摘要： 从法社会学的观点来看，法不仅仅是指国家制定的法律，还包括广泛存在的影响人们行为选择的组织规范、社会习惯，以及自我行为方式等其它规范。农地抵押除了受国家法律和政策这一正式规则约束外，还受农地的自然禀赋条件、农村社会的人情约束机制，以及农民的恋土情结所导致的自我行为约束等非正式约束条件的影响。这些约束机制很少单独起作用，而是相互交织在一起，共同影响农地抵押的实际发生。因此，我国农地抵押立法的态度是：制订系统的农地抵押正式规则，同时给农地抵押的非正式约束条件留下足够的适用空间。
关键词： 农地抵押立法；正式规则；非正式约束条件
多年来，鉴于农民可以用于抵押担保的财产严重不足因而贷款难的问题，有学者主张应放开农地抵押，认为一旦放开农地抵押，农地的融资功能就可以释放出来[1]；还有学者借口农地具有生活保障功能而反对农地抵押，认为一旦农民不能按时还债就可能导致失去土地，从而危及农民的生活安定甚至农村社会的稳定[2]。2007年的《物权法》采纳了后一种意见，十七届三中全会后，为推进农村的改革发展，中央和一些地方又先后出台了一系列农地抵押试点政策¬。如今2年多时间过去了，农地抵押既没有如学者所期望的那样大量发生，也没有如学者所担心的那样危及农村社会的稳定。这种现实与理论的反差说明，农地抵押的发生或者不发生绝不是一个单纯的法律（政策）肯定或者否定就能决定得了的事情，影响与约束农地抵押的因素除了法律（政策）这一正式规则以外，一定还存在大量的其他非正式约束条件。正如美国著名经济学家诺思所认为的那样，影响我们行为选择的除了正式规则以外，还有大量的非正式约束[3]。从法社会学的观点来看，法不仅仅是指国家制定的法律，还包括广泛存在的影响人们行为选择的组织规范、社会习惯，以及自我行为方式等其它起规范作用的东西。因此，农地抵押立法不仅要考虑到正式规则的约束作用，还应考虑到那些广泛存在的非正式约束条件的作用。
一、 农地抵押约束条件的一般考察
影响农地抵押的约束条件，可以从法律或政策的正式规定及其他非正式约束条件两个方面来考察。法律或政策的正式规定直接决定着农地抵押的合法性及其基本的实体性与程序性问题，而其他非正式约束条件则会增强或减弱农地抵押的实际发生的可能性。进一步而言，每一农地抵押行为的发生都是一个具体而非抽象的事件，它是农地抵押正式规则与非正式约束条件共同作用的结果。
（一）农地抵押正式规则的一般考察
1. 各国农地抵押的正式规则首先表现为物权法或财产法等私法上的相关规定。（1）有关不动产抵押的一般规定。这些一般规定肯定了作为不动产的农地的可抵押性。大陆法系国家一般肯定土地的不动产属性及其可抵押性。如《日本民法典》第86条规定土地及其定着物为不动产，第369条规定不动产可作为抵押权的标的；《法国民法典》第518条规定地产依其性质为不动产，并且，依《法国民法典》第544条、第552条的规定，土地所有权的效力十分强大，第2118条规定交易范围内的不动产可作为抵押权的标的；《意大利民法典》第812条规定土地为不动产，第2810条规定交易范围内的不动产可作为抵押权的标的；《德国民法典》第1113条、第1191条、第1199条分别规定了土地抵押权、土地债务、定期金土地债务等多种土地担保权；《俄罗斯联邦民法典》第129条规定土地的可转让性，第336条一般性地规定可交易财产的抵押能力。因此，在大陆法系国家那里，农地作为土地的一种类型，自应具有抵押权能。在英美法系国家，其财产法也肯定了包括农地权在内的地产权的抵押功能，如美国法律规定[4]，在同一土地上可能存在几个不同的财产权益，这些权益都可以称为地产权，权利人可以对其地产权益进行处分，地产权益可以抵押，又如，英国财产法[5]也肯定农业地产的抵押能力，借款人可以通过将其农业地产转让给贷款人或者承认贷款人对其农业地产享有某种法定担保权益的方式获得贷款人的贷款。