摘要：研究目的：针对城乡发展一体化战略目标，探讨农村土地制度改革与创新对策。研究方法：综合分析法。研究结果：城乡发展一体化对农村土地资源的供给需求主要表现在三个方面：不断提高粮食等主要农产品供给保障能力，为城镇化、工业化、新农村建设提供必要的建设用地保障，为城乡居民的生活与生产提供良好的生态环境保障。研究结论：针对当前制约城乡发展一体化的农村土地主要问题，提出从以下几个方面进行农村土地制度创新：（1）完善强农惠农方式，优化耕地流转环境，为现代农业建设提供良好的土地条件（2）改革农村建设用地使用制度，提升节约集约利用水平；（3）改革土地征收制度，完善城镇化土地资源的配置机制；（4）完善土地利用总体规划机制，真正发挥区域土地利用的宏观管制作用；（5）创新农村土地整治机制，推进城乡一体化的土地综合整治。
关键词：土地制度 城乡发展一体化 农村土地制度 创新
党的十八大明确指出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡发展一体化客观要求土地、资金、劳动力等社会生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置。中国土地所有权分为国有和农村集体所有二类，承担着不同的社会发展责任，并形成了相应的土地使用与管理制度，其城乡二元结构特色鲜明。如何通过农村土地制度创新，适应城乡发展一体化的内在需求，是解决“三农”问题的一个重要课题。
1 城乡发展一体化对农村土地资源供给需求的主要表现
1.1不断提高粮食等主要农产品供给保障能力
“民以食为先，土为农之本”，作为一个人口大国，解决好吃饭问题，确保粮食安全，始终是治国安邦、实现稳定和发展的前提，也是推动城乡发展一体化的必要基础。伴随着城乡发展一体化的推进，中国经济发展、人民生活水平的不断提高和城镇化、工业化推进速度的加快，社会对粮食等主要农产品的需求也在快速增长。
“人均耕地占有量低、耕地后备资源少”是中国耕地资源的基本国情。要满足人们不断增长的粮食等主要农产品需求，不可能依赖增加耕地数量来解决，也不可能单纯依赖增加化肥等物质要素投入来提高产出，必须走发展现代农业、增强农业综合生产能力之路。
现代农业的发展，离不开土地经营的适度规模。必须在坚持长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包各项权利的基础上，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取各种方式流转农村土地承包经营权，为农业的适度规模经营提供土地资源保障。
1.2 为城镇化、工业化、新农村建设提供必要的建设用地保障
城乡发展一体化，必须进行各项建设来提高城乡人民的生活水平、推动人类文明进步。根据现行法律规定，不仅新农村建设要使用农村集体土地，城镇化和工业化所需要的新增建设用地，同样应通过土地征收，把农村集体土地转变为国有土地后，才能提供保障。
城乡发展各项建设用地的新增，必然伴随着大量农村集体用地的减少，导致农村土地数量的减少。由于不同类型农村土地的农业生产能力相差甚远，在为城镇化、工业化、新农村建设提供必要的建设用地保障时，应科学协调好“建设用地保障”与“主要农产品供给保障”的关系，既要严格控制用地量，促进新增建设用地的集约节约利用，更要合理布局，尽量占用未利用地和劣质农用地，避免对优质良田的占用。
1.3为城乡居民的生活与生产提供良好的生态环境保障
城乡发展一体化离不开良好的生态环境，“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，必须有良好的生态环境来提供基本保障。
虽然城市中也有一定数量的公园、绿地等生态用地，但对于整个城乡社会良好生态环境的维护，这些土地只是杯水车薪，真正的生态环境支撑是广阔的农村土地：大片的森林、草原和农田，是这些农村土地在保持着水土、净化着水和空气、降解着各类固体污染物，为城乡居民的生活与生产提供新鲜的空气和干净的水源。
