统计中对于盐碱地的认定不一致，致使统计数据有一定的出入，通常认定的盐碱地大约是1亿hm2，所以盐碱地的开发利用有着巨大的潜力。

2．2．2土地沙漠化。目前我国的土壤沙化非常严重，正在吞噬可利用的国土资源。耕地沙化会使土壤肥力下降，土地结构遭到破坏，随着人口增长的压力，导致人民群众对粮食和畜产品需求急剧增长，乱垦乱伐和过度放牧使地表植被遭到破坏，造成土地侵蚀和严重的水土流失，沙化有进一步加剧的趋势［15－16］。

2．3土地治理工程后续管理不到位

近几年来，中央与地方政府都加大了对土地整理项目的投入，兴修了许多针对土地整理相配套的设施与工程，但是这些设施在后期的维护与使用率上却不尽如人意。原因就是配套的设施与工程管理不到位，导致一些设施闲置，配套的工程由于长期无人管理而形同虚设。在土地整理过程中一些需要技术支撑的项目没有后续的技术扶持，造成科技与实践脱节，不但打消了参与者的积极性，也直接影响到了土地整理最终的收效与经济利益。

2．4盲目开垦，重量不重质

有些地区为了应付上级的土地整理任务，为了突出政绩而盲目开荒拓地，没有进行深入的调研，土地利用规划对土地整理活动的宏观调控和引导作用尚未得到充分发挥；有些忽视了土地整理中的生态建设，部分项目盲目的高标准、高投入，不重视规划中对景观和生态环境的保护［17－19］。这样不但失去了土地整理的意义也不同程度地破坏了当地的农业资源与环境。

3我国农村土地整理问题的解决对策

针对我国农村土地整理中存在的相关问题，借鉴国外在土地整理中比较完善的理论、制度及土地整理后耕地可持续利用的管理办法和技术，提出符合我国农业经济、农村现状和农业生产实际的解决对策。

3．1相关政策、法规的制定及管理责任的明确

在国外，土地整理都有相关的法律规定和管理条例。土地在开发过程中受到这些法律与条约的约束，使其能够保障土地整理的规范化与程序的完备化。因此，我国的土地整理制定一个长期的土地整理计划十分必要，可以以若干年为一个阶段，逐步完成整理计划。还要进一步明确主管土地整理部门的具体职责，让土地整理项目步向资源产业化的管理体制；加快资源保护与开发管理的法制化、制度化建设，实行“土地资源保护责任制”，作为各级主要领导政绩考核的内容之一，制定出一批土地整理的相关政策与法规，强化各级管理部门的监督、指导和服务职能；改革农业土地承包制度，明确规定保持与提高土地质量是土地承包人的责任和义务，并制定相应的检查、奖惩管理办法；制定优惠政策，充分调动广大农民的积极性。本着“谁投资谁受益”的原则，鼓励农民个人投资进行土地整理。

3．2采取有力措施，改善农业生态环境和生产条件

严重的水土流失威胁着全国的农业生产，这也是土地整理容易造成的重要问题之一。因此，要从长远的角度来看待水土保持的功效。要投入足够的人力、物力和财力去实施土地整理后水土保持工程达到改善农业生态环境和生产条件，提高农业生产能力的目的。通过土地整理可改善生态环境，减少灾情损失，通过山、水、田、林、路综合整治，可避免耕地水土流失，促进生态环境平衡，增加农业生态系统的调控能力［20］。在欧洲一些国家，土地整理政策是根据空间规划制定的，并结合改善自然条件和景观，要求土地整理项目进行环境影响评估［21－22］，在我国农村土地整理中，这些措施是非常值得借鉴的。

3．3增强后续管理，加大科技投入

首先，要提高管理者在思想上和对项目可行性方面的认识。提高土地整理的科技投入，成立工作组，深入第一线和农民一起针对于土地整理的一些问题进行深入细致的讨论，掌握第一手资料，有针对性的解决实际问题。另外还要加派技术人员深入田间地头对农民进行科技培训和技术指导，让广大农民熟练的掌握各种设施的使用与维护，让农民真正意义上了解土地整理能带来的好处，让其彻底转变陈旧的耕种意识，能够真正理解土地整理为他们带来的利益。在土地整理后还要加大后续的资金与人力的投入，对整理后的土地进行有效管理和技术支撑，保障耕地的可持续利用。土地整理是一个长期的人类活动，只有在整理过程中不断的探索与研究，才能更好地发掘土地潜力，达到最终的收效。

3．4土地整理过程中注重数量与质量并存

土地整理并不是盲目的以增加耕地面积为目的的整理形式。在可以增加耕地数量的同时，更注重提高整理区耕地的质量和品质。但根据本地区的人口与社会经济水平，要使土地特别是耕地数量达到怎样的规模，质量提高到怎样的水平才能满足本地区可持续发展的需要，就应进行数量分析发展预测和综合体系评价［23］。

4建议及展望

依据我国国情，借鉴国外土地整理的成功经验，建议目前我国的土地整理应该向目标综合化、类型多样化、投资多元化、参与大众化的方向发展。我国土地整理应向可持续发展方向迈进，充分遵守“提高耕地质量、注重整理后的技术和资金投入、保护生态环境平衡”3要素并重的理念，以促进土地资源合理利用条件下生态文明建设及提高土地资源对可持续发展的保障能力为根本目标，使经济建设和生态环境建设在土地整理上达到统一和谐的发展目标，从生态的可持续性、经济的有效性和社会的可承受性等方面实现整理后耕地资源的可持续发展，维护国家及区域粮食安全，保障经济社会的全面协调发展［24］。

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