（2）各国物权法或财产法上有关不动产抵押的实体与程序规则构成农地抵押的基础性规则。如有关不动产抵押效力、消灭、实现、登记等方面的规定，对农地抵押也是适用的。（3）各国物权法或财产法上有关农地抵押的专门规定。如《日本民法典》第369条有关永佃权抵押的规定，《法国民法典》第581条、第2118条关于农地用益权的设定及农地用益权抵押的规定，《意大利民法典》第2810条关于农地用益权、永佃权抵押的规定，以及《越南民法典》第715条关于土地使用权抵押的规定等。这些规定直接规范某种类型的农地权利抵押行为。
2. 农地抵押的正式规则还表现为一些国家或地区专门制订的政策性农地抵押规范。这些政策性农地抵押规范从18世纪以来就一直存在。如1770年普鲁士出现土地抵押信用合作社、1852年法国出现土地抵押信贷银行，这些信用社或者银行都具有依据公法而成立的政策性金融机构的性质[6]。进入20世纪以后，政策性农地抵押规范更是大量存在，其中较有影响的法律文件主要有：美国1916年的《联邦农场贷款法》、1933年的《紧急农业抵押贷款法案》、1934年的《联邦农业抵押公司法》，以及这些法的相关修正案；印度1920年的“土地开发银行法”；英国1928年的《新农业信用法》；德国1949年制订的《农业地产抵押银行法》；日本1953年制订的《农林中央公库法》，以及我国台湾地区1946年的“土地银行法”等。这些法律文件不仅肯定农地可以为农民的中长期贷款提供抵押担保，而且还规定政府在提供初始注册资金、担保发行抵押证券、提供信贷补贴等方面对于农地抵押金融机构的政策性支持义务。
3. 法律对于农地权利的权能、期限，以及负担等的规定，也会影响到农地抵押的发生，因而也是广义的农地抵押正式规则的一部分。（1）农地权利的法定处分权能直接影响其抵押的能力。如《法国民法典》第595条、《越南民法典》第697条分别规定了用益权、农地使用权具有自由转让的权能，这是法国用益权、越南农地使用权可抵押的基础。（2）农地权利的期限对于农地权利的抵押能力也有影响。农地权利的期限越长，其物权色彩就越充分，因而其抵押能力就越强，反之，农地权利就更像债权性权利，其抵押能力就越弱。如《日本民法典》第278条规定，永佃权可以长达50年，这为权利人提供了稳定的预期，因而适宜作为抵押的标的物，而法国的用益权具有随用益权人死亡而消灭的不确定性，这降低了权利人的预期，因此，以用益权设定的抵押就具有脆弱性[7]。（3）农地权利负担的多少与农地权利的抵押能力也具有密切的关联性。一般而言，各国的法律大都规定农地权利负有保持农地的农业用途、维持地力、保护生态、缴纳税费等方面的负担，负担的不同对农地权利的抵押能力会造成不同影响，负担越多其可抵押的能力就越弱，如由于国家对基本农田的限制较多，基本农田权利上的负担比林地、草地权利上的负担多，因而基本农田权利的抵押能力就不如林地、草地权利的抵押能力强。
上述规则与不同的农地所有制以及农地登记、评估等制度的交互作用又会导致农地抵押能力的强弱变化。一般而言，在农地私有制国家，私权神圣与自由的法律精神会强化农地的抵押能力，而农地公有制国家的集体主义法律精神和国家干预原则会减弱农地的抵押能力。又如，发达的农地登记、评估制度会降低农地处分的成本，因而会增强农地的抵押能力，而落后的农地登记、评估制度则会减弱农地的抵押能力。
（二）农地抵押非正式约束条件的一般考察