生态用地具有典型的正经济外部性，农村大片的天然湿地、各类自然保护区、流域源头保护区，在为全社会提供良好生态环境的同时，却不得不放弃土地开发利用的机会，尤其是非农化的发展机会，忍受着贫穷与落后。因此，要保障这些农村土地的生态功能维持供给，必须加大生态补偿力度，给予农民必要的经济补偿，这也是维护社会公平正义的内在要求。
2 制约城乡发展一体化的农村土地主要问题
2.1 耕地资源保护效果不佳，耕地流转内在机制尚未形成，现代农业建设步伐缓慢
努力提高农产品供给能力，一直是国家的重大战略，“切实保护耕地”是中国的基本国策，发展现代农业也多年来成为中国发展农村经济的一个重要方向，但效果却不容乐观。
改革开放以来，中国先后提出基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等重要耕地保护政策，对遏制耕地锐减态势发挥了相应的作用，但是由于缺乏真正的耕地保护执行主体和耕地保护的外部性未得到社会广泛认可，耕地保护效果不尽人意，尤其是“占优补劣”现象严重，导致耕地质量出现了总体下降[1-2]。
虽然多年以来，国家一直鼓励耕地流转，推动耕地经营的适度规模，但由于外出打工农民未能真正实现市民化而存在后顾之忧，同时耕地经营经济效益普遍偏低，缺乏耕地规模经营的动力，承包经营权流转市场发育明显滞后，导致耕地流转的内在机制难以形成，不能为现代农业建设提供必要的土地规模基础。另一方面，现代农业建设机制不够健全。各部门都在参与现代农业建设，如国土部门的“高标准基本农田建设”、农业部门的“高标准农田建设”，发改委的“现代农业示范项目”、“商品粮基地”、“优质粮食产业工程”，等等，但部门之间尚未形成良好的默契，协作机制不够健全，甚至出现过程性浪费或重复建设，远没有达到1 + 1 > 2的效果。
2.2 新增建设用地低效粗放利用较为普遍
“重平面扩张、轻内部挖潜”是地方政府在城镇化、工业化过程中普遍采用的土地配置观，政府通过征收农村集体的土地来实现城镇在地域上的扩张和工业园区的建设，但由于缺乏相应的约束机制，大量土地“征而不用”，普遍存在新增建设用地低效粗放利用的问题。
地方政府之所以热衷于平面扩张，与中国征收农村集体土地的政策密切相关。在现行法律体系下，无论是经营性和公益性土地，都要使用国有土地，这与仅用于“公益性建设用地”的土地征收政策存在明显冲突。当然，地方政府的土地财政现状也促使了征地行为的发生。《土地管理法》对新增建设用地闲置不用有明确的处置规定，但现实情况非常复杂，真正能按规定处置的案例很少，这也是造成大量被征土地闲置的原因之一。
城镇建设用地盲目扩张，直接导致了土地城镇化速度远远快于人口城镇化进程。从1980 年到2010 年，中国城市建成区面积由0.5 万km2 上升到4.6 万km2，城镇常住人口仅从19140 万人增加到67113 万人，30 年间，城市建成区扩大了8.2 倍，城镇常住人口仅增加了2.5 倍[3]。学术界常用城市用地规模弹性系数，即城市用地增长率与城市人口增长率之比，来衡量城市用地扩张与城市人口增长是否同步，并提出1.12 的经验合理水平。安乾等以城市建成区（城区）为例，计算出1990 ― 1999 年的城市用地规模弹性系数为1.538，1999 ― 2009 年的城市用地规模弹性系数为2.25[4]。
2.3 农村建设用地闲置或低效利用问题突出
理论上分析，城镇化进程是一个土地集约利用的过程，因为城镇人均建设用地要远远低于农村。现实却是随着城镇化的推进，中国农村人均宅基地总量不降反升。原因很简单：农民进城了或重新选址建房，原有的宅基地得不到盘活。虽然国家有“一户一宅”的政策规定，但对于如何实现“一户一宅”却没有配套措施，如农户在“一户一宅”上有什么法律责任和义务，旧宅基地如何处置，等等。农村宅基地是一种资源，也是一种资产，但现行的政策规定宅基地不能买卖，如果放弃，得不到补偿，不如保留，也就形成了“宁愿闲置，也不给别人利用”的局面。