影响农地抵押的非正式约束条件广泛存在。如农地规模等自然禀赋条件、农地流转等中介市场的发育程度等自然与经济条件对农地抵押交易成本的影响，会制约农民与金融机构的农地抵押行为选择，而农村社会的村规民约与人情约束机制等社会规范对于乡村社会交易行为的影响，以及农民的土地情结所导致的自我行为约束等，都会影响农民或者金融机构的农地抵押行为选择。这些国家法律和政策以外的能够影响农民与金融机构农地抵押行为选择的规范条件均属于农地抵押的非正式约束条件。
1. 农地的规模等自然禀赋条件以及农地流转等中介市场的发育程度等自然与经济条件对农地抵押交易成本的影响，会制约农民与金融机构的农地抵押行为选择。农地的规模、位置、灌溉等自然条件会影响农地的作物产出量，农地流转等中介市场的发育程度会影响农地抵押物寻找、评估以及变现的难易，这些均会影响到农地抵押的交易成本，而农地抵押登记等农地抵押本身也会产生一些成本，这些成本的高低都会影响农民与金融机构的农地抵押行为选择。一般而言，农地的规模、位置、灌溉等自然禀赋条件越好，农地流转、评估等中介市场越发达，农地抵押程序越简便，农地抵押的交易成本就越低，农民与金融机构就越有可能接受农地抵押，反之，农地的自然禀赋条件越差，农地流转等中介市场的发育程度越低，农地抵押的程序越复杂，农地抵押的交易成本就越高，农民与金融机构接受农地抵押的可能性就越低。如美国的农场规模较大¬、农地流转中介市场发达，日本的农户家庭拥有的土地较少、农地流转中介服务市场相对不发达，因而，美国的农地抵押较易发生。如2004年时，美国银行业者的农地抵押约有957亿美元，到2010年年中时，这个数字已逼近1 320亿美元[8]。相反，日本的农地抵押则较少发生，调查显示，农地抵押贷款在日本只占农民贷款总额的1%左右[9]。又如，国外相关学者的研究也表明，农地担保因为提高了农民的借贷成本，反而会在一定程度上打消农民的贷款意愿[10]。
2. 农村社会的村规民约与人情约束机制等组织与社会规范会对农民与金融机构的农地抵押行为选择产生影响。在农村法治程度较高的国家或地区，农民的法律意识较强，村规民约与人情约束等组织与社会规范较弱，从而对农民与金融机构的农地抵押行为选择影响较少，而在农村社会法治程度较低的国家或地区，其农村社会的村规民约与人情约束则较强，从而对农民与金融机构的农地抵押行为选择影响较大。如在美国，农村社会的法治程度较高，农民的法律意识较强，村规民约与人情约束很少存在，更谈不上对农民与金融机构的行为选择产生大的影响，而在我国，村规民约以及农村社会的人情约束机制大量存在，对农民以及金融机构的农地抵押行为选择影响较大，如乡里乡亲的农户间借款若采用农地抵押的方式可能会被认为是见外的表现[11]31¡37。
3. 农民的土地情结所导致的自我行为约束等也会对其农地抵押行为选择产生微妙的影响。行为是一种心理的反映，农民恋土情结的强弱会对农民的土地抵押行为选择产生抑制或放大的作用。一般而言，恋土情结强的农民因为担心抵押失去土地因而更不愿意去抵押土地，相反，恋土情结弱的农民因为较少担心抵押失去土地因而更愿意去抵押土地。如在我国，传统的中老年农民以及拥有较少农地的农民，比现代的青年农民以及拥有较多农地的农民而言，具有更浓的恋土情结，更少冒险精神，因而更不会去轻易抵押农地。
二、我国农地抵押的特别约束条件
上述关于农地抵押约束条件的一般考察同样适用于我国农地抵押。当然，由于我国政治、经济、文化以及农村、农民与农地的特殊性，我国农地抵押的约束条件又有其特殊性。
（一）我国农地抵押的正式规则特点
1. 我国农地抵押正式规则构成的一大特点是，除了农地抵押法律规则以外，还包括农地抵押政策规范。在我国，从法律层面上讲，农地抵押至今被禁止。如《担保法》第37条、《农村土地承包法》第49条、《物权法》第184条、《担保法司法解释》第52条，以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条等的规定都禁止农地抵押。因此，在我国，农地抵押不具有法律层面上的合法性。但是，从政策层面上讲，农地抵押又是允许的。如2008年6月出台的《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》许可林地承包经营权抵押，2008年10月中国共产党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许各地进行“扩大农村有效担保物范围”的探索，2008年10月人民银行与银监会联合发布的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》允许试点地方探索水域滩涂使用权抵押，2010年5月中国人民银行等四部门共同发布的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》则明确许可银行业金融机构探索开展农地抵押贷款业务，还有如前述湖南省、成都市等一些省、市出台政策文件许可农地抵押试点。这些政策性规定突破了《担保法》、《农村土地承包法》与《物权法》等法律对农地抵押的限制，从而使农地抵押具有政策上的效力。当前，湖南长株潭、四川成都、湖北天门、重庆开县、山东枣庄、辽宁法库、黑龙江依安、福建明溪、浙江宁波，以及海南省等部分农村发生的农地抵押就是以政策为依据的。
2. 在我国，公有制的农地权利法律构造以及国家的农村土地政策对农地抵押也会产生约束作用，因而也可看成是我国农地抵押正式规则的一部分。总的来说，我国公有制的农地权利结构以及国家的农村土地政策，使得农地抵押的政策效力具有很大的脆弱性。我国实行农地公有制，农地的所有权归各级农民集体或者国家，农民只享有农地的承包经营权。这种农地公有制并不仅具有象征的意义，而是公有主体享有一定的实际利益并通过制度构建来实现，如《农村土地承包法》第37条规定农地转让要经作为发包人的集体的同意。这种农地所有权主体利益的体现在很大程度上限制了农地承包经营权人对农地的处分能力，加上集体土地所有权行使主体不明所引发的代理问题，使得农地承包经营权人处分农地的能力进一步弱化。正如有学者指出的那样，农民土地处置权实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为，处于被动状态[12]。由于抵押对抵押物的处分效力有很高的要求，农地承包经营权人对农地处分能力的欠缺会妨碍金融机构对农地抵押的接受程度。此外，在我国，中央及各地方的农村土地政策也会影响农民的农地抵押行为选择。当前，中央及各地方的农村土地政策总体上是以稳定土地承包关系，维护小农土地利益为宗旨的。如多年来，中央一号文件都体现了稳定农村土地承包关系的政策精神，2004年以来中央及各试点地方免除农业税并对种粮农民实行直接补贴政策等，也起到了稳定农村小土地承包关系的作用。在这种政策作用下，农民比以往更加重视土地承包权益，近年来返乡农民与农地代耕者之间的土地流转纠纷案件大为增加即是证明。在维护小农土地利益的政策精神下，农户土地流转动机出现了下降的趋势，这在一定程度上会限制农户的农地抵押行为选择。上述分析表明，在我国，农地抵押的正式规则呈现出一种复杂的结构。这种复杂的结构一方面肯定了农地的抵押效力，另一方面又否定或者限制了农地的抵押效力。即虽然有政策赋予农地抵押的效力，但是也有政策抵消了这种效力，并且由于法律上的禁止性规定，以及农地限制性转让规则的缺陷，农地抵押的政策效力又打了很大的折扣。