农村建设用地闲置或低效利用的另一个重要原因就是大量“两栖居民”的存在，这些“两栖居民”常年进城打工经商，在农忙季节或春节时间才回家住上几天。在外赚钱后，又不断在农村新建住房，形成新的低效建设用地。“两栖居民”的存在，根源是城乡对立的二元结构及其相应的社会管理制度：就业、住房、子女教育、社会保障等一系列差别化的城乡公民待遇，把大量的进城打工、经商的农民们拒之于市民化之外。
2.4 农民的土地权益难以得到很好保障
土地是农民最重要的生产资源，也是农民维持生计的最根本保障。然而，在农民失去土地的同时，他们的土地权益并没有得到有效保障，特别是因土地征收的补偿机制不够完善、补偿标准偏低，国家每年从农村征收几百万亩土地，而农民拿到的补偿款一般就够3 ― 5 年的生活成本。类似的农民土地权益受损现象，还有近几年一些地方在实施“增减挂钩”试点中盲目扩大试点规模，出现了部分农民“被上楼”。土地权益难以得到保障的问题已逐渐成为了社会不稳定的最大威胁因素，成为了当前城乡发展一体化中最不和谐的音符之一。
完善土地征收制度、确保农民土地权益的社会呼声多年来一直非常高涨，但进展却比较缓慢，其原因是多方面的。值得欣慰的是，近年来随着国家对农民土地权益保障力度的加大，地方政府对农村的征地拆迁投入迅速增高。2009 年，全国征地拆迁成本占土地出让金的37.10%，2011 年快速上升到71.25%[3]，地方政府“以地生财”的征地冲动，会越来越受到抑制。
3 基于城乡发展一体化目标的农村土地制度创新建议
3.1 完善强农惠农方式，优化耕地流转环境，为现代农业建设提供良好土地条件
要提高全社会特别是农户对耕地保护的积极性，必须确保耕地经营的经济效益，这离不开国家对农业的扶持。实际上，由于耕地为公众提供了大量的、具有强烈外部性的非生产性功能，耕地保护作为一个公众目标已得到世界各地的普遍认可[5]，对耕地保护进行社会化扶持也成为了国际惯例[6]。近年来，国家出台了粮食直补、良种补贴、农业生产资料综合补贴、农机购置补贴等一系列扶农惠农政策，在提高国家粮食安全保障方面已表现出积极效果。在进一步加大强农惠农力度的同时，还要改进方式，改变福利式的农业补贴制度[7]，把资金集中用于解决制约农业发展的瓶颈问题上，重点调动农户耕地规模经营和耕地质量保护投入的积极性，优化耕地流转环境，促进耕地的流转，切实提升耕地质量保护效果。
现代农业建设是应对以“高投入、高成本、高风险”为特色的农业生产的必然选择，而完备的农田基础设施是发展现代农业的必要条件。要以高标准基本农田建设为抓手，汇集各类强农惠农政策，强化农业物质技术装备，加快大中型灌区配套改造、灌排泵站更新改造、中小河流治理、农田灌排设施建设，提高防汛抗旱减灾能力；加强机耕道路建设，改善农机作业、通行条件，大力推进农业机械化。
3.2 改革农村建设用地使用制度，提升节约集约利用水平
促进农村集体建设用地的流转，是盘活农村闲置建设用地、提升节约集约利用水平的必然途径。首先，各省要制定“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”，为农村集体建设用地流转提供政策驱动力。第二，在法律政策层面逐步允许集体建设用地流转。要尽快制定集体建设用地流转管理细则，对农村集体土地使用权流转的原则和条件、形式、审批程序、管理作出具体规范。第三，积极探索有偿收回农村闲置建设用地使用权的制度。可借鉴城市国有土地的储备制度，由村集体有偿收回农村闲置建设用地使用权，对放弃农村宅基地使用权的农户给予一定的经济补偿，然后把宅基地重新分配给其他农户使用或用于村公共建设。第四，创新农村宅基地跨村小组（村）使用制度，为农村人口向中心村聚集、迁村并点发展新型农村社区提供住房用地保障。
3.3 改革土地征收制度，完善城镇化土地资源的配置机制
应坚持土地征收制度改革方向不动摇，规范土地征收制度的公益性行为，提高土地补偿费和安置补助费，切实保护农民的土地利益。在有效控制土地过快城镇化的同时，优化人口城镇化环境，推动人口城镇化速度。
积极探索多元化的农村城镇化土地资源配置新机制。以小城镇为载体的农村城镇化，是中国推进城镇化进程的重要组成部分[8]，虽然单个小城镇对农村人口的吸纳能力不强，但中国小城镇数量众多，又处于广大农村地域之中，其在城乡发展一体化中的作用不容忽视。要针对小城镇集体土地和国有土地丰富交融的基本特点，建立多元化的小城镇土地市场，即在土地使用权与所有权分离的基础上，既包括国有土地使用权的有偿流转，也包括集体土地使用权的流转，在土地市场内容形式上，既有土地使用权的出让、转让市场，也应有土地整治市场。允许农村建设用地依法入市，构建城乡统一的建设用地市场是中国农村土地制度改革的一个方向，而突出土地整治市场，是因为大批农民在进入小城镇生活的同时，宅基地大量闲置，这些闲置的农村宅基地要得到及时地复垦利用，建立土地整治市场是行之有效的措施。
3.4 完善土地利用总体规划机制，真正发挥区域土地利用的宏观管制作用
土地利用总体规划是区域土地利用的蓝图，是实行土地用途管制的依据，决定着各类农用地、城乡建设用地、生态用地的布局，其宏观管制作用非常明显，也是城乡发展一体化土地资源空间配置的依据，无论是新增建设用地对农用地的占用，还是将来试行的集体建设用地的流转，都离不开规划的约束，如对于闲置的农村建设用地，哪些必须复垦，哪些又可以流转给其他符合条件的使用者继续作为建设用地的，都必须依据规划。从目前的土地利用总体规划的实际效力看，现行的土地利用总体规划难以真正胜任宏观管制作用：土地利用总体规划方案缺乏可操作性，不能适应当地的社会经济发展实际需求。其原因是多方面的，既有地方政府决策的调整，也有规划技术手段的不足，但最主要的是土地利用总体规划编制机制的不完善，特别是缺乏广泛的公众参与，大多是“领导”+“专家”的模式完成的，加上编制时间紧、基础数据不清，必然会造成方案难以得到实施。因此，必须完善土地利用总体规划机制，确保规划方案的科学可行。
3.5 创新农村土地整治机制，推进城乡一体化的土地综合整治
土地整治作为当前落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、促进区域用地结构优化和城乡发展一体化发展用地保障的战略部署，已成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台。土地整治着眼于区域整体土地资源的优化配置，是对区域“田、水、路、林、村、城”的统筹布局，提升土地对社会经济的供给能力，江苏省实施的“万顷良田工程”就是一个成功的典范[9]。要创新土地整治机制，改变“各自为战”的局面[10]，按照“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与”的要求，遵循“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职”的原则，聚合各部门管理的项目资金，形成合力。
参考文献（ References）：
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［8］ 陈美球. 小城镇道路是我国城镇化进程中必不可少的重要途径［J］ . 中国农村经济，2003，（1）：72 - 74.
［9］ 赵立群. 实施万顷良田建设工程加快城乡统筹发展［N］ . 新华日报，2013 - 1 - 22（8）.
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