（二）我国农地抵押非正式约束条件的特点
我国农地抵押非正式约束条件的主要特点表现为：我国各地农地禀赋条件以及农地流转中介服务等自然与经济条件的多元性，会导致农地抵押交易成本发生状况的多元性，进而影响农民与金融机构的农地抵押行为选择的多元性；村规民约与农村社会的人情约束机制的广泛存在，使得农户的农地抵押行为选择复杂化；农村纠纷解决的不确定特征会严重抑制金融机构的农地抵押行为选择等。
1. 我国各地的农地禀赋条件以及农地流转中介服务等自然与经济条件存在多元性。就全国来讲，农地抵押的有利与不利约束条件均存在。如在总体上农民人均承包地规模小以及农地流转中介市场发育不足，因而不利于农地抵押行为发生的情况下，我国一些地方的人均耕地面积较为丰富。而且，随着农村改革开放30余年的发展，一些规模经营的家庭农场与农民专业合作组织开始在大城市周边地区、东部沿海发达的农村地区逐步发育起来，一些地方特别是大城市周边以及东部沿海发达的农村地区的土地流转中介市场已有一定的发育，这些条件有时叠加在一起，构成有利于农民与金融机构选择农地抵押的约束条件。如黑龙江省农民人均耕地高达7.7亩，有关调查反映该省农民将农地抵押及有抵押意向的分别达到22.1%、40.33%[11]31¡37，又如，成都、武汉、枣庄等建立了农村土地交易所，这些地区的农地抵押试点成效较好[13]。
2. 农村社会的村规民约与人情约束机制的广泛存在，也会导致农民的农地抵押行为选择的复杂化。我国农村的村规民约差别很大，对于田土权利分配等同一类事情，不同地方的村规民约可能会出现截然不同的规定¬，因此，不利于或者有利于农民抵押土地的村规民约都可能存在。此外，人情约束机制仍然是当今中国农村社会的非正式约束机制之一。人情约束机制对农地抵押行为选择的影响主要体现在如下两个方面：一是农户之间借款一般不会采用抵押的方式，因为熟人之间借款采用抵押方式在乡村社会中往往被认为是一种见外的事情，就像熟人之间的小额借款要打借条一样，反而会伤害借款人的自尊；二是一旦农户间或者农户与金融机构之间的小额借款采用农地抵押担保方式，农民也多不会诉到法院等公权机关主张农地抵押违法，而多会选择合作的方式解决[11]31¡37。
3. 农村纠纷解决的不确定性特征会降低金融机构对农地抵押的接受程度。在我国，农村社会的法治程度不高，农村纠纷的解决不独是依据国家法律，事实上，保护农民弱势群体、维持农村社会稳定等政策因素，以及基层行政力量的无端干预、家族与宗族的力量等诸多因素都会加入到纠纷的解决之中。此外，基层司法人员对法律条文与政策的疑义等都会造成农村纠纷解决的不确定性，这会极大地增加农村金融机构开展农地抵押的风险，从而妨碍其对农地抵押的选择。
三、农地抵押的正式规则与非正式约束条件的作用关系
从上述考察可知，农地抵押除了受国家法律和政策这一正式规则约束外，还受农地的自然禀赋条件、农村社会的人情约束机制，以及恋土情结所导致的自我行为约束等非正式约束条件的影响。这些约束机制很少单独起作用，而是相互交织在一起，共同影响农地抵押的实际发生。正如诺思所言，非正式约束往往是决定人们行为选择的支配性条件，而正式规则虽然是非正式约束的基础，但在日常互动中，他们却极少是形成选择的直接的来源。那么，农地抵押的正式规则与非正式约束条件对于农地抵押的影响到底呈现怎样的状态呢？表1所列的四种组合关系大致反映了二者对于农地抵押的约束与规范作用。
表1 农地抵押的与非正式约束条件的四种组合关系
正式规则 正式规则非正式约束条件 抵押实际发生与否
组合关系1 肯定 肯定 发生
组合关系2 肯定 否定 不发生
组合关系3 否定 肯定 发生（非法状态下）
组合关系4 否定 否定 不发生
组合关系1：农地抵押的正式规则肯定农地抵押的效力，并且非正式约束条件亦肯定农地抵押的效力，此时，农地抵押能够实际发生。绝大多数农地抵押的实际发生情形均属这种类型，实际的例子如美国的农场抵押、德国的农业地产抵押等均属这种情形，美国、德国不仅国家立法肯定农地抵押的效力，而且，农地的规模经营，发达的农地流转中介服务等都有利于农地抵押的实际发生。
组合关系2：农地抵押的正式规则肯定农地抵押的效力，但是非正式约束条件否定农地抵押的效力，此时，农地抵押不可能实际发生。如《日本农林渔业金融公库法》鼓励农林渔业金融公库对农民办理农地抵押贷款业务，但是，农林渔业金融公库在办理农地抵押贷款业务时，除了审查农地本身的自然禀赋与经济条件以外，往往还要审查其他许多因素[14]。根据前文日本农地抵押贷款只占农民贷款总额的1%左右的事实可以推知，一定是有诸多非正式约束条件限制了农地抵押的实际发生。又如，湖南省2009年初即出台政府一号文件允许长株潭地区开展农地抵押试点，但是两年多时间过去了，仅有株洲天元区的信用社开办了几笔农地抵押业务，而长沙、湘潭至今未有此类业务，这说明长沙、湘潭一定存在某种非正式约束条件对农地抵押存在否定性评价。
组合关系3：农地抵押的正式规则否定农地抵押的效力，但是非正式约束条件肯定农地抵押的效力，此时，农地抵押会在非国家法的状态下发生，农地抵押仅受农村社会人情约束机制等社会规范或者自我行为的制约。我国在农地抵押试点政策实施以前，一些地方曾零星发生过的民间抵押就属这种状况。如2006年，云南省文山自治州就存在农地的民间抵押现象，由于人情约束机制的存在，民间金融组织对于无力偿还贷款的农户，仍然能够收取其抵押的农地[15]。
组合关系4：农地抵押的正式规则否定农地抵押的效力，并且非正式约束条件亦否定农地抵押的效力，此时，农地抵押不可能实际发生。我国在农地抵押试点政策出台之前，绝大多数农民与金融机构职员不知农地抵押为何物就反映了这种情况。
从上述各种组合关系中可以看出：
（1）农地抵押正式规则的肯定性评价为农地抵押的发生提供了合法性依据，这是农地抵押发生的基础。如果农地抵押不合法，正规金融机构不敢开展此类业务，调查中发现，尽管我国许多地方出台农地抵押试点政策，但是，由于国家法律不允许农地抵押，多数正规金融机构办理农地抵押贷款还是心存顾虑。因此，在农地抵押的正式规则否定农地抵押效力的情况下，即使非正式约束条件肯定农地抵押的效力，农地抵押也只能处于非国家法律允许或者地下的状态，农地抵押关系因为存在国家法律上的风险而缺乏稳定性。在农地抵押试点政策实施以前，一些地方存在有关农户间抵押土地发生纠纷而后诉诸法院被判抵押无效的案例¬就是证明。
（2）非正式约束条件与农地抵押的发生具有更为直接而确定的联系。非正式约束条件具有修改、补充与扩展正式规则的作用，即使正式规则否定农地抵押的效力，若非正式约束条件肯定农地抵押的效力，在地下状态或者私人间仍可能发生农地抵押关系，相反，在正式规则肯定农地抵押效力而非正式约束条件否定农地抵押效力的情况下，农地抵押行为却不可能发生，这就说明农地抵押的实际发生与农地抵押的非正式约束条件具有更为直接而确定的联系。
上述分析表明，农地的抵押效力受到法律、政策的正式规定以及其他非正式约束条件的双重影响，法律或政策肯定农地的可抵押性并不意味着农地在实际生活中可抵押，反之，法律否定农地抵押的效力，却可能由于若干非正式约束条件的影响而使农地具有事实上的抵押效力。但是，由于缺乏国家法律层面的合法性依据，非正式约束条件下产生的农地抵押关系存在脆弱性。因此，只有在正式规则与非正式约束条件交互作用下具有足够抵押效力的农地才适宜作为抵押的标的物。
四、我国立法对农地抵押应处的态度
我国立法对农地抵押应处的态度是：制订系统的农地抵押正式规则，同时给农地抵押的非正式约束条件留下足够的适用空间。具体而言：
（一）实现农地抵押试点政策的法律化
尽管政策与法律都构成农地抵押的正式规则，但是，由于政策往往缺乏明确的权利、义务与责任规定，因而预期性、稳定性差，不利于农民与金融机构长远行为的选择。因此，如前所述，发达国家的农地抵押正式规则多以法律的面目出现，即使有政策也必须以法律为依据，不存在政策突破法律规定的情况。我国农地抵押正式规则以政策为主导的状况应该得到改变，尽快实现农地抵押试点政策的法律化。
（二） 实现农地抵押私法规则的体系化
农地抵押的私法规则是一个体系，包括概念、原则、规则在内，应该达到逻辑上的和谐、统一。因此，不仅仅是法律许可农地抵押就可以了结的事情，除了法律许可农地抵押以外，还应在相关法律的概念、原则上体现有利于农地抵押的法律精神，并有相关的实体与程序规则。为此，在修改我国《物权法》、《担保法》等以肯定农地抵押的情况下，还应出台农地抵押的实体与程序规则，删除《物权法》上有关农地转让须经发包人同意的条款，只有这样，农地抵押规则才会在逻辑上达到自洽。
（三） 出台农地抵押国家支持规则
由于农业的弱质性，农地抵押的市场认可度低，出台农地抵押的政策支持规则可以增强农地抵押给金融机构的安全感，从而带动金融机构办理农地抵押业务，这是各国出台农地抵押政策支持制度的目的。我国的农业弱质性更为突出，市场对农地抵押的认可度低，因此，出台专门的农地抵押国家支持规则至关重要，其具体形式可以是出台《农业地产抵押银行法》，通过成立政策性农地抵押金融机构来办理农地抵押业务，也可以是制订相关财政与货币支持政策以引导商业性金融机构办理农地抵押业务。
（四） 承认农地抵押非正式约束条件本身的积极作用
承认农地抵押非正式约束条件的积极作用，给予非正式约束条件发挥作用的法律空间。农地抵押关系是一种具体的双方法律关系，非正式约束条件与这一关系的发生具有直接的关联。同样，农地抵押法律关系也是一种具体的双方法律关系，农地规模、人情约束机制、农民恋土情结等广泛存在的非正式约束条件不仅会影响农民行为的选择，也会影响金融机构的行为选择，法律允许农地抵押并不意味着农民、金融机构此类具体交易的发生。事实证明，农民与金融机构都是理性的经济人，放开农地抵押，让农民自己做选择比由政府来替他做选择更好。因此，法律实在没有直接禁止农地抵押的必要，而应将农地抵押的限制交由非正式约束条件去完成，法律对农地抵押的限制应是最低程度的，如规定农地抵押不得改变土地的农业用途等。
（五） 立法者不应强行去改变非正式约束条件
非正式约束是长期交易过程的产物，具有其自身的稳定性，因此，立法者不应妄想去强行改变这些非正式约束条件，或者立法者应该理性地看待这些非正式约束条件的改变将是一个长期的过程。在我国人多地少的现实背景下，在农村农地流转机制、农业风险分担机制，特别是农村社会的人情约束机制，以及基层司法的不确定性问题不可能一下子改善的情况下，应该看到，在当前甚至今后相当长一段时期内，农地抵押关系都不大可能普遍发生，即农地抵押不会具有普遍的意义，农地抵押在很大程度上仅具有个案、补充的意义。这是一个事实，应该承认。也因此，农地抵押立法不能够急躁冒进。
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